CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẦU TƯ MẠO HIỂM NHẰM THÚC ĐẨY ĐỔI MỚI CÔNG NGHỆ TRONG DOANH NGHIỆP NHỎ VÀ VỪA NGÀNH CƠ KHÍ CHẾ TẠO TẠI VIỆT NAM
3.1. Đánh giá chính sách phát triển quỹ đầu tƣ mạo hiểm tại Việt Nam
3.1.1. Đánh giá nội dung các văn bản pháp quy liên quan chính sách phát triển quỹ đầu tư mạo hiểm tại Việt Nam
Bản chất chính sách phát triển quỹ đầu tƣ mạo hiểm là chính sách thu hút đầu tƣ thành lập các quỹ đầu tƣ mạo hiểm và thúc đẩy các quỹ đầu tƣ mạo hiểm đầu tƣ vào các đơn vị trong nước đang cần nguồn vốn. Như vậy chính sách phát triển quỹ đầu tƣ mạo hiểm có thể liên quan lãnh vực hoạt động đầu tƣ, lãnh vực khởi nghiệp, lãnh vực đổi mới công nghệ, lãnh vực chuyển giao công nghệ, lãnh vực công nghệ cao, lãnh vực R&D, lãnh vực khoa học và công nghệ, lãnh vực triển khai sáng chế, lãnh vực thương mại các kết quả khoa học và công nghệ, …. Thực tiễn chính sách được thể hiện qua các văn bản pháp luật liên quan sau.
3.1.1.1. Luật
Vào thời điểm hiện nay (tháng 5/2020) các luật liên quan bao gồm Luật số:
21/2008/QH12 ngày 14 tháng 6 năm 2005 của Quốc Hội: Luật thương mại; Luật số 29/2013/QH13 ngày 18 tháng 6 năm 2013 của Quốc Hội: Luật Khoa học và công nghệ; Luật số 67/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014 của Quốc Hội: Luật Đầu tƣ; Luật số 68/2014/QH13 ngày 26 tháng 11 năm 2014 của Quốc Hội: Luật Doanh nghiệp; Luật số 03/2016/QH14 ngày 22 tháng 11 năm 2016 của Quốc Hội: Luật sửa đổi, bổ sung điều 6 và Phụ lục 4 về danh mục ngành, nghề đầu tƣ kinh doanh có
điều kiện của Luật Đầu tƣ; Luật số 07/2017/QH14 ngày 19 tháng 6 năm 2017 của Quốc Hội: Luật chuyển giao công nghệ. Tuy nhiên tất cả luật này đều không đề cập đầu tƣ mạo hiểm. Quốc hội Việt Nam chƣa ban hành Luật về đầu tƣ mạo hiểm. Tuy nhiên Luật số: 21/2008/QH12 ngày 13 tháng 11 năm 2008 của Quốc Hội: Luật công nghệ cao có đề cập đầu tƣ mạo hiểm tại “Điều 24. Đầu tƣ mạo hiểm cho phát triển công nghệ cao và Điều 25. Quỹ đầu tƣ mạo hiểm công nghệ cao quốc gia”. Hai điều này vi phạm tính mâu thuẫn vì nội dung mô tả rất ít so với nội dung về đầu tƣ mạo hiểm. Quy mô áp dụng hẹp hơn vì chỉ phục vụ cho lãnh vực công nghệ cao quốc gia. Không thể xem các nội dung liên quan đầu tƣ mạo hiểm này là chính sách vì không thỏa mãn tính đồng bộ. Tóm lại về văn bản pháp quy thì Việt Nam chƣa có Luật về đầu tƣ mạo hiểm.
3.1.1.2. Văn bản của Chính phủ
Vào thời điểm hiện nay (tháng 5/2020) không có nghị định của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Công nghệ cao liên quan đầu tƣ mạo hiểm. Qua tìm hiểu tác giả phát hiện và đánh giá một số văn bản của Chính phủ liên quan đầu tƣ mạo hiểm nhƣ sau:
- Nghị định Số: 99/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 8 năm 2003 của Chính phủ Về việc ban hành Quy chế Khu công nghệ cao có “Điều 19. Quỹ đầu tư mạo hiểm ...”
