Chƣơng 4 NỢ CÔNG BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM : MỘT SỐ GỢI Ý
4.3. Một số gợi ý về bền vững nợ công và quản lý nợ công bền vững ở Việt Nam
4.3.1. Đối với các yếu tố vĩ mô tác động đến bền vững nợ công
4.3.1.1. Kiềm chế gia tăng quy mô, tiến tới giảm dần nợ công
Không có câu trả lời chung cho tất cả mọi trường hợp rằng quy mô nợ công ở mức nào là an toàn. Phân tích tại Luận án này cho thấy nợ công bản thân nó là một biến số động, phụ thuộc không chỉ vào các biến số kinh tế vĩ mô như tăng trưởng, thâm hụt ngân sách nhà nước, lãi suất, lạm phát, tỷ giá vốn cũng là các yếu tố động mà còn bị chi phối bởi các chính sách về quản lý nợ của từng quốc gia cụ thể. Ở Việt Nam, như chúng ta thấy, quy mô nợ công liên tục tăng từ 1993 đến nay và đã đến mức trên 60% GDP trong các năm từ 2014. Bên cạnh mặt tích cực để bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước cho đầu tư phát triển thì quy mô nợ công cao và tăng nhanh đã trở nên một thách thức, bó hẹp sự linh hoạt của không gian tài khóa. Với quy mô nợ công như vậy, theo mô hình phân tích bền vững nợ cũng như theo
thông lệ chung, khuyến cáo chính sách là cần cẩn trọng trong việc xem xét khả năng có biến cố gia tăng nợ công vì bản thân nợ đã ở mức cao so với bình quân các quốc gia cùng mức độ phát triển. Mặc dù phân tích bền vững nợ cho thấy nợ công của Việt Nam trong trung hạn là tương đối an toàn song cũng cần lưu ý về quy mô nợ công cao tại thời điểm hiện nay để có các chính sách nhằm làm giảm dần nợ công về mức thấp hơn để dành không gian tài khóa chủ động hơn trước những biến cố có thể có trong tương lai như sự vận động của các chu kỳ kinh tế, đặc biệt là khi Việt Nam hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới.
Việc tiếp tục kiên trì và kiên quyết thực hiện mục tiêu tái cơ cấu ngân sách nhà nước và nợ công, kiểm soát tốc độ gia tăng nợ công là hết sức cần thiết. Kết quả ban đầu trong các năm 2017 và 2018 đã thể hiện xu hướng chính sách kiểm soát gia tăng nợ công của Việt Nam. Đối với cơ cấu nợ công Việt Nam hiện nay, cần chú ý một số điểm sau:
(1) Kiểm soát chặt chẽ việc tuân thủ định hướng về tái cơ cấu ngân sách nhà nước để giảm dần thâm hụt ngân sách nhà nước, đặc biệt là ngân sách trung ương để có điều kiện kiểm soát gia tăng nợ công. Cần thận trọng trong việc vay mới và phải có đánh giá tác động của các khoản vay mới lên quy mô và nợ công và khả năng trả nợ trong trung hạn. Trong điều kiện vay ODA và vay ưu đãi nước ngoài đã giảm, cần thận trọng trong quyết định vay vốn nước ngoài thông qua vay theo điều kiện cận thương mại với lãi suất thả nổi.
(2) Đối với nợ của chính quyền địa phương, cần có sự giám sát chặt chẽ bội chi của địa phương và hoạt động vay nợ và quản lý nợ ở địa phương. Mặc dù nợ của chính quyền địa phương chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ trong tổng nợ công song nếu không có sự giám sát chặt chẽ, đây sẽ là nguồn tiềm ẩn rủi ro đối với bền vững nợ công nói chung.
