1.1. Nội dung tổng quan
1.1.2. Về giới hạn an toàn nợ công, vay nợ nước ngoài và khủng hoảng nợ công
Theo phân tích của James D. Hamilton và Majorie A. Flavin trong bài “Về giới hạn của việc vay nợ công” (1985) trong ấn phẩm của Viện nghiên cứu kinh tế quốc gia (NBER - National Bureau for Economic Research), số 1632, là một nghiên cứu nền tảng về giới hạn nợ công, trong đó đưa ra phân tích khá căn bản về mức độ vay nợ Chính phủ có thể thực hiện được và vẫn bảo đảm an toàn, đặc biệt trong quan hệ với lãi suất và khả năng huy động vốn trong nội bộ nền kinh tế.
Theo Hamilton và Majorie, khả năng chính phủ tiếp tục vay nợ phụ thuộc chủ yếu đến mối quan hệ giữa lãi suất và tăng trưởng của nền kinh tế. Điều này hoàn toàn có cơ sở lý luận cũng như thực tiễn. Chính phủ vay nợ nhằm bù đắp thâm hụt ngân sách, đầu tư phục vụ tăng trưởng và vì vậy khả năng trả nợ của chính phủ phụ thuộc nhiều vào khả năng tạo ra lợi nhuận của nền kinh tế (tăng trưởng) và do đó là khả năng tăng thu thuế để trả nợ của chính phủ. Một kết luận quan trọng ở nghiên cứu này là tốc độ tăng trưởng về nợ công không thể vượt quá tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế trong dài hạn, tuy vậy, trong ngắn hạn, để giải quyết những vấn đề của chu kỳ kinh tế, giải quyết khủng hoảng hoặc xử lý vấn đề việc làm thì chính phủ có thể tăng mức huy động nợ công nhưng trong dài hạn và với cái nhìn bền vững thì việc này không thể kéo dài.
Cũng về giới hạn của nợ công và những yếu tố quyết định đến nợ công, Robert J. Barro trong bài nghiên cứu “Các yếu tố quyết định nợ công” (1979) trên Tạp chí Kinh tế Chính trị (The Journal of Political Economy) cho rằng có nhiều yếu tố tác động đến việc hình thành nợ công và khả năng tiếp tục huy động vốn của Chính phủ, trong đó có đặt ra khái niệm “tỷ suất thu hồi” hay “tỷ suất chiết khấu” đối với nợ công. Theo Barro, nếu như tỷ suất chiết khấu của nợ công (khả năng hoàn vốn) cao hơn lãi suất phát hành hoặc lãi suất thị trường thì việc vay nợ công là có hiệu quả và khả năng đảm bảo tính bền vững nợ cao. Ngoài ra, mối quan hệ giữa các yếu tố khác như lạm phát, GDP cũng được phân tích trong mối quan hệ động với nợ công, theo đó, việc chính phủ tăng nợ công một cách quá mức sẽ dẫn đến lạm phát và sẽ tạo ra khó khăn cho việc tiếp tục huy động vốn trong tương lại và hơn nữa nó ảnh hưởng đến tăng trưởng kinh tế và sự bền vững của nợ công trong dài hạn cũng như độ tín nhiệm của chính phủ.
Vấn đề vay nợ nước ngoài cũng là một chủ đề được các nhà nghiên cứu quan tâm: Có một sự thống nhất chung về lý thuyết kinh tế vĩ mô đối với việc phát sinh nợ nước ngoài của quốc gia và phát sinh nợ công. Paul Krugman, trong The Economics of Money, Banking and Financial Market, Ninth Edition (2014); Mankew trong cuốn Macroeconomics (1995) và những người khác xác định hàm tổng thể về tổng sản phẩm quốc dân theo đó:
Y = C + I + G + X - T = C + I + G + NX
Theo đó một quốc gia có thể có thặng dư thương mại hoặc thâm hụt thương mại (NX). Để tài trợ cho thâm hụt, các quốc gia phải vay nợ trong ngắn hạn và trong trung hạn, là nguồn gốc của nợ nước ngoài hoặc cho vay nợ quốc tế (đối với các quốc gia thặng dư thương mại).
