Chương 1 TỔNG QUAN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. Nhóm các nghiên cứu về quyền sở hữu đất và thu hồi đất
Theo nghiên cứu của Lê Văn Hưu, Phan Phu Tiên, Ngô Sỹ Liên (1993), kể từ khi giành độc lập nước nhà vào năm 1945, Việt Nam thực hiện nhiều chính sách khác nhau tạo nên sự biến động lớn về quyền sử dụng đất. Nhiều chính sách trong giai đoạn đầu hướng tới tạo cơ hội cho “ người cày có ruộng” và có sự khác biệt giữa các thời kỳ. Nhờ vậy, người nông dân được sở hữu nhiều hơn trên mảnh ruộng của mình và họ khơng c n bị bóc lột bởi địa chủ và nhà nước.
Tuy nhiên, theo Nguyễn Văn Khánh (2013), trước hậu quả của chính sách hợp tác hóa nơng nghiệp khiến cả nước rơi vào tình cảnh thiếu lương thực trầm trọng, nên Việt Nam tiến hành cơng tác “khóan sản phẩm đến nhóm
và người lao động trong hợp tác xã hội nghiệp” nhằm mở ra khả năng gắn bó
người nơng dân với ruộng đất, sau đó cho ph p hộ nông dân tận dụng mọi nguồn đất chưa sử dụng hết để đưa vào sản uất.
Theo Nguyễn Quang Tuyến (2013), luật đất đai năm 2013 quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống
nhất”. Luật này đ làm rõ hơn mối quan hệ giữa chủ sở hữu toàn dân và đại
diện chủ sở hữu toàn dân là Nhà nước như (1) Quy định rõ quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai; (2) Mặc dù chủ sở hữu toàn dân về đất đai trao quy chế đại diện chủ sở hữu đất đai cho Nhà nước song sở hữu chủ vẫn không mất đi các quyền năng của chủ sở hữu. Điều này có nghĩa là trong q trình thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai, Nhà nước vẫn khơng “thóat li” khỏi sự chi phối của chủ sở hữu toàn dân; (3) Việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân trong quyết định số phận pháp lí của đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải dựa trên khn khổ quy định của pháp luật đất đai;(4) Vai tr đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai đề cập trong Luật đất đai năm 2013 được ác định cụ thể, rõ ràng hơn chức năng thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu; trong đó, nhấn mạnh vai tr của các cơ quan đại diện (cơ quan dân cử) thay mặt người dân thực hiện quyền năng của chủ sở hữu đối với đất đai; và (5) Phân định rõ hơn quyền hạn, nhiệm vụ của Nhà nước dưới khía cạnh thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu tồn dân về đất đai. Theo đó, Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai, quyết định việc phân phối và số phận pháp lí quyền sở hữu.
Quan điểm, nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thu hồi đất được các chuyên gia trong và ngoài nước ác định trong nội dung Dự án của bộ tài chính (2011) về “Tăng cường khuôn khổ pháp lý và năng lực thể chế công tác
tái định cư” đề cập đến việc đảm bảo mức bồi thường đất, bồi thường tài sản,
hỗ trợ và TĐC không thấp hơn giá trị đất đai, tài sản thiệt hại; đảm bảo hoạt động sản uất kinh doanh và đời sống của người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở tối thiểu phải bằng và phấn đấu tốt hơn tại nơi ở cũ; trên cơ sở nghiên cứu hoạt động thu hồi đất của một số nước trên thế giới, tác giả Đặng Thái Sơn (2009) trong “Nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác bồi thường hỗ
trợ, tái định cư và đề xuất các giải pháp đẩy nhanh tiến độ thu hồi đất đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng, chỉnh trang đô thị” đ đưa ra một số đánh
giá tổng quát về những kinh nghiệm rút ra từ việc nghiên cứu chính sách quản lý, sử dụng đất đai và hoạt động thu hồi đất ở một số quốc gia như sau:
Mặc dù mỗi nước có chế độ sở hữu đất đai khác nhau nhưng chính sách, pháp lý thu hồi đất với các cơ chế phù hợp được người dân ủng hộ, chấp thuận. Đặc biệt là ý thức tự giác và sự tuân thủ luật pháp của người bị thu hồi đất.
