Các nghiên cứu, đặc biệt là những nghiên cứu gần đây cũng như tại Tài liệu hướng dẫn thông lệ quản lý nợ công của IMF/WB (2014) đã thống nhất và đã được
bền vững áp dụng đồng nhất với tất cả các quốc gia và cũng không chỉ có một chỉ tiêu định lượng duy nhất nào thể hiện tính bền vững hay không bền vững nợ công của một nước. Bên cạnh các tiêu chí định lượng phản ảnh quy mô nợ công, khả năng trả nợ công và rủi ro đối với danh mục nợ công dùng đánh giá mức độ bền vững nợ công trong khuôn khổ thời gian ngắn hạn, trung hạn và dài hạn, các yếu tố định tính đánh giá chất lượng công tác quản lý nợ công cũng đóng vai trò không kém quan trọng đối với nợ công bền vững: thiếu khuôn khổ pháp lý rõ ràng minh bạch đối với huy động, quản lý, sử dụng nợ công có thể là nguyên nhân dẫn đến vay nợ công thiếu thận trọng; sự phối hợp không chặt chẽ giữa chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ với quản lý nợ công có thể làm mất cân đối vĩ mô và do đó ảnh hưởng đến khả năng trả nợ công; thiếu chính sách phát triển thị trường vốn trong nước hay suy giảm uy tín của chính phủ có thể dẫn tới không huy động được vốn vay với chi phí và kỳ hạn hợp lý trên thị trường vốn trong nước hay không tiếp cận được với thị trường vốn quốc tế có thể là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến mất khả năng thanh khoản của chính phủ; không có quy trình, quy chế quản lý tốt của cơ quan quản lý nợ công, công tác thống kê kém chất lượng và công bố thông tin nợ công thiếu chính xác, kịp thời có thể làm sụt giảm lòng tin của nhà đầu tư và thị trường đối với chính phủ và do đó dẫn tới giảm khả năng huy động vốn.
Vì vậy, xem xét nợ công bền vững cần được đặt trong tổng thể cả các chỉ tiêu định lượng về mức độ nợ, khả năng trả nợ, rủi ro đối với danh mục nợ và các yếu tố định tính về chất lượng của công tác quản lý có liên quan đến nợ công. Tham khảo hướng dẫn của WB (2015), Luận án phân nhóm các yếu tố định tính đánh giá chất lượng quản lý nợ công thành 05 nhóm với 14 tiêu chí cụ thể. Mỗi tiêu chí được đánh giá chất lượng theo thang điểm A, B, C hoặc D dựa trên việc tiêu chí đó có đạt được yêu cầu tối thiểu để đảm bảo chất lượng quản lý hay không. Tiêu chí được đánh giá ở mức C khi đạt yêu cầu tối thiểu. Các điểm A, B thể hiện các mức chất lượng quản lý cao hơn trong khi điểm D thể hiện tiêu chí quản lý cụ thể đó chưa đạt yêu cầu tối thiểu và cần phải cải thiện nhiều.
Đánh giá toàn diện các mặt chất lượng công tác quản lý nợ công của một quốc gia cụ thể đòi hỏi có nghiên cứu tổng thể và có thể là một đề tài nghiên cứu độc lập. Hơn nữa, không phải mọi quốc gia đều áp dụng cùng một bộ tiêu chí đánh giá. Việc đánh giá nếu có cũng không phải là định kỳ mà tùy theo yêu cầu quản lý tại từng thời điểm cụ thể. Do đó với mục đích tham chiếu, dưới đây Luận án mô tả để sử dụng bộ tiêu chí này của WB làm cơ sở tham chiếu đánh giá các yếu tố quản lý với vai trò là nhân tố tác động đến bền vững nợ công cùng với các tiêu chí định lượng về nợ công bền vững.
2.4.1. Nhóm các tiêu chí về quản lý và xây dựng chiến lược nợ công
Có 05 tiêu chí cụ thể về chất lượng quản lý và xây dựng chiến lược nợ công, gồm: (1) khuôn khổ pháp lý; (2) Cơ cấu quản lý; (3) Chiến lược quản lý nợ công; (4) Báo cáo nợ công và đánh giá nợ công và; (5) Công tác kiểm toán nợ công.
