2.3.3.1. Nguyên tắc xác định giá đất để tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất cịn lại khi Nhà nước thu hồi đất.
Giá đất để tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là căn cứ quan trọng để thực hiện việc bồi thường cho người bị thu hồi đất; đồng thời là nội dung chủ yếu giải quyết mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và người bị thu hồi đất. Vấn đề giá đất cũng là một trong những vấn đề phức tạp, là
nguyên nhân dẫn đến khiếu kiện nhiều nhất trong việc thực hiện bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Về giá đất để tính bồi thường và chi phí đầu tư vào đất cịn lại được quy định tại Khoản 1, Điều 9, NĐ 197/2004/NĐ-CP (đã được sửa đổi, bổ sung theo Khoản 2, Điều 4, NĐ 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006) như sau:
“Giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng đã được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố; không bồi thường theo giá đất sẽ được chuyển mục đích sử dụng; trường hợp tại thời điểm có quyết định thu hồi đất mà giá này chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá đất cụ thể cho phù hợp”.
Về chi phí đầu tư vào đất cịn lại là các chi phí thực tế mà người SDĐ đã đầu tư vào đất để sử dụng theo mục đích được pháp luật cho phép, bao gồm: tiền th đất trả trước cịn lại, chi phí san lấp mặt bằng và một số chi phí khác liên quan trực tiếp có căn cứ chứng minh đã đầu tư vào đất, mà đến thời điểm Nhà nước thu hồi đất, người SDĐ chưa thu hồi được.
Chi phí đầu tư vào đất cịn lại được xác định bằng tổng chi phí hợp lý tính thành tiền đầu tư vào đất trừ đi số tiền tương ứng với thời gian đã SDĐ.
Trước khi có LĐĐ 2003, việc xác định giá đất của các địa phương dựa vào khung giá đất ban hành kèm theo Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chính phủ quy định về khung giá các loại đất. Đối với đất đơ thị thì: “Trong trường hợp cùng một đô thị mà đất có khả năng sinh lợi khác nhau, mức độ hoàn thiện cơ sở hạ tầng khác nhau thì địa phương được phép vận dụng hệ số điều chỉnh khung giá K từ 0,5 đến 1,8 lần mức giá cùng loại đô thị, cùng loại đường phố và vị trí đất quy định trong bảng khung giá đất đơ thị” (Điều 1, QĐ số 302-TTg ngày 13/5/1996 của Thủ tướng Chính phủ về việc điều chỉnh hệ số K trong khung giá đất ban hành kèm theo NĐ 87/CP). Hệ số K được xác định
theo hướng dẫn tại Thông tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chính.
Tuy nhiên, việc xác định hệ số K quá phức tạp, khung giá các loại đất theo NĐ 87/CP lại chậm được sửa đổi, bổ sung nên luôn thấp hơn nhiều lần so với giá đất hình thành thực tế trên thị trường.
Để giải quyết căn bản tình trạng giá đất do Nhà nước quy định bị lạc hậu so với thực tế, Điều 56, LĐĐ 2003 đã quy định các nguyên tắc định giá đất trong trường hợp giá đất được hình thành do Nhà nước quy định như sau:
“1.Việc định giá đất của Nhà nước phải đảm bảo các nguyên tắc sau đây:
a) Sát với giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có sự chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp;
b) Các thửa đất liền kề nhau, có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau;
c) Đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, có điều kiện tự nhiên, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau.
2. Chính phủ quy định phương pháp xác định giá đất; khung giá các loại đất cho từng vùng, theo từng thời gian; trường hợp phải điều chỉnh giá đất và việc xử lý chênh lệch giá đất liền kề giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương.
3. Căn cứ vào nguyên tắc định giá đất quy định tại Khoản 1 Điều này, phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất do Chính phủ quy định, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương xây dựng giá đất cụ thể tại địa phương trình HĐND cùng cấp cho ý kiến trước khi quyết định.
được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm được sử dụng làm căn cứ để tính thuế SDĐ, … , bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, …”
Phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất theo quy định của LĐĐ 2003 đã được quy định tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 của Chính phủ và Thơng tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26/11/2004 của Bộ Tài chính.
Thực tế, việc áp dụng nguyên tắc định giá đất và phương pháp xác định giá đất của UBND cấp tỉnh vẫn còn bộ lộ một số điểm bất cập, chưa thực sự hợp lý, cụ thể:
Thứ nhất, Theo quy định của LĐĐ 2003, giá đất do Nhà nước quy định
phải đảm bảo sát với giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; tuy nhiên, vì nhiều lý do khác nhau, giá đất do UBND cấp tỉnh quy định vẫn thường thấp hơn rất nhiều so với giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường.