Điều này vi phạm tính mâu thuẫn vì nội dung mô tả rất ít so với nội dung về đầu tƣ mạo hiểm. Quy mô áp dụng hẹp hơn vì chỉ phục vụ cho lãnh vực ƣơm tạo công nghệ cao và doanh nghiệp công nghệ cao. Không thể xem các nội dung liên quan đầu tƣ mạo hiểm trong Nghị định này là chính sách vì không thỏa mãn tính đồng bộ.
- Quyết định Số: 844/QĐ-TTg ngày 18 tháng 5 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ Về việc phê duyệt đề án Hỗ trợ hệ sinh thái khởi nghiệp đổi mới sáng tạo quốc gia đến năm 2025 có mục 11. a) của phần III. CÁC HOẠT ĐỘNG CỦA ĐỀ ÁN Điều 1 có đề cập đầu tƣ mạo hiểm, tuy nhiên phần IV. KINH PHÍ THỰC HIỆN ĐỀ ÁN lại không đề cập chi tiết cụ thể đến nguồn vốn đầu tƣ mạo hiểm. Điều này vi phạm tính mâu thuẫn vì nội dung mô tả rất ít so với nội dung về đầu tƣ mạo hiểm. Quy mô áp dụng hẹp hơn vì chỉ phục vụ cho lãnh vực khởi nghiệp đổi mới sáng tạo. Không thể xem các nội dung liên quan đầu tƣ mạo hiểm trong Quyết định Số: 844/QĐ-TTg là chính sách vì không thỏa mãn tính đồng bộ.
3.1.1.3. Văn bản của các bộ
Vào thời điểm hiện nay (tháng 5/2020) các không có thông tư của các bộ hướng dẫn thi hành Nghị định Số: 99/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 8 năm 2003 của Chính phủ Về việc ban hành Quy chế Khu công nghệ cao liên quan đến đầu tƣ mạo hiểm.
3.1.2. Kết quả đánh giá nội dung các văn bản pháp quy liên quan chính sách phát triển quỹ đầu tư mạo hiểm tại Việt Nam
Tóm lại nghiên cứu nội dung các văn bản pháp quy đã ban hành cho thấy đa số chính sách hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp dựa trên ngân sách với các công cụ nhƣ bảo lãnh tín dụng, cho vay ƣu đãi, hỗ trợ vốn, .... và chỉ có một số văn bản pháp quy đề cập không đầy đủ, thiếu đồng bộ về đầu tƣ mạo hiểm nhƣ trong Luật số:
21/2008/QH12 ngày 13 tháng 11 năm 2008 của Quốc Hội: Luật công nghệ cao, Nghị định Số: 99/2003/NĐ-CP ngày 28 tháng 8 năm 2003 của Chính phủ Về việc ban hành Quy chế Khu công nghệ cao; Quyết định Số: 844/QĐ-TTg ngày 18 tháng 5 năm 2016 của Thủ tướng Chính phủ Về việc phê duyệt đề án Hỗ trợ hệ sinh thái khởi nghiệp đổi mới sáng tạo quốc gia đến năm 2025. Theo quan điểm của tác giả hiện tƣợng này xảy ra khi các cán bộ đƣợc phân công soạn thảo các văn bản pháp quy có tham khảo chính sách các quốc gia khác liên quan và phát hiện các văn bản pháp quy này có dẫn sang chính sách đầu tư mạo hiểm, tuy nhiên do nước ta chưa có văn bản pháp quy về chính sách đầu tƣ mạo hiểm nên chỉ có thể nêu ra một ít vấn đề liên quan về chính sách đầu tư mạo hiểm. Điều này làm nhiều người tưởng rằng chúng ta đã có chính sách đầu tƣ mạo hiểm. Ngoài ra nguồn vốn đầu tƣ mạo hiểm trong nước không nhiều, chính sách phải thu hút được vốn đầu tư mạo hiểm nước ngoài qua các văn bản pháp quy là các luật hay các bộ luật. Các nghị định là văn bản dưới luật và chưa đủ mạnh tác động thu hút vốn đầu tư mạo hiểm nước ngoài vào Việt Nam. Hơn nữa hệ thống chính sách nước ta còn nhiều chồng chéo, vướng mắc cần được tháo gỡ để một chính sách mới có thể được thực hiện hiệu quả.
Một ví dụ điển hình về vướng mắc trong thực hiện chính sách là Nghị định 115/2005/NĐ-CP ban hành ngày 05/9/2005 quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức khoa học và công nghệ công lập (đã hết hiệu lực) đã bị vô hiệu hóa vì sự thiếu đồng bộ, mâu thuẫn của các quy định trong hệ thống văn bản pháp luật nhƣ:
- Nghị định 115 cho phép tổ chức KH&CN công lập đƣợc dùng quyền sử dụng đất để góp vốn, liên doanh, sản xuất kinh doanh, thế chấp vay vốn ngân hàng. Thực tế quy định của Luật Đất đai, các tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất không có quyền thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
- Các tổ chức KH&CN, kể cả tổ chức KH&CN chƣa tự trang trải kinh phí hoạt động thường xuyên trên thực tế không được quyền tự chủ về nhân lực theo Nghị định 115. Theo Luật Viên chức thì đơn vị sự nghiệp công lập không đƣợc giao quyền tự chủ về số người làm việc và Bộ Nội vụ phê duyệt vị trí việc làm.
- Nghị định 115 cho phép tổ chức KH&CN đƣợc quyền thành lập, sáp nhập, giải thể các đơn vị trực thuộc. Đối với các đơn vị có tƣ cách pháp nhân, việc thành lập, giải thể vẫn thuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan chủ quản là các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Sau cùng Nghị định 115 bị thay thế bởi Nghị định 54/2016/NĐ-CP.
Ví dụ khác là Luật KH&CN năm 2013 cho phép thuê và bổ nhiệm chức danh lãnh đạo tổ chức KH&CN là người Việt Nam ở nước ngoài và người nước ngoài.
Nhưng Luật Cán bộ, Công chức thì người đứng đầu và cấp phó của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập là công chức và phải là công dân Việt Nam.
Một số vấn đề liên quan chính sách phát triển quỹ đầu tƣ mạo hiểm nhằm thúc đẩy đổi mới công nghệ trong doanh nghiệp là chính sách nhằm thu hút đầu tƣ từ nguồn vốn ngoài nước và theo quan điểm của các nhà đầu tư nước ngoài thì các nội dung của chính sách phải đƣợc tập trung thành một văn bản riêng biệt, hoàn chỉnh (nhƣ các quốc gia khác). Khi phỏng vấn sâu các quỹ đầu tƣ mạo hiểm thì các nhà quản lý cho rằng nếu các nội dung của chính sách nằm rải rác ở các văn bản pháp quy khác nhau thì gây khó khăn cho nhà đầu tƣ khi tìm kiếm thông tin và không được xem là chính sách hoàn chỉnh, các nhà đầu tư sẽ đánh giá nhà nước chưa quan tâm đúng mức đến vấn đề. Hơn nữa khi chƣa có một chính sách công từ chính phủ (cấp Trung Ương) thì các quyết định của các địa phương liên quan đến chính sách công sẽ thiếu cơ sở pháp lý để triển khai và thực hiện. Nếu mỗi địa phương thực hiện các quyết định riêng lẻ thiếu sự chỉ đạo chung của một chính sách công sẽ dẫn đến rối loạn, cạnh tranh lẫn nhau và làm suy yếu mục tiêu phát triển quốc gia và xã
hội. Các quỹ đầu tư mạo hiểm nước ngoài chỉ quan tâm đến các văn bản pháp quy cấp bộ luật khi nghiên cứu đầu tƣ vào các quốc gia bởi vì khi có tranh chấp xảy ra với doanh nghiệp trong nước thì các bộ luật là cơ sở pháp lý trên phạm vi quốc tế.
Ngoài ra quỹ đầu tƣ mạo hiểm nhằm thúc đẩy doanh nghiệp đổi mới công nghệ mang bản chất nguồn đầu tƣ từ bên ngoài; nếu doanh nghiệp sử dụng quỹ đổi mới doanh nghiệp của mình cho các hoạt động đổi mới công nghệ thì không đƣợc xem là đầu tƣ mạo hiểm, vì lúc này doanh nghiệp không cần nguồn đầu tƣ từ bên ngoài.