(1) Tiêu chí đánh giá chất lượng khuôn khổ pháp lý đối với quản lý nợ công đánh giá mức độ toàn diện của hệ thống pháp luật về quản lý nợ công trên các phương diện về phạm vi quy định của các văn bản luật, văn bản hướng dẫn dưới luật đối với các khâu quản lý nợ công từ xây dựng chiến lược, xác định thẩm quyền huy động nợ, quyết định cấp bảo lãnh của chính phủ, các nghiệp vụ quản lý rủi ro đối với nợ công, quy định về công tác thống kê, báo cáo và công bố thông tin nợ công.
(2) Tiêu chí đánh giá chất lượng của cơ cấu quản lý trên các giác độ về cấu trúc phân định chức năng, thẩm quyền của các cấp quyền lực trong thực hiện các giao dịch nợ công, cơ chế tổ chức phát hành nợ và cấp bảo lãnh của chính phủ.
(3) Tiêu chí đánh giá chất lượng của chiến lược quản lý nợ công đánh giá việc có hay không có một chiến lược quản lý nợ công; chất lượng của chiến lược quản lý nợ công; năng lực và thẩm quyền của chính phủ trong việc công bố và thực thi chiến lược quản lý nợ.
(4) Tiêu chí đánh giá công tác báo cáo nợ công và đánh giá nợ công, đánh giá phạm vi của các báo cáo nợ công, việc xuất bản bản tin nợ định kỳ trong đó công bố thông tin về nợ công, về các hoạt động huy động vốn, cấp bảo lãnh chính phủ và các nghiệp vụ quản lý nợ chủ động. Đồng thời, tiêu chí này cũng bao gồm
chất lượng và tần suất của các báo cáo nợ công đối với cơ quan lập pháp (Quốc hội) để đảm bảo có sự giám sát thường xuyên đối với nợ công và hoạt động quản lý nợ công.
(5) Tiêu chí về công tác kiểm toán nợ công, được dùng để đánh giá tần suất, mức độ toàn diện về kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động đối với nợ công và công tác quản lý nợ công; đồng thời đánh giá mức độ cam kết của các cơ quan quản lý liên quan đến nợ công trong việc thực thi, khắc phục những hạn chế do kiểm toán phát hiện.
2.4.2. Nhóm các tiêu chí đánh giá chất lượng phối hợp chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ với công tác quản lý nợ công. chính sách tiền tệ với công tác quản lý nợ công.
(6) Tiêu chí về phối hợp với chính sách tài khóa đánh giá chất lượng phối hợp giữa chính sách tài khóa và công tác quản lý nợ công trong mối quan hệ nhân quả và việc phối hợp trong dự báo chính sách tài khóa tương thích với chính sách vay nợ; đồng thời đánh giá tính sẵn có của các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô chủ yếu và tần suất cập nhật các chỉ tiêu này nhằm đánh giá tính bền vững nợ công.
(7) Tiêu chí về công tác phối hợp với chính sách tiền tệ đánh giá mức độ độc lập của chính sách tiền tệ và các giao dịch quản lý nợ công với vai trò là một bên tham gia trên thị trường vốn; đồng thời đánh giá sự phối hợp chia sẻ thông tin về nhu cầu huy động vốn vay trong nước, nước ngoài trong nợ công trong điều hành chính sách tiền tệ, đảm bảo vận hành của thị trường vốn trong nước; phạm vi và giới hạn trong việc chính phủ có thể trực tiếp sử dụng nguồn tài chính của ngân hàng trung ương.
2.4.3. Nhóm các tiêu chí đánh giá chất lượng công tác huy động vốn
(8) Tiêu chí về công tác huy động vốn vay trong nước đánh giá chất lượng công tác kế hoạch huy động vốn trong nước của chính phủ, việc huy động vốn dựa trên nền tảng cơ chế vận hành của thị trường vốn trong nước; có quy định về quy trình phát hành công cụ nợ của chính phủ và mức độ, chất lượng giao tiếp, tương tác của chính phủ với tư cách nhà phát hành trên thị trường vốn trong nước.
(9) Tiêu chí về công tác huy động vốn vay nước ngoài đánh giá chất lượng công tác huy động vốn vay nước ngoài dưới các hình thức khác nhau trên các mặt công tác chuẩn bị, khả năng tiếp cận thị trường, công tác quản lý huy động vốn vay nước ngoài.
(10) Tiêu chí liên quan đến bảo lãnh chính phủ, cho vay lại và các nghiệp vụ phái sinh đối với danh mục nợ công: tiêu chí này đánh giá chất lượng của các quy trình, quy chế, chính sách của chính phủ đối với các cấu phần nợ công ngoài nợ của chính phủ, gồm việc cấp bảo lãnh chính phủ, việc chính phủ cho vay lại và việc thực hiện các nghiệp vụ phái sinh để quản lý danh mục nợ công một cách chủ động.