- Về lý do chủ quan có thể kể đến việc UBND cấp tỉnh đặt mục tiêu trong xác định giá đất nhằm “…phát triển kinh tế xã hội, tạo điều kiện thu hút đầu tư, thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh trên địa bàn … hài hồ lợi ích giữa Nhà nước, người có nhu cầu SDĐ thực hiện dự án đầu tư và người SDĐ bị thu hồi” [37]. Có thể vì lý do này mà khung giá đất ở tại đô thị do TP Hà Nội ban hành hiện nay vẫn chỉ áp dụng bằng 80% mức tối đa trong khung giá Chính phủ quy định (cụ thể là 67.500.000đ/m2 x 80% = 54.000.000đ/m2); mặc dù trên thị trường Hà Nội hiện nay đã có các giao dịch chuyển nhượng quyền SDĐ gắn với nhà ở cao hơn nhiều so với mức giá tối đa trong khung giá Chính phủ quy định.
Cũng vì vậy, theo phân tích và tổng hợp của Bộ Tài nguyên - Môi trường, giá đất do các tỉnh quy định vẫn chỉ bằng khoảng từ 50% tới 70% giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường [16].
khó mà xác định được “giá chuyển nhượng quyền SDĐ thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”. Ở nước ta lâu nay, thị trường bất động sản nói chung và thị trường quyền SDĐ nói riêng hoạt động hồn toàn tự phát, chủ yếu là giao dịch ngầm; việc tạo lập một thị trường bất động sản minh bạch, hoạt động dưới sự quản lý của Nhà nước mới đang trong thời kỳ “từng bước xác lập”, vì vậy rất khó xác định được giá giao dịch thực tế của thị trường. Đó là đối với đất ở, còn với đất phi nông nghiệp không phải là đất ở và đất nơng nghiệp thì có thể nói là hồn tồn chưa có thị trường, vì trước LĐĐ 2003, luật pháp khơng khuyến khích chuyển nhượng loại đất này. Và như vậy khi không xác định được giá chuyển nhượng thực tế thì cũng khơng thể xác định giá “sát với thực tế”.
Thứ hai, cho đến thời điểm hiện nay, ở nước ta chưa hình thành được
các tổ chức chuyên môn tư vấn giá đất, chưa có một đội ngũ chuyên gia có trình độ, kinh nghiệm và được đào tạo cơ bản trong lĩnh vực định giá đất. Vì vậy, việc xác định giá cịn mang nặng cảm tính của cơ quan định giá đất. Khi tiến hành xác định giá, các cơ quan định giá còn xa rời thực tế, chưa quan tâm và đi sâu phân tích thực trạng chuyển nhượng quyền SDĐ trên thị trường
Thứ ba, theo Bộ Tài nguyên và Môi trường, “giá chuyển nhượng thực tế
trong điều kiện bình thường được hiểu là những vụ chuyển nhượng được thực hiện tự nguyện, người mua, người bán khơng có quan hệ họ hàng, huyết thống, khơng có mối quan hệ kinh tế, việc chuyển nhượng không diễn ra trong thời kỳ ngắn có hiện tượng đóng băng hoặc sốt đất…” [59]. Tuy nhiên, giá đất được hình thành khơng chỉ dựa trên các yếu tố vật chất như: khả năng sinh lợi, vị trí địa lý, diện tích của thửa đất .v.v. mà cịn phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố phi vật chất của từng thửa đất cụ thể như: yếu tố về chính trị, văn hố, xã hội của khu vực; yếu tố tôn giáo, phong tục, tập quán, tâm linh .v.v. Vì vậy, lấy giá chuyển nhượng của một vài thửa đất để làm giá chuẩn cho cả một khu vực hay một tuyến phố cũng chưa thật hợp lý; song, cũng không thể xác định giá cho
từng thửa đất hay từng nhóm thửa đất một.
Thứ tư, theo LĐĐ 2003, giá đất do UBND cấp tỉnh quy định được sử
dụng làm căn cứ để tính thuế SDĐ, tính tiền SDĐ và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền SDĐ hoặc đấu thầu dự án có SDĐ; tính giá trị quyền SDĐ khi giao đất không thu tiền SDĐ, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước (Khoản 4, Điều 56) Như trên đã phân tích, giá đất của các tỉnh quy định hiện nay đều được cho là thấp hơn so với giá thực tế trên thị trường và người dân không chấp nhận. Đó là đối với các chủ SDĐ được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Còn lại, trong tất cả các trường hợp khác lại cho rằng giá đất đó là quá cao. Chứng minh cho điều này là vừa qua, để đảm bảo lợi ích của người dân, Chính phủ đã phải có văn bản cho phép tiếp tục áp dụng giá đất của năm 2004 (giá đất theo LĐĐ 1993) khi bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước cho người đang ở thuê. Như vậy, mức giá đất hiện nay trong quá trình triển khai thực hiện đã bộc lộ những điểm hạn chế vì chưa trung hịa được các mục đích sử dụng khác nhau; doanh nghiệp th đất thì có u cầu giá đất thấp, nhưng để GPMB thì giá đất lại phải sát giá thị trường, tức là còn phải cao hơn nữa. Mâu thuẫn này là khó loại bỏ trong thời gian trước mắt.
2.3.3.2. Thực trạng áp dụng giá đất để tính bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất trên địa bàn TP Hà Nội.