Về nội dung chính sách phát triển quỹ đầu tƣ mạo hiểm nhằm thúc đẩy đổi mới công nghệ trong doanh nghiệp cần thể hiện rõ các yếu tố về ƣu đãi, hỗ trợ, giảm miễn, lợi ích, …tương tự như chính sách phát triển quỹ đầu tư mạo hiểm các quốc gia khác nhƣng với số lƣợng nhiều hơn hay mức độ ƣu đãi cao hơn nhằm thu hút các nhà đầu tƣ mạo hiểm dựa trên ƣu thế về lợi ích. Chính sách cần thể hiện các yếu tố vƣợt trội vì đây là chính sách cạnh tranh thu hút đầu tƣ giữa các quốc gia.
Về cấu trúc chính sách phát triển quỹ đầu tƣ mạo hiểm nhằm thúc đẩy đổi mới công nghệ trong doanh nghiệp thì cần sắp xếp, phân chia các các yếu tố ƣu đãi, hỗ trợ, …tương tự cấu trúc của các chính sách phát triển quỹ đầu tư mạo hiểm các nước khác để các nhà đầu tư mạo hiểm dễ dàng so sánh, đánh giá và lựa chọn quốc gia để đầu tƣ. Ví dụ tách riêng các yếu tố thành các mục riêng nhƣ ƣu đãi về thuế, hỗ trợ của chính phủ, phát triển cơ sở hạ tầng, ....
Các mục tiêu của mỗi yếu tố phải đầy đủ nhằm đảm bảo tác động của yếu tố đến các bên liên quan trong chính sách. Các giải pháp cho từng mục tiêu phải thể hiện rõ các nguồn lực cần thiết, trong đó quan trọng nhất là nguồn tài chính. Chính sách nhiều quốc gia có quy định về nội dung chi tiết cụ thể trong các văn bản pháp quy do đó chỉ cần một văn bản pháp quy về chính sách là có thể đƣợc triển khai hiệu quả và nhanh chóng. Ở Việt Nam việc triển khai một chính sách của Quốc hội hay Chính phủ phụ thuộc vào các văn bản hướng dẫn từ các cấp dưới như các bộ, các tỉnh, thành phố nên việc triển khai chính sách phải mất nhiều thời gian sau khi ban hành chính sách. Đôi khi việc triển khai chính sách ở các địa phương phụ thuộc rất nhiều vào quan điểm địa phương [Diễn đàn doanh nghiệp Việt Nam thường niên; 2017].
3.1.3. Đánh giá việc thực hiện chính sách
Thực tế qua quá trình phỏng vấn sâu cán bộ công tác tại các cơ quan tại các tỉnh, thành phố có trách nhiệm thực hiện việc hỗ trợ hoạt động đổi mới công nghệ của các doanh nghiệp thì tác giả đƣợc biết việc triển khai các nội dung liên quan đầu tƣ mạo hiểm quy định trong các văn bản đƣợc nêu ở mục 3.1.2 không khả thi vì các quy định không đầy đủ, đồng bộ. Do đó đa số cán bộ các cơ quan đều trả lời chƣa có chính sách về đầu tƣ mạo hiểm nên không thể triển khai, thực hiện đƣợc.
Đối với các cán bộ làm việc tại các quỹ đầu tƣ mạo hiểm và các doanh nghiệp có nhu cầu đổi mới công nghệ thì cũng xác nhận hiện nay các cơ quan quản lý Nhà nước chưa phổ biến một văn bản hoàn chỉnh, đồng bộ về chính sách phát triển đầu tƣ mạo hiểm.
3.1.4. Đánh giá tác động của chính sách
Xuất phát từ thực tế về sự tản mạn của các yếu tố liên quan đến đầu tƣ mạo hiểm trong các văn bản pháp quy khác nhau nên việc triển khai không thể thực hiện đƣợc.
Các quỹ đầu tƣ mạo hiểm vẫn hoạt động nhƣng theo kênh đầu tƣ khác còn các doanh nghiệp có nhu cầu đổi mới công nghệ thì vẫn phải khó khăn tìm nguồn vốn.
Thị trường cung và cầu vốn đầu tư mạo hiểm vẫn hiện diện tại Việt Nam nhưng không thể giao dịch để sinh ra các giá trị mới thỏa mãn yêu cầu hai bên vì thiếu chính sách để kết nối cung cầu. Nếu xem các quy định tản mạn về đầu tƣ mạo hiểm là một chính sách thì tác động của nó không đạt yêu cầu.