2.4.4. Chất lượng dự báo dòng tiền và quản lý tiền mặt
(11) Tiêu chí về dự báo dòng tiền và quản lý tiền mặt đánh giá chất lượng dự báo dòng tiền của chính phủ để đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn vay và phối hợp hài hòa giữa nhu cầu sử dụng vốn và công tác huy động vốn vay nợ công kịp thời đáp ứng nhu cầu chi tiêu của ngân sách nhà nước cũng như đảm bảo thanh khoản đối với công tác trả nợ của chính phủ.
2.4.5. Ghi chép nợ và quản lý rủi ro hoạt động
(12) Tiêu chí về công tác quản trị nợ công và an toàn dữ liệu nợ đánh giá chất lượng của các quy trình, quy chế quản lý nợ như quy trình trả nợ đảm bảo an toàn, quy trình ghi chép thống kê nợ và xác nhận dữ liệu nợ, chất lượng quản trị cơ sở dữ liệu nợ công.
(13) Tiêu chí về phân định nhiệm vụ, năng lực cán bộ và tính liên tục của công tác quản lý nợ công dùng để đánh giá việc phân công, phân nhiệm trong quản lý nợ công đảm bảo rõ ràng, cụ thể, đảm bảo quản lý rủi ro hoạt động; đồng thời đánh giá chất lượng của nguồn nhân lực của cơ quan quản lý nợ công và các cơ quan có liên quan phù hợp với yêu cầu quản lý.
(14) Tiêu chí về chất lượng công tác ghi chép nợ đánh giá tính đầy đủ, kịp thời trong việc thống kê, ghi chép nợ và các giao dịch có liên quan đến nợ công.
2.5. Một số mô hình phân tích định lƣợng về nợ công bền vững
Như đã thảo luận tại các mục 2.3 và 2.4 ở trên, việc đánh giá nợ công cần dựa trên các tiêu chí định lượng về chính bản thân các chỉ tiêu nợ công cũng như
các yếu tố tác động đến các chỉ tiêu nợ công đó song cũng cần xem xét nợ công bền vững trong khuôn khổ chất lượng công tác quản lý nợ công cụ thể với vai trò là những yếu tố đảm bảo việc thực thi chính sách quản lý nợ công, phối hợp với các chính sách tài khóa và tiền tệ cũng như các yếu tố đảm bảo chất lượng quản lý, kiểm soát rủi ro trong huy động, quản lý danh mục nợ công và quản lý những rủi ro hoạt động trong triển khai các nghiệp vụ quản lý nợ công cụ thể vì đôi khi chính những yếu tố này có thể là nguyên nhân khiến cho nợ công không bền vững, thậm chí dẫn đến một cuộc khủng hoảng nợ công.
Trên thực tế, có một số phương pháp tiếp cận đánh giá bền vững nợ công khác nhau. Phổ biến nhất trong các phương pháp này gồm: Phương pháp đánh giá mô hình cây nhị phân; Phương pháp đánh giá kiểm tra tính dừng về giới hạn ngân sách; Phương pháp phân tích bền vững nợ theo kịch bản kinh tế vĩ mô.
2.5.1. Phân tích theo mô hình cây nhị phân
Phương pháp phân tích theo mô hình cây nhị phân (Binary Recursive Tree) là phương pháp phân tích dựa trên bộ dữ liệu phân tích tình huống theo các cặp nhánh giả định (nhị phân - binary). Phương pháp này được áp dụng phổ biến trong nhiều lĩnh vực nghiên cứu khác nhau như: trong chẩn đoán y học, di truyền học, nghiên cứu thời tiết, marketing, ngành bảo hiểm, quản lý chất lượng, tín dụng tiêu dùng, cảnh bảo ô nhiễm. Phương pháp mô hình cây nhị phân ban đầu được các nhà thống kê gồm Breiman, Friedman, Olshen và Stone xây dựng và sau đó được các nhà nghiên cứu áp dụng trên các lĩnh vực nghiên cứu khác nhau.
Về cơ bản phương pháp này dựa trên nguyên tắc phân chia các tình huống giả định thành từng cặp nhánh, mở rộng đến khi không còn khả năng phân tách nữa và mỗi phân nhánh sẽ trả lời một vấn đề nhỏ hay một tình huống nghiên cứu. Các nhánh có thể được phân chia để tiếp tục phân tích (Recursive).