Khi Nhà nước thu hồi đất, “giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng đã được UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và công bố;…”. Trong giá trị bồi thường về đất, ngồi yếu tố giá đất thì loại đất bị thu hồi (tức mục đích sử dụng của đất bị thu hồi) là yếu tố cơ bản thứ hai quyết định tổng giá trị mà người bị thu hồi đất được nhận.
có 2 mục đích “đang sử dụng”: Mục đích sử dụng do pháp luật quy định và mục đích sử dụng thực tế mà người SDĐ đang sử dụng.
Khi 2 mục đích này là thống nhất thì việc áp dụng giá đất để tính bồi thường là rõ ràng và thuận lợi. Nhưng khi giữa mục đích do pháp luật quy định và mục đích sử dụng thực tế là khác nhau thì phải áp giá cho mục đích sử dụng nào thì khi thực hiện vẫn cịn nhiều trường hợp có cách hiểu và áp dụng khơng thống nhất. Về ngun tắc thì khơng thể có trường hợp người SDĐ sử dụng sai mục đích do pháp luật quy định; tuy nhiên, trong thực tế thì việc SDĐ sai mục đích do pháp luật quy định trên cả nước nói chung và Hà Nội nói riêng vẫn cịn phổ biến, chủ yếu là tự chuyển đổi mục đích sử dụng từ đất nơng nghiệp sang mục đích để ở và mục đích phi nơng nghiệp.
Theo quy định, khi Nhà nước thu hồi đất, giá đất để tính bồi thường là giá đất theo mục đích đang sử dụng do pháp luật quy định. Nhưng người bị thu hồi đất luôn muốn được bồi thường với giá đất càng cao càng tốt, vì vậy, trong nhiều trường hợp, các chủ SDĐ này không chấp nhận giá bồi thường theo mục đích đất nơng nghiệp mà cố tình địi bồi thường theo giá đất ở hay giá đất phi nông nghiệp mà họ đã tự chuyển mục đích trái pháp luật.
Để làm rõ và áp dụng thống nhất, Thông tư số 116/2004/TT-BTC ngày 07/12/2004 và Thông tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02/8/2006 của Bộ Tài chính đã hướng dẫn cụ thể là “không bồi thường theo giá đất do thực tế sử dụng đất không phù hợp với mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật” (Điểm 3.1, Mục 3, Phần II). Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai bằng việc quyết định mục đích SDĐ thông qua việc lập và phê duyệt QH,KHSDĐ.
Khi người bị thu hồi đất khiếu nại đòi bồi thường theo mục đích mà họ đã tự chuyển đổi trái pháp luật thì cơ quan Nhà nước phải chứng minh được rằng họ đã sử dụng đất sai mục đích, không phù hợp với mục đích SDĐ mà pháp luật đã quy định. Tuy nhiên, trên thực tế việc chứng minh này của các cơ
quan Nhà nước không phải lúc nào cũng thực hiện được một cách dễ dàng. Căn cứ để xác đích mục đích SDĐ là QH,KHSDĐ được lập và phê duyệt bởi cơ quan Nhà nước có thẩm quyền theo quy định. Trên thực tế, việc quản lý đất đai bằng QH,KHSDĐ trong suốt một thời gian bị bng lỏng; chỉ sau khi có LĐĐ 2003, vấn đề lập QH,KHSDĐ mới được quan tâm thực hiện. Tuy nhiên, đến thời điểm tháng 6/2006 thì vẫn cịn tới 38% đơn vị cấp huyện và 45% đơn vị cấp xã chưa có QH,KHSDĐ [48]. Có nghĩa là, khi Nhà nước thu hồi đất thì cịn rất nhiều nơi Nhà nước chưa xác định mục đích sử dụng đất, và như vậy vẫn phải tính bồi thường theo mục đích mà người bị thu hồi đang sử dụng (mặc dù có thể là khơng phù hợp với “ý định” về mục đích sử dụng của cơ quan Nhà nước).
Trường hợp điển hình của việc cơ quan Nhà nước chưa có quy hoạch để quản lý mục đích SDĐ là tại dự án Thoát nước Hà Nội giai đoạn I, đoạn qua địa bàn quận Ba Đình.
Tại dự án này, UBND TP Hà Nội có quyết định số 7853/QĐ-UB ngày 18/12/2001 thu hồi tồn bộ dải đất 2 bên bờ sơng Tô Lịch để làm đường 2 bên bờ sơng. Tồn bộ dải đất bờ sơng giáp đường Bưởi thuộc quận Ba Đình là đất vườn ươm do Công ty Công viên cây xanh của TP Hà Nội quản lý. Tuy nhiên, trong khu vườn ươm này lại có 1 hộ gia đình ơng Nguyễn Quang Tinh đang sử dụng tới 1.358m2 đất để ở; ngồi ra khơng cịn bất kỳ một hộ gia đình hay tổ chức nào khác SDĐ ở đây. Theo xác nhận của chính quyền địa phương, hộ gia đình ơng Tinh đã ở đây từ năm 1975, khơng có bất cứ một thứ giấy tờ gì, khơng có hộ khẩu thường trú, nhưng hộ này với 14 người đã ở đây từ năm 1975 là thực tế. Chính quyền địa phương khơng có hồ sơ quản lý đất đai ở đây; công ty