a) Đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành
Trước năm 1996, khi chưa ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Việt Nam cũng đã xuất bản ấn phẩm Công báo để đăng tải văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành. Tuy nhiên, việc đăng tải này chưa đầy đủ, chưa thường xuyên. Các văn bản được đăng chủ yếu là một số Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ. Các văn bản của các Bộ hầu như ít đăng trên Công báo.
Từ năm 1996, khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, việc đăng Công báo đã có một bước tiến bộ mới. Số lượng văn bản được đăng Công báo đã nhiều hơn, đặc biệt là những văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Tuy nhiên, do Luật năm 1996 không có ràng buộc pháp lý nào liên quan đến việc đăng Công báo nên việc đăng văn bản vẫn còn tùy tiện, phụ thuộc vào ý chí của cơ quan nhà nước.
Nhằm khắc phục hạn chế nêu trên, đảm bảo để các văn bản pháp luật được công khai trước khi có hiệu lực thi hành, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (năm 2002) quy định: văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng thẩm phán, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày đăng Công báo. Quy định này có hai ý nghĩa: thứ nhất, các văn bản nói trên chỉ có hiệu lực khi chúng được đăng trên Công báo; thứ hai, thời điểm có hiệu lực luôn luôn sau
khi chúng được đăng tải. Kể từ khi có quy định này, việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương đã được thực hiện đầy đủ. Tất cả các văn bản quy phạm pháp luật đều phải được đăng Công báo, trừ những văn bản thuộc danh mục bí mật nhà nước.
Để cụ thể hóa quy trình phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc đăng văn bản pháp luật trên Công báo, ngày 23 tháng 3 năm 2004, Chính phủ ban hành Nghị định số 104/2004/NĐ-CP về Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nghị định này xác định nguyên tắc đăng văn bản là
“đăng toàn văn, chính xác, đầy đủ, kịp thời”; giá trị pháp lý của văn bản đăng Công báo là “văn bản chính thức, có giá trị như bản gốc”; và, Công báo là ấn phẩm thông tin chính thức của Nhà nước, đăng tải các văn bản pháp luật, trừ những văn bản thuộc danh mục bí mật nhà nước. Theo Nghị định này, Văn phòng Chính phủ là cơ quan chịu trách nhiệm xuất bản ấn phẩm Công báo để đăng tải các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương. Ấn phẩm này được xuất bản thường xuyên, hàng ngày.
Theo báo cáo thống kê hàng năm của Văn phòng Chính phủ thì trong những năm đầu thực hiện Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 và Nghị định số 104/2004/NĐ-CP, có một số cơ quan, do chưa nhận thức đầy đủ về trách nhiệm, đã gửi đăng Công báo chậm trễ hơn so với thời gian quy định. Tuy nhiên, tình trạng này đã được khắc phục trong thời gian gần đây.
Quy định văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành có hiệu lực sau 15 ngày, kể từ ngày đăng Công báo đáp ứng được yêu cầu ràng buộc các cơ quan phải có trách nhiệm đăng văn bản trên Công báo nhưng lại không đáp ứng được yêu cầu về minh bạch thời điểm có hiệu lực của văn bản. Thực tế triển khai quy định này trong những năm qua cho thấy, quy định này gây ra cách hiểu khác nhau về thời điểm có hiệu lực bởi chưa có cách tính cụ thể, thống nhất về thời gian 15 ngày, kể từ ngày đăng
Công báo và sẽ rất khó xác định trong trường hợp sử dụng văn bản ngoài nguồn Công báo.
Nhằm khắc phục những hạn chế trên đây, ngày 3 tháng 6 năm 2008. Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002. Điều 78 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn 45 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Cơ quan Công báo có trách nhiệm đăng toàn văn văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo chậm nhất 15 ngày, kể từ ngày nhận được văn bản”.
Quy định này đáp ứng được hai yêu cầu: một là, văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo, nếu không đăng thì không có hiệu lực; hai là, xác định cụ thể thời điểm có hiệu lực ngay tại văn bản và đảm bảo để văn bản được đăng trên Công báo trước khi có hiệu lực là 30 ngày. Khoảng thời gian này dài hơn so với quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002.
Để phù hợp với các quy định của Luật năm 2008 về đăng văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo, ngày 21 tháng 9 năm 2010, Chính phủ ban hành Nghị định số 100/2010/NĐ-CP về Công báo, thay thế Nghị định số 104/2004/NĐ-CP. Theo Nghị định này, hoạt động đăng văn bản quy phạm pháp luật trên Công báo, về cơ bản, vẫn được triển khai như trước đây; Công báo được xuất bản thường xuyên, hàng ngày, giá trị pháp lý của văn bản đăng trên Công báo vẫn được quy định như trước đây (có giá trị như bản gốc),... Tuy nhiên, điểm mới của Nghị định này là đã tạo ra cơ sở pháp lý cho việc xuất bản Công báo điện tử. Theo đó, Công báo điện tử và Công báo in được xuất bản đồng thời, từ cùng một cơ sở dữ liệu, văn bản đăng trên Công báo điện tử có giá trị như Công báo in và có giá trị như bản gốc. Công báo điện tử
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được đưa lên Cổng Thông tin điện tử Chính phủ. Đây được coi là bước đột phá trong việc đổi mới, nâng cao chất lượng công tác thông tin pháp luật. Công báo điện tử đã được xuất bản đều đặn từ năm 2011, miễn phí khai thác đối với tất cả các đối tượng, có công cụ hỗ trợ cho việc tìm kiếm, tra cứu, thuận tiện cho tất cả mọi người truy cập.
b) Đăng công báo các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên
Năm 1998, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Ký kết và thực hiện điều ước quốc tế. Theo Pháp lệnh này, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên được đăng trên hai ấn phẩm: Công báo do Văn phòng Chính phủ xuất bản và Niên giám điều ước quốc tế do Bộ Ngoại giao xuất bản.
Năm 2005, Quốc hội thông qua Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế trên cơ sở pháp điển hóa các quy định của Pháp lệnh năm 1998 và các văn bản pháp luật có liên quan. Các quy định về đăng tải công khai điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên tiếp tục được duy trì trong Luật.
Hoạt động đăng các điều ước quốc tế trên Công báo thực hiện theo các quy định của Nghị định về Công báo (cụ thể là Nghị định số 104/2004/NĐ-CP và hiện nay là Nghị định số 100/2010/NĐ-CP). Theo đó, trong thời hạn 30 ngày kể từ nhận được thông báo về hiệu lực đối với điều ước đa phương, 15 ngày kể từ ngày nhận được bản sao điều ước quốc tế song phương, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm gửi Văn phòng Chính phủ để đăng điều ước quốc tế trên Công báo. Các điều ước quốc tế được đăng toàn văn, bao gồm cả ngôn ngữ ký kết và tiếng Việt (có thể là bản dịch nếu không được ký kết bằng tiếng Việt). Các điều ước quốc tế được đăng Công báo in và Công báo điện tử. Về cơ bản, trong thời gian qua, các điều ước quốc tế đã được đăng tải đầy đủ, kịp thời, trừ những trường hợp liên quan đến bí mật nhà nước hoặc ảnh hưởng đến an ninh quốc gia mà các bên thỏa thuận không đăng tải công khai.
Hoạt động công khai văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật nói trên và các Nghị định về Công báo (trước đây là Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23 tháng 3 năm 2004 của Chính phủ về Công báo và hiện nay là Nghị định số 100/2010/NĐ-CP ngày 21 tháng 9 năm 2010, có hiệu lực kể từ ngày 15 tháng 11 năm 2010).
Theo các văn bản này, việc công khai văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương được thực hiện như sau:
- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh được đăng tải trên Công báo cấp tỉnh và được đăng báo chính thức của địa phương.
Theo quy định, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực sau 10 ngày, kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành; được đăng báo địa phương trong thời hạn 5 ngày, kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành và được đăng Công báo cấp tỉnh trong thời hạn 15 ngày (khi áp dụng Nghị định số 104/2004/NĐ-CP) và hiện nay là 30 ngày (theo Nghị định số 100/2010/NĐ-CP kể từ ngày 15 tháng 11 năm 2010).
Mặc dù quy định về thời hạn đăng Công báo có thể sau thời điểm có hiệu lực của văn bản, nhưng quy định văn bản phải đăng báo địa phương và đăng trên Internet trong thời hạn sớm hơn nên có thể thấy các quy định này vẫn đảm bảo văn bản được công khai trước khi chúng có hiệu lực thi hành.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện có hiệu lực sau 7 ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành, có thể được đăng Công báo hoặc được niêm yết tại trụ sở cơ quan và các điểm bưu điện văn hóa xã, phường, thị trấn.
- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã có hiệu lực sau 5 ngày, kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, được niêm yết tại trụ sở hoặc điểm bưu điện văn hóa xã, phường, thị trấn.
Thực tế, trong thời gian qua, hoạt động đăng Công báo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh đã từng bước đáp ứng được yêu cầu: văn bản được đăng chính xác, đúng thời hạn; nhiều địa phương đã tiến hành đăng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp huyện trên Công báo. Việc niêm yết văn bản quy phạm pháp luật ở chính quyền cấp xã đã được thực hiện ở một số nơi góp phần vào việc thực hiện. Cũng trong thời gian qua, nhiều địa phương, với sự hỗ trợ của Văn phòng Chính phủ và Dự án STAR Hoa Kỳ, đã tiến hành xây dựng Công báo điện tử trên Cổng Thông tin điện tử của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Công báo điện tử của cấp tỉnh cũng được quy định như đối với Công báo Trung ương: Là kênh thông tin chính thức của chính quyền địa phương; giá trị pháp lý của văn bản đăng trên Công báo điện tử có giá trị như Công báo in và có giá trị như bản gốc. Công báo điện tử các địa phương được kết nối với Công báo điện tử Trung ương. Việc xây dựng và đưa vào hoạt động Công báo điện tử ở nhiều địa phương đã góp phần quan trọng vào việc đáp ứng nhu cầu tra cứu, tìm hiểu, thực hiện pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Tuy nhiên, hoạt động công khai văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương còn một số hạn chế sau:
- Việc đăng báo địa phương các văn bản quy phạm pháp luật chưa được thực hiện đầy đủ. Do vậy, nhiều văn bản quy phạm pháp luật được đăng Công báo muộn hơn thời điểm có hiệu thi hành.
- Do chưa có quy định về việc ràng buộc pháp lý đối với hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật ở chính quyền cấp tỉnh nên việc đăng tải ở một số nơi còn chậm so với thời gian quy định. Cần có quy định như đối với văn
bản quy phạm pháp luật ở Trung ương, không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành.
- Chưa có quy định thống nhất về việc đăng tải văn bản quy phạm pháp luật cấp huyện nên việc đăng tải loại văn bản này ở nhiều địa phương là không thống nhất.