3.2. Nợ công và quản lý nợ công ở một số nước
3.2.2. Nợ công của Indonesia
Sau cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á năm 1997, nợ Chính phủ của Indonesia tăng chóng mặt từ mức 23% GDP năm 1997 lên đến 83% năm 2000. Phần lớn nợ tăng là do các khoản vay nước ngoài để tái cơ cấu lại hệ thống ngân hàng thương mại bị ảnh hưởng nghiêm trọng từ cuộc khủng hoảng tài chính Châu Á bắt nguồn từ Thái Lan. Đây cũng là thời điểm mà công tác quản lý nợ công của Indonesia bắt đầu được chú trọng.
Khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công của Indonesia chủ yếu dựa trên các văn bản pháp luật được ban hành sau giai khủng hoảng gồm: Luật Tài chính bang (The State Finances Law) số 17/2003; Luật Kho bạc bang (The State Treasury Law 1/2004); Luật Chứng khoán Chính phủ (Government Securities Act 2002); Luật trái phiếu chính quyền địa phương; Luật số 33 (2004) về cân đối tài khóa giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; và Nghị định số 147 (2006) do Bộ Tài chính ban hành về thủ tục phát hành, công bố và cung cấp thông tin về trái phiếu chính quyền địa phương. Về cơ bản, các hướng dẫn chung của chính sách quản lý nợ quốc gia của Indonesia cơ bản đều dựa trên Luật số 17, năm 2003 về tài chính nhà nước. Trong đó, có Quy tắc Chính phủ số 23 liên quan đến kiểm soát số tiễn lũy kế thâm hụt ngân sách nhà nước và ngân sách vùng, trong đó quy định (i) số thâm hụt ngân sách nhà nước và ngân sách vùng hàng năm được giới hạn không
vượt quá 3% GDP hoặc GDP năm đó; và (ii) dư nợ các khoản vay của Chính phủ và chính quyền địa phương được giới hạn không vượt quá 60% GDP hàng năm (tại thời điểm ban hành quy định này, bội chi ngân sách của Indonesia là 1,7% GDP và nợ công ở mức 57% GDP; đến cuối năm 2014, nợ công của nước này đã về mức 25,3% GDP).
Luật số 17/2003 cũng quy định cụ thể các điều khoản và thẩm quyền trong quản lý và công khai thông tin về tài chính quốc gia; xây dựng mối quan hệ giữa tài chính chính quyền trung ương với các tổ chức, cơ quan khác. Ngoài ra, Luật Kho bạc năm 2004 cũng quy định trách nhiệm chung trong quản lý và công khai thông tin của các quỹ tài chính công.
Đối với các quản lý nợ trong các thời kỳ trung hạn, các hướng dẫn chung về quản lý nợ được chỉ dẫn tại Quy định của Chủ tịch nước Cộng hoà Indonesia số 7 năm 2005 liên quan đến Kế hoạch phát triển quốc gia trung hạn từ năm 2004 đến năm 2009. Đây là một trong số những nội dung được đề cập đến cụ thể là việc cải tiến quản lý các khoản vay nước ngoài của Chính phủ được xem xét để giảm vay nợ nước ngoài không chỉ là tỷ lệ so với GDP mà còn tính cả đến số tuyệt đối.
Đối với các kế hoạch thời kỳ ngắn hạn, việc xây dựng các kế hoạch này được chỉ dẫn tại Kế hoạch hành động của Chính phủ và ngân sách nhà nước năm 2005 với một mục đích là đạt được sự thống nhất tài chính và giảm tỷ lệ nợ quốc gia so với GDP đạt 60% với các mục tiêu, giải pháp gồm: ổn định kinh tế vĩ mô; khuyến khích tăng trưởng kinh tế phù hợp; thực hiện tái cơ cấu và tái lập danh mục nợ để giảm rủi ro tái cấp vốn; củng cố tài khóa; hỗ trợ sự phát triển của thị trường trái phiếu Chính phủ.
Về mặt tổ chức quản lý nợ, trước giai đoạn khủng hoảng, cơ quan quản lý nợ nước ngoài của Indonesia được thành lập cùng với việc quốc gia này từ lâu đã sử dụng các khoản vay nước ngoài như là nguồn tài trợ chính cho ngân sách. Sau giai đoạn khủng hoảng, cùng với việc ban hành, hoàn thiện hệ thống pháp luật cho thực chính sách quản lý nợ, Indonesia thành lập Tổng cục Quản lý trái phiếu Chính phủ với vai trò chịu trách nhiệm trong việc quản lý danh mục nợ trong nước (gồm trái
phiếu Chính phủ và tín phiếu Kho bạc). Đơn vị này độc lập với Tổng cục Quản lý nợ và viện trợ nước ngoài, mặc dù cùng trực thuộc Bộ Tài chính.