Công tác quy hoạch sử dụng đất được Chính phủ đặc biệt chú trọng mang tính chiến lược lâu dài thể hiện rõ vai tr , vị trí của đất đai trong nền kinh tế thị trường. Đặc biệt, quyền sử dụng đất ít phải điều chỉnh và được tôn trọng thực hiện trong nhiều thập niên.
Hầu hết ở các quốc gia, nhà nước vừa là người tạo dựng môi trường pháp lý, môi trường kinh tế - hội, vừa là ‘’bà đỡ’’ cho người sử dụng đất khi họ bị thu hồi đất.
Để có quỹ đất phục vụ cho các mục đích của nhà nước, chính quyền chịu trách nhiệm thu hồi đất thơng qua hoạt động của các tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện dự án theo quy hoạch có được quỹ đất “sạch” và quỹ nhà ở đầy đủ để bồi thường.
Giá đất và giá bồi thường được nhà nước đặc biệt quan tâm, giá tính bồi thường được căn cứ theo giá của cơ quan định giá có sự kiểm tra, giám sát của Chính phủ.
Trong nhóm các nghiên cứu về biến động quyền sử dụng đất, nghiên cứu về “Từng bước hoàn thiện quy định về công tác quy hoạch, kế hoạch sử
dụng đất kịp thời phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở từng thời kỳ’’ của tác
giả Nguyễn Đắc Nhẫn (2015) nhận định trong 25 năm qua công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đ có những bước tiến rõ rệt và đạt được những kết quả tích cực, pháp luật đất đai năm 2013 đ quy định một số nội dung đổi
mới, mang tính đột phá, đổi mới một số nội dung quan trọng nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; kỳ kế hoạch sử dụng đất; nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; chỉ tiêu sử dụng đất; lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trình tự, thủ tục thẩm định, phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện;thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Theo Phan Trung Hiền (2011), thu hồi đất nhằm thực hiện quy hoạch là việc Nhà nước dịch chuyển quyền sử dụng đất vĩnh viễn từ người sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nước một cách bắt buộc theo thủ tục hành chính khơng do lỗi của người sử dụng đất và tất cả các loại trường hợp thu hồi này đều phải nằm trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đ được cơ quan nhà nước có thẩm quyền t duyệt.
Theo tác giả Nguyễn Dũng Tiến (2010) đề cập đến trong chương trình
“Nghiên cứu thực trạng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện quy hoạch sử dụng đất của nước ta trong thời kỳ cơng nghiệp hóa” của Viện nghiên cứu
Địa Chính- ộ TN&MT , các phương án quy hoạch sử dụng đất đai nói chung đáp ứng được những yêu cầu tối thiểu: Cung cấp thông tin nhanh; điều chỉnh, sửa chữa kịp thời giao dịch tiện lợi; có tính tốn so sánh định lượng và độ chính ác; thỏa m n u cầu cơng khai, minh bạch và phổ cập, đại chúng trên phương tiện thơng tin rộng r i. Với mục tiêu hình thành một số phương pháp, tự động hóa một số khâu cơ bản trong quá trình hồn thiện hồ sơ đăng ký đất đai và cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà và quyền sử dụng đất, liên kết dữ liệu số và cơ sở dữ liệu bản đồ trong một hệ thống thông tin đất đai; Thiết kế chi tiết và cài đặt thử nghiệm hệ thống Trung tâm quản lý bản đồ hiện trạng sử dụng đất và quy hoạch sử dụng đất cho cấp tỉnh, vùng và toàn quốc.
Trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp, việc hồn thiện Hồ sơ địa chính (các thơng tin Địa chính như hệ thống các tài liệu, số liệu, bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận sổ sách...) đ i
hỏi sự đổi mới công nghệ thông tin ( ây dựng bản đồ địa chính, ây dựng cơ sở dữ liệu địa chính...) và liên kết mạng từ Trung ương uống địa phương theo quy định thống nhất [Lưu Văn Thịnh ,2007] . Ứng dụng công nghệ trong lập quy hoạch, ây dựng và lựa chọn phương án quy hoạch tối ưu thông qua các tiêu chí đánh giá hiệu quả về kinh tế, hội, mơi trường có tính đến các tác động của biến đổi khí hậu, ứng dụng công nghệ viễn thám trong việc kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đáp ứng yêu cầu quản lý đất đai và hội nhập quốc tế [Lê Tiến Vương,1995].
Cũng theo Nguyễn Dũng Tiến (2010) trong công tác thu hồi đất thì tính cơng khai, minh bạch, dân chủ trong quản lý nhà nước là những yếu tố có tầm quan trọng rất lớn trong việc duy trì sự ổn định của pháp luật và l ng tin của người dân vào chính quyền. Đặc biệt trong lĩnh vực bồi thường, hỗ trợ, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất, yếu tố này lại càng cần thiết phải được đề cao, bởi đây là lĩnh vực có liên quan rất lớn và trực tiếp đến quyền lợi, cuộc sống, thậm chí là cả miếng cơm manh áo của người dân.
Pháp luật hiện hành đề cao tính cơng khai, minh bạch và dân chủ trong các quy định bồi thường, hỗ trợ phân tích về tính cơng khai minh ạch trong quản lý đất đai: Việc người dân được bảo đảm quyền tham gia, lấy ý kiến trong các quyết sách liên quan đến quyền lợi của bản thân khi thông tin được cơng khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý Nhà nước là bắt buộc…Dù Luật Đất đai quy định phải lấy ý kiến người dân trong công tác quản lý đất đai như lập quy hoạch, bồi thường GPMB, hỗ trợ,TĐC nhưng thực tế việc thực hiện vẫn cịn hình thức, chưa thực tâm. Các địa phương chỉ dừng ở mức lấy ý kiến và hứa tổng hợp báo cáo.
Báo cáo tổng hợp của WTO đ chỉ ra rằng: Cùng với những thành tựu kinh tế, Việt Nam đ đạt được những tiến bộ đáng kể trong việc khai thông dịng chảy thơng tin trong vài thập kỷ qua... nhưng người dân và doanh nghiệp vẫn tiếp tục cho rằng gặp nhiều khó khăn trong việc tìm kiếm thơng
tin mình cần...Trong lĩnh vực quản lý đất đai các khảo sát cho thấy tình trạng thực thi khơng đầy đủ các quy định về minh bạch thông tin đất đai vẫn đang tồn tại.
Theo khảo sát của Viện nghiên cứu Địa chính (2009) với dự án “Điều
tra khảo sát, đánh giá cơng tác bồi thường, giải phóng mặt bằng và giải quyết việc làm cho người dân có đất sản xuất bị thu hồi ở một số tỉnh, thành phố thuộc các vùng kinh tế trọng điểm” việc công khai các thông tin thu hồi đất đai,
tài sản thì 83,36% người dân ở vùng trọng điểm miền Trung cho rằng chưa đảm bảo công khai minh bạch, đối với vùng trọng điểm phía ắc và phía Nam cùng quan điểm này vẫn đạt tỷ lệ cao từ 40-45%. Trong phân loại đất và ác định diện tích thu hồi, 86,36% hộ dân ở miền Trung cho rằng là không công khai minh bạch dẫn đến các công đoạn tiếp theo như đánh giá giá trị tài sản đền bù, đơn giá đền bù, các cơ sở pháp lý và những quy định liên quan trong quá trình thực hiện cũng ở mức đánh giá này. vùng trọng điểm phía ắc và phía Nam, các nhận định của hộ gia đình về tính khơng cơng khai minh bạch tuy ở tỷ lệ thấp hơn so với vùng trọng điểm miền Trung nhưng vẫn được em là chưa đạt đối với việc tổ chức thực hiện trong quy trình thu hồi đất.
Đến Luật Đất đai 2013, sự công khai, minh bạch trong các quy định về bồi thường, hỗ trợ, các quy định về bồi thường, GPM đ thể hiện tương đối rõ n t tính cụ thể, rõ ràng, rành mạch; các quy định hiện hành về bồi thường, GPM được công bố rộng r i cho mọi người dân biết thông qua các phương tiện thông tin đại chúng (báo, đài, truyền hình, cổng thơng tin điện tử...); các văn bản hướng dẫn thi hành đ dự liệu tương đối toàn diện các trường hợp phát sinh từ việc Nhà nước thu hồi đất gây ra. Hiện nay để tiến tới công khai, minh bạch thực sự ở Việt Nam, tác giả Đặng Hùng Võ đưa ra quan điểm trong bài viết “Bàn về chuyện công khai và minh bạch ở Việt
Nam” đăng trên Tạp chí Tổ chức Nhà nước ngày 08/5/2015, tác giả cho rằng
hiện quy định của pháp luật, mà cần được hiểu như một điểm bản lề để tạo động lực phát triển nhằm thóat khỏi bẫy "thu nhập trung bình”.
Như vậy, việc bảo đảm quyền tiếp cận thơng tin có ý nghĩa quan trọng và là điều kiện cần thiết để người dân thực hiện quyền làm chủ của mình, qua đó góp phần nâng cao tính minh bạch của chính sách, nâng cao hiệu quả của công tác Quản lý nhà nước nói chung và quản lý đất đai nói riêng, đặc biệt là đối với hoạt động thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi nhà nước thu hồi đất. Khắc phục những hạn chế về nội dung nêu trên, Luật sửa đổi, bổ sung 2013 đ bổ sung các quy định mới về hệ thống thông tin, hệ thống giám sát, theo dõi, đánh giá một cách công khai, minh bạch và đảm bảo dân chủ trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu toàn dân.
Theo Phan Trung Hiền (2016) với đề tài “Điều tiết và cân bằng lợi ích
giữa nhà nước và chủ đầu tư và người dân khi nhà nước thu hồi đất” trong
hoạt động thu hồi đất và GPM có rất nhiều chủ thể tham gia nhưng đứng về phương diện tổng thể thì có ba nhóm chủ thể:
Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước, những lợi ích mà dự
án thu hồi đất mang lại được ác định trong các căn và mục đích cứ thu hồi đất. Từ khi lập dự thảo, thẩm định, phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đ cân nhắc đến tất cả các yếu tố lợi ích (phương diện chính trị, kinh tế, văn hóa, hội, con người…) khi thực hiện dự án. Đồng thời nó tiếp tục được em t trong quá trình phê duyệt những dự án phù hợp với kế hoạch sử dụng đất hàng năm cũng như giám sát kiểm tra việc thực hiện dự án, bảo đảm mục tiêu ban đầu.
Chủ đầu tư là những người bỏ vốn ra để thực hiện dự án. Tùy
vào từng mục tiêu dự án, chủ đầu tư có thể là Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp phi nhà nước hay các loại hình thương nhân… Trong đa số các trường hợp, mục tiêu đầu tiên mà một tổ chức kinh tế muốn trở thành chủ đầu tư cho dự án là vấn đề “lợi ích”, “sinh lời”. Nói cách khác, chủ đầu tư
tìm thấy những điểm chung nhất định về lợi ích giữa kế hoạch sử dụng đất đ được t duyệt tại một phạm vi địa bàn nhất định với dự án đầu tư mà mình dự kiến triển khai.
Người dân, nếu một dự án thực hiện mà không mang lại bất kỳ
lợi ích nào cho người dân với tư cách cộng đồng thì khơng c n là một dự án có thu hồi đất đúng nghĩa nữa. Trực tiếp hay gián tiếp, một bộ phận lớn người dân phải được hưởng lợi nhất định từ dự án. Trong thực tế, giữa lợi ích chung lớn, có thể có những thiệt hại nhỏ. Vấn đề đặt ra là một nhóm chủ thể chịu thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, trong khi đó một nhóm nhỏ chủ thể khác lại được hưởng lợi ích cục bộ. Như vậy, lợi ích này cần được điều tiết hiệu quả khi đặt trong mối quan hệ so sánh giữa các chủ thể bị thiệt hại và các chủ thể được hưởng lợi khi thực hiện hoạt động thu hồi đất.