2.3.2.1. Điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ về đất theo quy định tại các Nghị định số: 22/1998/NĐ-CP và 197/2004/NĐ-CP.
Khi Nhà nước thu hồi đất, điều kiện để được bồi thường về đất là một nội dung quan trọng để Nhà nước thực hiện việc bồi thường hoặc hỗ trợ cho người bị thu hồi đất. Thực tế cho thấy, rất nhiều khiếu kiện của người bị thu hồi đất phát sinh từ vấn đề về điều kiện để được bồi thường về đất. Đất đai ở Việt Nam nói chung và TP Hà Nội nói riêng đã trải qua một thời gian khá dài bị buông lỏng quản lý; tình hình SDĐ cũng như hồ sơ quản lý về đất đai rất thiếu và lộn xộn; trong khi đó, pháp luật về quản lý đất đai thì hay thay đổi, thiếu nhất quán là nguyên nhân chủ yếu gây khó khăn cho việc xác định đối tượng đủ điều kiện được bồi thường về đất.
Mặc dù vậy, pháp luật đất đai vẫn xác định cụ thể các điều kiện để người bị thu hồi đất được bồi thường về đất. Điều 6, NĐ số 22/1998/NĐ-CP ngày 24/4/1998 quy định về “Điều kiện để được đền bù thiệt về đất” đã quy định 5 loại giấy tờ được coi là hợp pháp và 7 trường hợp khác khơng có giấy tờ hợp pháp nhưng vẫn được xét là đủ điều kiện được đền bù. Các trường hợp khơng có một trong các điều kiện quy định tại Điều 6 của NĐ này thì khi Nhà nước thu hồi đất khơng được đền bù, chỉ được UBND cấp tỉnh xem xét hỗ trợ (Điều 7, NĐ 22/1998/NĐ-CP). Thời điểm SDĐ để xem xét bồi thường về đất theo NĐ 22/1998/NĐ-CP đựoc chia làm các thời điểm: trước 18/12/1980; từ 18/12/1980 đến 08/01/1988; từ 08/01/1988 đến 15/10/1993; từ 15/10/1993 đến thời điểm có quyết định thu hồi đất.
Tiếp đó, NĐ 197/2004/NĐ-CP ra đời ngày 03/12/2004 thay thế NĐ 22/1998/NĐ-CP đã quy định 6 loại giấy tờ được coi là hợp pháp và 2 trường hợp khác khơng có giấy tờ hợp pháp nhưng vẫn được coi là đủ điều kiện được bồi thường. Thời điểm SDĐ để xem xét bồi thường về đất theo NĐ 197/2004/NĐ-CP chỉ còn được chia thành các mốc thời gian là: Trước 15/10/1993; từ 15/10/1993 đến thời điểm có quyết định thu hồi đất hoặc đến ngày 01/7/2004 và sau ngày 01/7/2004.
So với các quy định về điều kiện được bồi thường về đất tại NĐ 22/1998/NĐ-CP, các quy định về điều kiện để được bồi thường về đất theo NĐ 197/2004/NĐ-CP đã có những sửa đổi, bổ sung về đối tượng được bồi thường. Ngoài việc bổ sung các quy định về điều kiện để được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất của cộng đồng dân cư để tương thích với sự ghi nhận cộng đồng dân cư là một chủ thể SDĐ của LĐĐ 2003; điều kiện để được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đối với tổ chức; quy định về điều kiện được bồi thường theo NĐ 197/2004/NĐ-CP đã mở rộng điều kiện bồi thường đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ khơng có các loại giấy tờ do pháp luật quy định, nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ trước ngày 15/10/1993
(Khoản 6, Điều 8) và trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ khơng có các loại giấy tờ quy định, nhưng đất đã được sử dụng từ ngày 15/10/1993 đến thời điểm có quyết định thu hồi đất (Khoản 8, Điều 8).
Việc NĐ 197/2004/NĐ-CP quy định mở rộng đối tượng được bồi thường về đất đã thể hiện sự quan tâm của Nhà nước đến lợi ích của người có đất bị thu hồi và để phù hợp với thực tế SDĐ của nước ta. Tuy nhiên, việc áp dụng các quy định này trong thực tế lại đã làm nẩy sinh một số vấn đề phức tạp, bất cập cần phải được quan tâm xem xét điều chỉnh cho phù hợp hơn.
2.3.2.2. Thực trạng áp dụng các quy định về điều kiện được bồi thường, hỗ trợ về đất theo Nghị định số 197/2004/NĐ-CP trên địa bàn TP Hà Nội.