Đối với nợ công, chính phủ phải đi vay để tài trợ cho thâm hụt ngân sách, khi T < G. Chính phủ đi vay trong nước và nước ngoài. Các chính phủ có thể chi tiêu nhiều hơn số thu từ thuế và các nguồn thu khác của mình thông qua việc vay nợ. Qua việc vay nợ công, các chính phủ thực chất đẩy ghánh nặng thuế sang các thế hệ tương lai. Khi chi tiêu của chính phủ lớn hơn thu có nghĩa là có thâm hụt ngân sách.
Thâm hụt ngân sách là rất phổ biến đối với bất kỳ quốc gia nào. Nhìn chung đều có quy định về việc chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở các nước hạn chế thâm hụt ngân sách, hướng đến cân bằng và chỉ cho phép vay nợ để chi tiêu cho đầu tư. Tuy nhiên việc sụt giảm thu của chính phủ ngoài dự báo có thể dẫn đến thâm hụt ngân sách nhà nước, cả của trung ương và địa phương và điều đó đòi hỏi phải có nỗ lực để tái cân bằng ngân sách.
Chẳng hạn như đối với trường hợp của Mỹ, cuộc suy thoái kinh tế bắt đầu năm 2007 cũng đồng thời ảnh hưởng nghiêm trọng đến cân bằng ngân sách trung ương trong năm 2009. Cũng trong năm đó, thu ngân sách sụt giảm, các khoản chi cho bảo hiểm thất nghiệp tăng đồng thời với các khoản chi bất thường phát sinh từ khủng hoảng tài chính và chi cho kích thích kinh tế cho một nền kinh tế có mức thất nghiệp tới gần 10%. Đến cuối năm 2009, thâm hụt ngân sách liên bang tiến đến mức vô tiền khoáng hậu, 1,5 nghìn tỷ đô la, tương đương với 11% GDP. Dự báo của Ban ngân sách của Quốc hội Mỹ vào năm 2009 cho thấy, dựa vào các tình huống dễ xảy ra đối với chi tiêu ngân sách và khả năng thu thuế, ngân sách liên bang có khả năng vẫn tiếp tục kéo dài tình trạng thâm hụt cho đến 2020 mặc dù có khả năng là tỷ lệ thâm hụt ngân sách so với GDP có thể giảm dần từ năm 2010, xuống mức từ 2% đến 4% GDP. Trong tương lai, phần lớn nguyên nhân tăng chi tiêu dẫn đến thâm hụt ngân sách, ngoài chi trả lãi đối với các khoản nợ của chính quyền liên bang, đều phát sinh từ các khoản chi cho các chương trình y tế, hỗ trợ y tế, an sinh xã hội. Chi cho các chương trình này phần lớn là do vấn đề tăng tuổi thọ của dân số.
Vay nợ để phục vụ cho chi ngân sách đã trở thành một quy tắc thay vì là ngoại lệ đối với ngân sách của Mỹ kể từ những năm 1960. Một giai đoạn ngắn có thặng dư ngân sách trong các năm từ 1998 đến 2001 cho thấy, thặng dư ngân sách cũng giống như thâm hụt, đều có thể là nguồn để chi cho thâm hụt hoặc phục vụ cho việc giảm thuế suất. Thặng dư ngân sách giúp cho các chính trị gia có thể tăng chi cho các chương trình mà không phải tăng thuế hoặc cắt giảm chi tiêu công ở các lĩnh vực khác. Thặng dư ngân sách trong những năm 1998 - 2001 chấm dứt giai
đoạn 4 năm thặng dư một phần vì cuộc suy thoái kinh tế năm 2001 khiến cho tăng trưởng kinh tế chậm lại và phần cũng do sự suy giảm mức thu thuế. Tuy nhiên, việc giảm thuế đi cùng với tăng nhu cầu chi tiêu cho quốc phòng và an ninh nội địa cũng dẫn đến chấm dứt giai đoạn thặng dư ngân sách. Nếu như thặng dư ngân sách kéo dài, nó có thể giúp chính phủ giản nợ liên bang và nếu theo cách đó thì thặng dư ngân sách sẽ khiến tiết kiệm quốc gia tăng, tăng số vốn sẵn có trên thị trường tài chính. Tăng tiết kiệm sẽ khiến lãi suất giảm và do đó tăng đầu tư và vì vậy là tăng trưởng kinh tế. Tăng trưởng kinh tế nhanh hơn lại làm tăng cơ sở đánh thuế và điều đó, với giả định mức chi tiêu ngân sách không đổi có thể được tài trợ bởi một mức thu thuế với thuế suất thấp hơn. Thế nhưng điều ngược lại cũng đúng trong trường hợp thâm hụt ngân sách kéo dài. Thâm hụt ngân sách dẫn đến thu hút vốn từ thị trường tín dụng và do đó dẫn đến sụt giảm tiết kiệm quốc gia. Giảm tiết kiệm khiến cho lãi suất tăng lãi suất thực và giảm đầu tư tư nhân, giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế và giảm mức sống trong tương lai.