(3) Đối với bảo lãnh Chính phủ, cần tiếp tục thận trọng hơn trong quyết định cấp bảo lãnh của Chính phủ vì hiện nay quy mô nợ có bảo lãnh của Chính phủ trong tổng nợ công ở Việt Nam đã ở mức khá cao, xấp xỉ 10% tổng nợ công. Trong trường hợp có biến động về chu kỳ kinh tế, các doanh nghiệp được bảo lãnh Chính
phủ rất dễ bị tổn thương, do đó gia tăng rủi ro nợ dự phòng biến thành nợ trực tiếp của Chính phủ, tác động trực tiếp đến an toàn nợ công.
Điểm đặc biệt phải lưu ý là bảo lãnh cho hai ngân hàng chính sách là Ngân hàng Phát triển Việt Nam và Ngân hàng Chính sách xã hội với quy mô rất lớn. Với thực trạng các ngân hàng này, đặc biệt là Ngân hàng Phát triển Việt Nam có quy mô nợ xấu rất lớn thì các khoản nợ có bảo lãnh của Chính phủ đối với trái phiếu của Ngân hàng Phát triển Việt Nam tiềm ẩn rất nhiều rủi ro. Do đó, cần có biện pháp phòng ngừa và chủ động kiểm soát những biến cố có thể có đối với các khoản nợ này. (4) Ngoài ra, cần kiên quyết thực hiện lộ trình cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, kể cả đối với các doanh nghiệp lớn, một số ngân hàng thương mại nhà nước nhằm tách biệt rõ hơn nữa vai trò quản lý của nhà nước và vai trò của các doanh nghiệp theo đúng Luật doanh nghiệp. Điều này sẽ giảm dần sự lệ thuộc của doanh nghiệp cũng như tâm lý mặc định rằng các khoản nợ của các doanh nghiệp, hay các ngân hàng thương mại sẽ được nhà nước đảm bảo hoặc giải cứu trong trường hợp có biến cố hoặc phải xử lý nợ xấu như hiện nay.
4.3.1.2. Cơ cấu nợ công
Phân tích cơ cấu nợ công của Việt Nam mặc dù cho thấy có những thay đổi tích cực về cả cơ cấu giữa nợ trong nước - nợ nước ngoài và cơ cấu kỳ hạn của danh mục nợ. Tuy nhiên, cần tiếp tục thực hiện tái cơ cấu nợ công để tiến tới giảm dần tỷ trọng nợ nước ngoài trong tổng nợ công. Với quy mô nợ nước ngoài trên 35% và gần với mức 40%, mặc dù các khoản nợ nước ngoài của Việt Nam chủ yếu là vay ODA, vay ưu đãi với thời hạn dài có thời gian trả nợ cuối cùng của các khoản nợ đến 2035 - 2040 song cũng cần lưu ý để kiểm soát và giảm dần tỷ lệ nợ nước ngoài xuống gần hoặc dưới mức 35% theo khuyến cáo của mô hình phân tích cũng như thông lệ tốt trong quản lý nợ công. Điều này đặc biệt đáng lưu ý khi Việt Nam sẽ phải chuyển dần sang vay thương mại nước ngoài với kỳ hạn ngắn hơn và lãi suất thả nổi trong điều kiện thị trường vốn trong nước chưa thể đáp ứng được nhu cầu huy động vốn cho ngân sách nhà nước.
Vấn đề cơ cấu kỳ hạn của các khoản nợ trong nước cũng cần lưu tâm mặc dù thời gian qua đã có những thay đổi tích cực nhưng cơ cấu kỳ hạn vẫn tiềm ẩn rủi ro vì khả năng hạn chế của thị trường vốn trong nước. Kéo dài kỳ hạn bình quân của nợ trong nước và đa dạng hóa kỳ hạn phát hành trái phiếu trong nước sẽ tạo điều kiện linh hoạt trong huy động vốn, giảm áp lực về thanh khoản đối với nghĩa vụ trả nợ.
Việc nợ nước ngoài tập trung vào 2-3 loại tiền là đô la Mỹ và đặc biệt là Yên Nhật là một đặc điểm cũng cần quan tâm nhằm có biện pháp quản lý rủi ro biến động tỷ giá. Mặc dù việc đa dạng hóa cơ cấu đồng tiền trong nợ nước ngoài của Chính phủ là khó do thực tế chỉ có một số loại tiền chủ yếu trong huy động vốn nước ngoài nhưng cần thiết phải có cơ chế quản lý rủi ro biến động tỷ giá trong nghiệp vụ quản lý nợ công như tham gia vào các hoạt động phái sinh đối với ngoại tệ trong quản lý nợ công.
4.3.1.3. Lãi suất và phát triển thị trường vốn trong nước
Phân tích bền vững nợ của Việt Nam cho thấy lãi suất là một biến số có tác động lớn trong việc quyết định sự biến động của nợ công, đặc biệt là khả năng trả nợ của ngân sách nhà nước và sự đột biến trong diễn biến nợ công. Thời gian qua Việt Nam đã thực hiện khá tốt việc phát triển thị trường vốn trong nước và hạn dần được lãi suất huy động vốn vay trong nước. Tuy nhiên, đây vẫn tiềm ẩn là rủi ro đối với bền vững nợ công của Việt Nam trong điều kiện thị trường vốn trong nước vẫn còn ở trình độ phát triển thấp, người nắm giữ trái phiếu chủ yếu là các ngân hàng thương mại và Bảo hiểm xã hội Việt Nam. Do đó cần tiếp tục chú trọng việc phát triển thị trường vốn trong nước thông qua các biện pháp:
(1) Tăng cường phát triển thị trường vốn trong nước cả về chiều rộng lẫn chiều sâu nhằm đa dạng hóa kỳ hạn phát hành, tập trung phát hành TPCP kỳ hạn từ 05 năm trở lên, phấn đấu kéo dài kỳ hạn bình quân danh mục nợ trái phiếu Chính phủ 2016 - 2020 lên 6-8 năm, đảm bảo huy động vốn phù hợp với khả năng hấp thụ và nhu cầu của thị trường.
(2) Tăng cường phát triển thị trường vốn trong nước để thúc đẩy huy động vốn cho đầu tư phát triển nền kinh tế. Theo đó, tập trung xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp lý để phát triển thị trường TPCP, hình thành và phát triển hệ thống nhà tạo lập thị trường trên cả thị trường sơ cấp và thứ cấp, đa dạng hóa kỳ hạn phát hành TPCP trong đó tập trung phát hành TPCP kỳ hạn 5 năm trở lên, phát triển đa dạng các sản phẩm mới trên thị trường TPCP để tăng cường huy động vốn cho ngân sách nhà nước.
(3) Thực hiện các giải pháp để đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư, ưu tiên phát triển nhà đầu tư dài hạn và thu hút sự tham gia của nhà đầu tư nước ngoài vào thị trường vốn, thị trường trái phiếu. Phát triển thị trường TPCP làm nòng cốt để phát triển thị trường trái phiếu, thị trường vốn.
(4) Tiếp tục phát triển thị trường sơ cấp, củng cố hệ thống nhà tạo lập thị trường, phát triển các sản phẩm phái sinh, xây dựng đường cong lợi suất chuẩn trên thị trường, hoàn thiện hệ thống thanh toán bù trừ, cơ sở dữ liệu thị trường và xây dựng hệ thống thanh toán trái phiếu nhanh chóng, giảm thiểu rủi ro đối tác trong giao dịch trái phiếu.
(5) Xây dựng chỉ số TPCP nhằm đánh giá hiệu quả tài chính của các danh mục đầu tư trên thị trường thứ cấp; xây dựng cơ chế giao dịch TPCP ngay sau phiên phát hành trái phiếu.
(6) Củng cố hệ thống cơ sở nhà đầu tư: triển khai phát triển hệ thống quỹ hưu trí bổ sung tự nguyện; đề xuất cơ chế, chính sách khuyến khích nhà đầu tư nước ngoài tham gia, thông qua các cơ chế thuế, phí giao dịch hợp lý, công cụ phòng ngừa rủi ro, GDN; khuyến khích các tổ chức kinh doanh bảo hiểm tăng tỷ trọng đầu tư vào TPCP.
4.3.1.4 Nợ nước ngoài và vấn đề tỷ giá
Bên cạnh quy mô nợ nước ngoài mặc dù trong giới hạn an toàn theo quyết định của Quốc hội thì nợ nước ngoài của nền kinh tế còn cấu phần nợ tự vay tự trả của các doanh nghiệp nhà nước (là các khoản nợ không có bảo lãnh của Chính phủ) đã ở mức cao, gần với ngưỡng 50% GDP. Đây là một yếu tố cần cân nhắc trong điều hành chính sách và trong đảm bảo an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia.
Cần thiết phải có biện pháp thận trọng trọng việc kiểm soát sự gia tăng của nợ nước ngoài. Kinh nghiệm của các cuộc khủng hoảng nợ các nước Mỹ Latin và của các nước Đông Á cho thấy, việc thiếu kiểm soát nợ nước ngoài của khu vực tư nhân, kể cả đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) là một trong những nhân tố tiềm ẩn rủi ro. Đặc biệt quan trọng là việc kiểm soát dòng vốn này vào những lĩnh vực đầu tư nhạy cảm như bất động sản và lĩnh vực dịch vụ có tính chất đầu cơ.
Về tỷ giá, cần tiếp tục kiên trì thực hiện chính sách tỷ giá linh hoạt như thời gian qua, vốn được đánh giá là thành công. Kinh nghiệp cho thấy quản lý tỷ giá thận trọng, có kiểm soát và điều chỉnh phù hợp với thực tế diễn biến của tình hình kinh tế, cán cân thương mại, cán cân vốn và lạm phát trong nước là hết sức cần thiết, tạo điều kiện cho phát triển kinh tế nói chung và quản lý nợ nước ngoài của Chính phủ và của quốc gia nói riêng, tránh được sự tích tụ thiếu điều chỉnh của tỷ giá làm bị động và chủ quan trong quản lý rủi ro nợ nước ngoài.
4.3.1.5. Về đảm bảo tăng trưởng kinh tế
Với vai trò là yếu tố trực tiếp, quan trọng quyết định tỷ lệ nợ công và bền vững nợ công, việc duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế là rất quan trọng không chỉ nhằm đảm bảo về mặt hình thức tỷ lệ nợ mà bản thân GDP là yếu tố nền tảng đảm bảo cho các chỉ tiêu an toàn nợ, cả về quy mô và về nghĩa vụ trả nợ. Tốc độ tăng trưởng cao và gia tăng quy mô GDP còn là yếu tố củng cố lòng tin của thị trường và của các nhà đầu tư đối với huy động vốn vay nợ công. Luận án không đưa ra khuyến nghị cụ thể về việc làm thế nào để tiếp tục duy trì tăng trưởng cao song để đảm bảo bền vững nợ như nêu tại mô hình lý thuyết về quan hệ động của các yếu tố tác động lên nợ công cho thấy, duy trì tốc độ tăng trưởng của Việt Nam ở mức cao, ổn định và tương đối so với chi phí huy động vốn là hết sức cần thiết nhằm đảm bảo nợ công không gia tăng đột biến và đảm bảo khả năng tiếp tục huy động vốn cho bù đắp bội chi ngân sách ít nhất là trong trung hạn và đến 2030 khi chưa có điều kiện giảm nhanh thâm hụt ngân sách nhà nước.
Đảm bảo tăng trưởng GDP ổn định cũng là yếu tố quyết định đến việc mở rộng cơ sở thu ngân sách nhà nước, quy mô thu ngân sách và tạo điều kiện lâu dài cho việc thực hiện lộ trình giảm dần bội chi cơ bản và dài hơn nữa là việc tiến tới cân bằng ngân sách nhà nước để có điều kiện giảm giá trị tuyệt đối của nợ công trong tương lai.