Thực tiễn áp dụng các quy định về điều kiện được bồi thường về đất, phát sinh các vấn đề phức tạp, hay xẩy ra tranh chấp, khiếu nại là đối với các trường hợp khơng có các loại giấy tờ hợp pháp theo quy định; căn cứ để xem xét bồi thường, hỗ trợ trong các trường hợp này là thời điểm sử dụng đất và việc xác nhận là đất đã được sử dụng ổn định, khơng có tranh chấp của UBND cấp xã. Điểm sửa đổi, bổ sung đáng chú ý nhất về điều kiện để được bồi thường, hỗ trợ về đất tại NĐ 197/2004/NĐ-CP so với NĐ 22/1998/NĐ-CP trước đây là:
Thứ nhất, Đối với các trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ khơng có các loại giấy tờ quy định, nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ trước ngày 15/10/1993, nay được UBND cấp xã xác nhận là đất đó khơng có tranh chấp (Khoản 6, Điều 8).
Cụ thể hoá các quy định của pháp luật đất đai về vấn đề này trên địa bàn TP Hà Nội, UBND TP Hà Nội đã ban hành quy định về việc áp dụng mức đền bù về đất khi Nhà nước thu hồi của các chủ SDĐ khơng có các giấy tờ theo quy định, tuỳ theo từng thời điểm SDĐ như sau (QĐ số 20/1998/QĐ-UB ngày 30/6/1998 của UBND TP Hà Nội) :
hợp lệ, khơng có tranh chấp (được UBND và UB Mặt trận Tổ quốc phường, xã, thị trấn xác nhận), khi Nhà nước thu hồi đất sẽ được đền bù 100% giá đất;
- Đối với chủ SDĐ ở ổn định từ ngày 18/12/1980 đến ngày 08/01/1988 (Ngày LĐĐ năm 1987 có hiệu lực), được xác nhận khơng có tranh chấp, khi Nhà nước thu hồi đất sẽ được dền bù 80% giá đất (vì phải nộp 20% tiền SDĐ);
- Đối với chủ SDĐ ở ổn định từ ngày 08/01/1988 đến ngày 15/10/1993 (thời điểm LĐĐ năm 1993 có hiệu lực), được xác nhận khơng có tranh chấp và khơng phải đất lấn chiếm thì được hỗ trợ 50% giá đất (vì theo NĐ 22/1998/NĐ- CP các chủ SDĐ này không được đền bù, chỉ được hỗ trợ);
- Đối với chủ SDĐ ở sau ngày 15/10/1993 đến ngày có quyết định thu hồi đất thì sẽ khơng được đền bù và chỉ được hỗ trợ 30% giá đất.
Khoản 6, Điều 8, NĐ197/2004/NĐ-CP đã quy định các hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ mà khơng có các loại giấy tờ chứng minh là SDĐ hợp pháp, nhưng đất đã được sử dụng ổn định trước ngày 15/10/1993 và thêm điều kiện là được UBND cấp xã xác nhận là đất đó khơng có tranh chấp (bất kể nguồn gốc đất như thế nào) thì cũng được coi là đủ điều kiện để được bồi thường về đất.
Trong khoảng thời gian từ năm 1996 đến trước khi LĐĐ năm 2003 được ban hành, trên địa bàn TP Hà Nội đã thực hiện thu hồi đất của rất nhiều dự án; các tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi đều được áp dụng chính sách bồi thường về đất theo quy định tại NĐ 22/1998/NĐ-CP và QĐ số 20/1998/QĐ- UB nói trên. Có thể nêu ví dụ tại một số các dự án lớn như:
Dự án đường Vành đai 3 (giai đoạn 1): Được Thủ tướng Chính phủ
phê duyệt ngày 16/5/2001 tại Quyết định số 597/QĐ-TTg; UBND TP Hà Nội đã ban hành Quyết định số 4664/QĐ-UB ngày 17/8/2001 thu hồi 837.314m2 đất tại các quận, huyện: Cầu Giấy, Thanh Xuân, Từ Liêm và Thanh Trì giao cho BQL dự án Thăng Long để thực hiện xây dựng đường Vành đai 3.
Đường vành đai 3 có chiều dài tồn tuyến là 10,2km; đoạn đi qua quận Thanh Xuân dài 2,3km, thuộc địa bàn của 6 phường với 1.630 hộ bị thu hồi đất
ở, 350 hộ đất nơng nghiệp; trong đó 1.300 hộ đất ở bị thu hồi toàn bộ, 330 hộ đất ở bị cắt xén. Đến tháng 6/2004, đã thực hiện thu hồi đất ở của 300 hộ và đất nơng nghiệp của 350 hộ. Cịn hơn 1.300 hộ đất ở phải tiếp tục thu hồi để thực hiện dự án (Báo cáo tiến độ công tác GPMB dự án đường Vành đai 3 số 235/QLDA3 ngày 07/6/2004 của BQL dự án Thăng Long).