Về vấn đề khủng hoảng nợ công: Các nghiên cứu ngoài nước về nợ công và trực tiếp là tính bền vững của nợ công chủ yếu được các tổ chức quốc tế đưa ra. Ngay từ những năm 1980 của thế kỷ 20 cũng đã bắt đầu có những thảo luận khoa học về giới hạn của nợ công; thế nào là an toàn (sau cuộc khủng hoảng nợ những năm 1980). Tuy nhiên, các thảo luận đó cũng là những thảo luận khá chuyên biệt và đến nay đã dần trở nên lạc hậu, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng nợ công ở các nước Châu Âu thời gian qua, các lập luận chính sách cũng có vẻ đã trở nên lỗi thời trong bối cảnh thị trường tài chính thế giới có nhiều biến động và trở nên ngày càng phức tạp, đặc biệt là mối quan hệ liên thông giữa nợ quốc gia và sự lệ thuộc lẫn nhau ngày càng lớn giữa nợ quốc gia với hệ thống thị trường tài chính quốc tế.
Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế trong nhiều năm qua có nhiều nghiên cứu về quản lý nợ và xuất bản những cẩm nang về thông lệ quản lý nợ tốt cùng nhưng bình luận khoa học chung về quản lý nợ thận trọng và bền vững. Tuy nhiên với những diễn biến gần đây về khủng hoảng nợ công thì những thảo luận, định hướng đó dường như chưa đủ. Bắt đầu từ những năm 2007 - 2008 tại Châu Âu
đã có những bài nghiên cứu độc lập về cái gọi là bẫy nợ công và khuyến nghị về việc thực hiện những quy định về “hãm phanh” đối với vay nợ của chính phủ, của khu vực công. Các thảo luận đó đang được làm mới và trở nên sôi nổi hơn bao giờ hết kể từ khi Châu Âu rơi vào nguy cơ khủng hoảng nợ công hàng loạt. Các thảo luận đó vẫn còn tiếp diễn, đặc biệt sôi nổi ở các cơ quan nghiên cứu của Thụy Sỹ, Đức, Anh, Thụy Điển. Các nghiên cứu này có tính chất đơn lẻ, của cá nhân và áp dụng đối với từng trường hợp cụ thể.
Các nghiên cứu có liên quan đến nợ công và bền vững nợ công trên phạm vi quốc tế là khá đa dạng, chủ yếu xuay quanh các câu hỏi về mối quan hệ thâm hụt ngân sách với sự bền vững của nợ công; về các yếu tố hình thành nợ công và quan hệ động giữa nợ công - tăng trưởng - lạm phát và sự ổn định của các cán cân đối ngoại (external balances). Tuy nhiên, câu hỏi về tính ổn định và bền vững của nợ công dường như vẫn còn là một câu hỏi mở và chưa có giải đáp nào thỏa đáng, do đó đây là một vấn đề đáng nghiên cứu, đặc biệt trong tình hình nợ công đang là vấn đề được cộng đồng quốc tế, các quốc gia quan tâm. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ.