a) Hoàn thiện cơ sở pháp lý đối với việc lấy ý kiến
Ngay trong quá trình đàm phán, chuẩn bị gia nhập WTO, Việt Nam đã tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật, đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo hướng công khai, minh bạch. Để điều chỉnh hoạt động này, năm 1996, Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở tổng kết thực tiễn, pháp điển hóa các quy định dưới luật. Đồng thời, để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số điều của Luật, ngày 23 tháng 9 năm 1997, Chính phủ ban hành Nghị định số 101/CP. Sự ra đời của hai văn bản này là dấu mốc quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật ở nước ta. Luật năm 1996 và Nghị định số 101/CP là cơ sở
pháp lý cho việc đẩy mạnh tiến trình, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng pháp luật trong giai đoạn này theo yêu cầu của công cuộc đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế. Trong đó, hai văn bản này đã có những quy định cụ thể về lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Trong năm 2001, Quốc hội tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 và ban hành mới các đạo Luật về tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, thay thế các đạo luật tương ứng trước đó, như: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân. Cũng trong năm này, Việt Nam đã ký Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ (trong đó có một số cam kết về minh bạch quá trình xây dựng và thực thi pháp luật).
Để phù hợp với các văn bản nói trên, năm 2002, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996. Đồng thời, ngày 27 tháng 12 năm 2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 161/2005/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung 2002, thay thế Nghị định số 101/CP. Các quy định về lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tiếp tục được duy trì; đồng thời, đã bổ sung trong các văn bản này một số quy định mới, đảm bảo hơn tính công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật như: quy định rõ hơn về trình tự, thủ tục, thời hạn và trách nhiệm của các cơ quan trong quá trình lấy ý kiến.
Mặc dù đã có những quy định khá đầy đủ, cụ thể về việc tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhưng Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 và Nghị định số 161/2005/NĐ-CP vẫn còn quy định có tính chất tùy nghi, chưa xác định rõ việc lấy ý kiến là trách nhiệm của các cơ quan đối với tất cả các văn bản (trừ văn bản mật hoặc trong trường hợp khẩn cấp); thời hạn lấy ý kiến, mặc dù đã được kéo dài hơn so với trước đó nhưng chưa đủ dài, phù
hợp với mọi đối tượng; chưa có quy định về trách nhiệm phải tổng hợp ý kiến theo từng loại đối tượng góp ý kiến; chưa có quy định về đánh giá tác động xã hội của dự án, dự thảo; chưa có quy định về phản hồi tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân;...
Sau khi Việt Nam gia nhập WTO, để phù hợp với các quy định của tổ chức này về nghĩa vụ minh bạch, năm 2008, Quốc hội đã ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, thay thế Luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002. Đồng thời, ngày 5 tháng 3 năm 2009, Chính phủ ban hành Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật năm 2008 và thay thế Nghị định số 161/2005/NĐ-CP. Các văn bản này đã bổ sung một số quy định liên quan đến vấn đề lấy ý kiến:
- Xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan trong việc đăng tải văn bản trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo. Đây là hình thức lấy ý kiến có tính chất bắt buộc bởi tính tiện ích của nó. Khi lấy ý kiến, cơ quan chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm đăng toàn văn dự thảo, báo cáo đánh giá tác động của dự thảo và gợi ý những vấn đề cần lấy ý kiến;
- Quy định thời hạn tổi thiểu lấy ý kiến trên Trang Thông tin điện tử của cơ quan ban hành hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo thống nhất đối với tất cả các trường hợp là: 60 ngày;
- Sau khi cơ quan chủ trì soạn thảo tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, phải đăng tải toàn văn Báo cáo này trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo.
Quá trình hoàn thiện các quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó có nội dung lấy ý kiến đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong thời gian qua ở nước ta cho thấy những nỗ lực chung trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập kinh tế quốc tế. Và khi đã trở thành thành viên chính thức
của WTO, với việc ban hành mới Luật 2008, về cơ bản, Việt Nam đã hoàn thiện về mặt pháp lý đáp ứng yêu cầu minh bạch của WTO đối với đăng tải các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở Trung ương để lấy ý kiến.
b) Về thực tế triển khai thực hiện
Trước khi phát triển và ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý nhà nước, việc lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân thường được thực hiện dưới hình thức tổ chức hội nghị, hội thảo hoặc đăng tải trên một số ấn phẩm báo chí hoặc gửi văn bản lấy ý kiến đối với cơ quan, tổ chức. Đây là các hình thức lấy ý kiến có tính chất truyền thống được các cơ quan sử dụng trong thời gian trước đây.
Hai hình thức lấy ý kiến này, ngoài những ưu điểm nhất định thì cũng bộc lộ những điểm hạn chế là giới hạn đối tượng, không gian, không đảm bảo sự tham gia đầy đủ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đặc biệt, không đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế. Để khắc phục những hạn chế đó, yêu cầu đặt ra là phải lấy ý kiến dưới hình thức đăng tải dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên Internet. Hiện nay, các hình thức lấy ý kiến nêu trên vẫn được duy trì, sử dụng trong quá trình thực hiện.
Đối với hình thức lấy ý kiến trên Internet, mặc dù, Luật sửa đổi, bổ sung năm 2002 chưa có quy định về việc đăng tải dự thảo văn bản trên Internet để lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân, nhưng trong quá trình thực hiện Luật này, do hiệu quả, tiện ích của việc ứng dụng công nghệ thông tin, nhiều cơ quan nhà nước ở Trung ương, ngay từ những năm 2005 đã tiến hành đăng tải các dự thảo văn bản để lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Đến khi Quốc hội phê chuẩn Nghị định thư về việc Việt Nam gia nhập WTO, với cam kết thực hiện việc lấy ý kiến trên Internet, các cơ quan nhà nước ở Trung ương đã thực hiện việc lấy ý kiến bằng hình thức này khá đầy đủ.
Sau khi Luật năm 2008 được ban hành, có hiệu lực, với việc quy định lấy ý kiến trên Cổng/Trang Thông tin điện tử của cơ quan ban hành hoặc cơ quan chủ trì soạn thảo là hình thức bắt buộc, là thủ tục không thể thiếu thì tất cả các cơ quan nhà nước ở Trung ương đã thực hiện nghiêm túc, đầy đủ quy định này. Trên thực tế, khi thẩm định, thẩm tra đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan có chức năng luôn phải kiểm tra hồ sơ xem thủ tục này có đáp ứng yêu cầu hay không. Nếu thực hiện không đúng, đầy đủ như: không đúng về hình thức, thời hạn lấy ý kiến,... đều bị coi là vi phạm thủ tục và cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm hoàn thiện thủ tục này.
Trong thời gian qua, chưa có báo cáo tổng kết, đánh giá chung, đầy đủ về hoạt động lấy ý kiến đối với các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, qua khảo sát trên Cổng/Trang Thông tin điện tử của các cơ quan nhà nước cho thấy, việc lấy ý kiến thông qua hình thức này đã được thực hiện đầy đủ. Đối với những dự án Luật, Pháp lệnh, dự thảo Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ do các Bộ, cơ quan ngang Bộ chủ trì soạn thảo được đăng tải trên mục “Lấy ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” của Cổng Thông tin điện tử Chính phủ trong thời hạn ít nhất 60 ngày. Ý kiến góp ý được công khai để tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể truy cập. Đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ ban hành đều được đăng trên mục “Lấy ý kiến dự thảo văn bản quy phạm pháp luật” thuộc Cổng/Trang thông tin của Bộ, cơ quan ngang Bộ với thời hạn lấy ý kiến như đã nêu trên. Như vậy, cho đến nay, các cơ quan nhà nước ở Trung ương đã thiết lập đầy đủ địa chỉ và thực hiện đăng tải dầy đủ các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật lấy ý kiến nhân dân, trừ những văn bản có nội dung bí mật hoặc được ban hành trong trường hợp khẩn cấp.
Tuy đã thực hiện đúng cam kết về đăng tải lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương
ban hành, nhưng so với quy định của Luật thì việc thực hiện còn một số hạn chế sau đây:
- Các cơ quan mới chỉ đăng tải toàn văn dự thảo lấy ý kiến, chưa đăng tải các tài liệu kèm theo như Luật đã quy định, bao gồm: gợi ý tập trung lấy ý kiến đối với từng đối tượng và báo cáo đánh giá tác động của dự thảo;
- Chưa đăng tải trên Intermet Báo cáo tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm thực hiện việc phản hồi thông tin đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã góp ý;
- Việc tổng hợp, giải trình tiếp thu ý kiến trong nhiều báo cáo còn chưa đáp ứng yêu cầu, chưa theo đúng sự phân loại các đối tượng góp ý, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và các doanh nghiệp,...