Như vậy, 300 hộ có đất ở đã bị thu hồi được áp dụng các chính sách bồi thường, hỗ trợ theo NĐ 22/1998/NĐ-CP. Đối với các hộ SDĐ có nguồn gốc là ki ốt thuê của HTX nông nghiệp, tự chuyển đổi đất nông nghiệp, đất ao hồ sang làm nhà ở, thời điểm SDĐ là từ năm 1991-1992; UBND TP Hà Nội đã có QĐ 3645/UB-NNĐC ngày 13/11/2003 phê duyệt mức hỗ trợ cho các hộ bằng 30% giá đất ở trong hạn mức 60m2; phần diện tích cịn lại vượt hạn mức 60m2 được bồi thường theo giá đất nông nghiệp.
Sau khi LĐĐ 2003 và NĐ 197/2004/NĐ-CP được ban hành, khi tiếp tục thực hiện thu hồi đất của các hộ còn lại phải áp dụng chính sách bồi thường, hỗ trợ theo quy định hiện hành. Do các hộ còn lại là cùng dự án, cùng địa bàn quận Thanh Xuân, cùng nguồn gốc đất; căn cứ các quy định của NĐ 197/2004/NĐ-CP và các NĐ hướng dẫn thi hành LĐĐ 2003; đồng thời để cân bằng về chính sách giữa các hộ phải di chuyển trước và sau, UBND TP Hà Nội đã có Quyết định số 1977/UB-NNĐC ngày 15/5/2006 phê duyệt chính sách bồi thường, hỗ trợ với mức hỗ trợ là 50% giá đất ở trong hạn mức 60m2; phần diện tích cịn lại vượt hạn mức 60m2 được bồi thường theo giá đất nơng nghiệp. Có khoảng 270 hộ nằm trong phạm vi áp dụng chính sách này.
Sau khi TP Hà Nội ban hành Quyết định số 1977/UB-NNĐC thì đã có tới gần 100 hộ trong số 300 hộ đã di chuyển có đơn khiếu nại đề nghị tăng mức bồi thường, hỗ trợ đối với các hộ này vì họ là những người chấp hành tốt và gương mẫu đi trước thì lại được bồi thường thấp hơn các hộ di chuyển sau. Đồng thời, với 270 hộ nằm trong phạm vi áp dụng chính sách mới, mặc dù mức bồi thường, hỗ trợ được cao hơn các hộ đã di chuyển nhưng cũng có đơn khiếu
nại cho rằng: theo quy định của NĐ 197/2004/NĐ- CP, các hộ này SDĐ trước 15/10/1993, khơng có tranh chấp, vì vậy họ đủ điều kiện để được “bồi thường” về đất chứ không phải chỉ được “hỗ trợ”; với việc đủ điều kiện được bồi thường thì các hộ phải được áp dụng hạn mức diện tích đất được bồi thường theo quy định của pháp luật; việc Thành phố vẫn áp dụng hạn mức 60m2 là khơng đúng vì hạn mức cấp GCN quyền SDĐ của Hà Nội là 120m2.
TP Hà Nội đang gặp khó khăn trong việc giải quyết khiếu nại của các hộ đi sau này vì khơng thể giải quyết tăng mức bồi thường cho các hộ (khiếu nại của các hộ này là đúng với quy định tại NĐ 197/2004/NĐ-CP và việc tăng hạn mức đất được bồi thường thực tế là tăng tiền bồi thường), như vậy sẽ tạo ra sự bất bình đẳng quá lớn giữa các hộ phải di chuyển trước và sau khi có LĐĐ 2003.
Khoản 2, Điều 50, NĐ 197/2004/NĐ-CP quy định: “…Đối với những dự án, hạng mục đã thực hiện xong việc BT,HT&TĐC, những dự án, hạng mục đã phê duyệt phương án BT,HT&TĐC hoặc đang thực hiện chi trả BT,HT&TĐC theo phương án đã được duyệt trước khi Nghị định này có hiệu lực thi hành thì thực hiện theo phương án đã được phê duyệt, không áp dụng hoặc điều chỉnh theo quy định của Nghị định này”, vì vậy cũng khơng thể “hồi tố” để nâng mức bồi thường cho các hộ đã di chuyển trước.