Đối với phân tích liên quan đến đánh giá bền vững nợ, phương pháp mô hình cây nhị phân được sử dụng chủ yếu trong việc nghiên cứu các tình huống giả định để đánh giá khả năng xảy ra khủng hoảng nợ của một quốc gia thông qua phân tích xác xuất và xếp loại các quốc gia và từ đó nhận diện các đặc điểm về các chỉ tiêu
kinh tế, chính trị phổ biến của các quốc gia đã từng trải qua khủng khoảng, qua đó mô phỏng để tham chiếu và cảnh báo nguy cơ khủng hoảng nói chung dựa trên đối chiếu so sánh vào từng quốc gia cụ thể.
Phương pháp này tuy tương đối khái quát và có ưu điểm kết hợp được cả các chỉ tiêu định lượng về nợ công với các chỉ tiêu chất lượng (thể chế chính trị, cơ chế chính sách) nhưng lại khá phức tạp và đòi hỏi dữ liệu thống kê rất lớn của nhiều quốc gia khác nhau và khó hoặc không phù hợp với việc đánh giá bền vững nợ đối với một quốc gia cụ thể.
2.5.2. Phương pháp định lượng kiểm tra tính dừng theo chuỗi thời gian và giới hạn ngân sách hạn ngân sách
Phương pháp này chủ yếu dựa trên giả định về quan hệ nợ công và ngân sách nhà nước xét trong tổng hòa mối quan hệ các yếu tố kinh tế vĩ mô trong chuỗi thời gian. Phương pháp này cơ bản kế thừa các lý thuyết kinh tế vĩ mô cổ điển của Ricardo, cập nhật và bổ sung bởi Baro (1979) và được phát triển trên nền tảng giả định về ngân sách đa thời kỳ, theo đó xây dựng mối quan hệ liên thời kỳ giữa giới hạn ngân sách, khả năng đánh thuế, khả năng vay nợ và khả năng trả nợ của chính phủ.
Phương pháp này dựa trên mô hình lý thuyết tương đối phức tạp về mối quan hệ giữa ngân sách, giới hạn ngân sách, vay nợ, khả năng thu thuế, hành vi của người nộp thuế, phản ứng của thị trường v.v… để trả lời câu hỏi liệu khi nào Chính phủ mất khả năng thanh toán, chính phủ có thể vay nợ đến bao giờ và do đó cũng có thể trả lời về tính bền vững nợ của một quốc gia trong dài hạn. Bên cạnh sự phức tạp và mối quan hệ giữa nhiều yếu tố khác nhau cần có thống kê để phân tích định lượng, mô hình phân tích này đòi hỏi không những cần thử nghiệm đối với dữ liệu với khối lượng lớn mà còn phải trong thời gian rất dài, do đó rất khó khăn trong việc thu thập.
Hơn nữa, nhiều giả định về hành vi, ứng xử chính sách, phản ứng chính sách trong mô hình phân tích này có thể không thực tế đối với các nước đang phát triển, do đó khó áp dụng và khó trực tiếp đưa ra được các khuyến nghị chính sách đối với đảm bảo nợ công bền vững. Ngoài ra, phương pháp này thuần túy dựa trên đánh giá kết quả định lượng và bỏ qua yếu tố định tính về chất lượng quản lý nợ.
2.5.3. Mô hình đánh giá bền vững nợ theo kịch bản và yếu tố tác động (DSA - Debt Sustainability Analysis) Debt Sustainability Analysis)
Khung phân tích nợ công bền vững DSA là khuôn khổ đánh giá bền vững nợ công của các quốc gia do WB và IMF xây dựng, hoàn thiện dựa trên phần mềm Exel (phần mềm dựng sẵn). Khung này được xây dựng từ những năm 1990 và dần được hoàn thiện nhằm đánh giá định lượng về tính bền vững nợ công và các yếu tố ảnh hưởng đến bền vững nợ công của các quốc gia dựa trên các yếu tố cơ bản sau đây:
(1) Khung lý thuyết về mối quan hệ động giữa ngân sách nhà nước, nợ công, tăng trưởng, lạm phát, tỷ giá hối đoái và các yếu tố kinh tế vĩ mô khác. Khung lý thuyết này được xây dựng thành hệ thống các mối quan hệ động trong mô hình