NĐ 84/2007/NĐ-CP được ban hành đã sửa đổi, bổ sung một số điều của NĐ 197/2004/NĐ-CP, nhưng tại Điểm a, Khoản 4, Điều 58, NĐ 84/2007/NĐ- CP cũng đã quy định: “Trường hợp đã thực hiện xong việc BT,HT&TĐC trước ngày NĐ 197/2004/NĐ-CP có hiệu lực thi hành thì khơng áp dụng hoặc không điều chỉnh theo NĐ 197/2004/NĐ-CP và NĐ 17/2006/NĐ-CP”.
Thứ hai, Đối với các trường hợp hộ gia đình, cá nhân đang SDĐ khơng
có các loại giấy tờ quy định, nhưng đất đã được sử dụng ổn định từ ngày 15/10/1993 đến thời điểm có quyết định thu hồi đất, mà tại thời điểm sử dụng không vi phạm quy hoạch; khơng vi phạm hành lang bảo vệ cơng trình, được
cấp có thẩm quyền phê duyệt đã công bố công khai, cắm mốc; không phải là đất lấn chiếm trái phép và được UBND cấp xã nơi có đất bị thu hồi xác nhận đất đó khơng có tranh chấp (Khoản 8, Điều 8).
Theo quy định của LĐĐ 1993 và các NĐ hướng dẫn thi hành, các hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất từ sau ngày 15/10/1993 đến thời điểm có quyết định thu hồi đất mà khơng có các giấy tờ quy định thì không được bồi thường, chỉ được UBND cấp tỉnh xem xét quyết định hỗ trợ đối với từng trường hợp cụ thể (Điều 7, NĐ 22/1998/NĐ-CP).
Khoản 8, Điều 8, NĐ 197/2004/NĐ-CP quy định các chủ SDĐ sau thời điểm 15/10/1993 chỉ cần có thêm điều kiện: “Tại thời điểm sử dụng không vi phạm quy hoạch; không vi phạm hành lang bảo vệ cơng trình, được cấp có thẩm quyền phê duyệt đã công bố công khai, cắm mốc; không phải là đất lấn chiếm trái phép và được UBND cấp xã nơi có đất bị thu hồi xác nhận đất đó khơng có tranh chấp” thì cũng được coi là có đủ điều kiện để được bồi thường về đất.
Trên địa bàn TP Hà Nội, các trường hợp SDĐ sau thời điểm 15/10/1993 rất nhiều, nhưng khi Nhà nước thu hồi đất thì việc xác định người SDĐ “tại thời điểm sử dụng không vi phạm quy hoạch; không phải là đất lấn chiếm trái phép” lại là một việc không dễ dàng.
Theo quy định của pháp luật đất đai, việc xác định thời điểm SDĐ và vi phạm quy hoạch do UBND cấp xã xác nhận; và để xác định người SDĐ có vi phạm quy hoạch, vi phạm hành lang bảo vệ công trình hay khơng thì phải có quy hoạch, thơng báo phạm vi hành lang bảo về cơng trình của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền làm căn cứ cho việc thực hiện. Với thực tế, vào thời điểm sau 15/10/1993 đến trước khi có LĐĐ 2003, cơng tác lập quy hoạch để quản lý đất đai chưa thực sự được quan tâm, vì vậy ở nhiều nơi người dân khơng biết là đã có quy hoạch hay chưa? nếu có quy hoạch thì đã được cơng bố chưa? và như thế nào thì được coi là quy hoạch “đã công bố công khai, cắm mốc”?. Trong rất
nhiều trường hợp không thể xác định được người SDĐ có vi phạm quy hoạch hay khơng, vì đến thời điểm này, chưa có văn bản nào quy định về hình thức “cơng bố quy hoạch” để làm căn cứ xác định tính chất phù hợp pháp luật của người SDĐ.
Thực tế áp dụng đã có nhiều quan điểm khác nhau, có quan điểm cho rằng, khi cơ quan quy hoạch thực hiện bàn giao hồ sơ quy hoạch cho chính quyền quận, huyện, phường, xã thì được coi là đã có quy hoạch và đã được cơng bố; có quan điểm lại cho rằng, khi có quy hoạch thì phải có bản vẽ quy hoạch tổng mặt bằng được treo nơi cộng cộng cho mọi người biết mới được coi là đã công bố; quan điểm khác lại cho rằng, quy hoạch phải được cơng bố cơng khai bằng hình thức nào đó, đồng thời phải được cắm mốc trên thực địa theo đúng quy định tại NĐ 197/2004/NĐ-CP thì mới được coi là đầy đủ căn cứ để xác định công bố công khai về quy hoạch.
Tại dự án đường Vành đai 3 đoạn đi qua địa bàn phường Nhân Chính,