Trong giai đoạn đầu sau khủng hoảng, hoạt động quản lý trái phiếu Chính phủ của Indonesia thực hiện theo quy định của Luật số 24 năm 2002 về trái phiếu Chính phủ. Trong giai đoạn này, thị trường trái phiếu Chính phủ thứ cấp của Indonesia hoạt động chưa hiệu quả do tính thanh khoản của thị trường trái phiếu vẫn còn thấp, cơ sở các nhà đầu tư còn hạn chế, cơ sở hạ tầng thị trường cũng như các thị trường trung gian và thông tin minh bạch chưa phát triển. Lãi suất hấp dẫn của thị trường trái phiếu trong nước để hỗ trợ chương trình phát hành trái phiếu của Chính phủ nhằm bảo đảm các nhu cầu về tài chính cho ngân sách vẫn còn bị giới hạn. Để giảm bớt các hạn chế trong thị trường nội địa, Chính phủ thực hiện phát hành trái phiếu Chính phủ bằng ngoại tệ trên thị trường quốc tế (chủ yếu để thanh toán các nghĩa vụ nợ đến hạn bằng dodonfg ngoại tệ, đồng thời tăng cường dự trữ ngoại tệ, tránh tác động tiêu cực trên thị trường trái phiếu trong nước) và các các khoản vay nước ngoài từ các tổ chức tín dụng song phương cũng như đa phương (tài trợ các chương trình, dự án).
Đối với quản lý nợ của chính quyền địa phương, Luật số 33 năm 2004 cho phép chính quyền địa phương tìm kiếm nguồn tìm kiếm nguồn vay nợ trong nước và nước ngoài; cho phép phát hành trái phiếu địa phương bằng đồng nội tệ trên thị trường vốn trong nước. Bên cạnh đó, chính quyền địa phương cũng được phép bảo lãnh cho bên thứ ba (các doanh nghiệp, các tổ chức công) song không được phép trực tiếp vay nợ nguồn vốn quốc tế mà chỉ có thể tiếp cận các nguồn vốn này thông qua vay lại nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ từ Bộ Tài chính.
Biểu đồ 3.9. Nợ nước ngoài của Indonesia 1990 - 2017
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (WDI 2018)
Từ mức nợ nước ngoài cao lên đến 160% GDP năm 1998, cùng với việc xử lý nợ xấu sau khủng hoảng, nợ nước ngoài của Indonesia giảm xuống còn khoảng 87% GDP vào năm 2000. Chỉ sau 5 năm sau đó, mức nợ nước ngoài của Indonesia tiếp tục giảm còn 49% GDP vào năm 2005, và sau 10 năm còn 26% GDP vào năm 2010. Để thực hiện được điều này, về cơ bản, Indonesia đã thực hiện đồng thời 6 nhóm mục tiêu, giải pháp gồm:
(1) Cải thiện cán cân ngân sách: Tăng thu giảm chi, Chính phủ thực hiện các giải pháp để tăng thu thuế, đồng thời chỉ thực hiện những khoản chi cần thiết. Điều này được thể hiện rõ nhất bằng quy định buộc chính quyền trung ương và chính quyền địa phương kiểm soát bội chi thực tế tối đa bằng 3% GDP.
(2) Nhanh chóng bán tài sản Chính phủ để giảm nợ Chính phủ: Giảm nợ sớm sẽ tiết kiệm lớn chi phí vì vậy tài sản của các ngân hàng cần được bán càng nhanh càng tốt. Khối tài sản trị giá 60 nghìn tỷ Rupiad có thể giảm số nợ tương đương 5% GDP. Bán các tài sản của các ngân hàng có thể lấy lại niềm tin của các nhà đầu tư, tăng giá trị tài sản và hiệu quả ở các lần bán sau. Tương tự như vậy là tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước cũng giúp giảm nợ và tăng hiệu quả.
Với vai trò ổn định kinh tế vĩ mô, Chính phủ Indonesia buộc phải mua lại các
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 % GD P
năm 1997. Kinh nghiệm Chính phủ mua lại nợ của khu vực tư nhân hoặc các doanh nghiệp nhà nước để ổn định kinh tế vĩ mô không phải ít, song kinh nghiệm trong xử lý các khoản nghĩa vụ nợ dự phòng này khi chúng chuyển sang thành nợ trực tiếp của Chính phủ như trong trường hợp của Indonesia là một kinh nghiệm tốt.
Trong giai đoạn khủng hoảng, hệ thống ngân hàng của Indonesia có tỷ lệ nợ xấu chiếm khoảng 50% tổng nợ. Để xử lý tận gốc khủng hoảng, duy trì tính ổn định và bền vững của hệ thống ngân hàng, Indonesia thành lập Công ty quản lý tài sản (AMC) để thu mua nợ xấu.
Tháng 01 năm 1998, Chính phủ Indonesia quyết định thành lập Cơ quan tái cấu trúc ngân hàng (IBRA) với thời hạn hoạt động 5 năm. Chức năng chủ yếu của IBRA là thực hiện đóng cửa, hợp nhất, tiếp quản và tái cấp vốn cho các ngân hàng gặp khó khăn. Các ngân hàng được IBRA cấp vốn sẽ được bán lại trong giai đoạn sau đó. IBRA cũng có chức năng thu hồi các khoản nợ xấu của các ngân hàng đã bị tiếp quản hoặc đóng cửa, đồng thời giám sát và thực hiện việc bán lại các tài sản của các ngân hàng thương mại (NHTM) đã sử dụng để thế chấp cho ngân hàng trung ương nhằm có được những khoản vay đặc biệt.
IBRA được giao nắm giữ các khoản nợ của trên 250 nghìn doanh nghiệp lớn nhỏ tại Indonesia. Về lý thuyết, phải tái cơ cấu trước khi bán ra, nhưng trên thực tế, IBRA đã bán ra các khoản nợ trước đó, do không còn thời gian để tái cơ cấu nợ. Với việc chấp nhận bán nợ với giá thấp hơn giá mong muốn, IBRA đã bán được hơn 70% tổng nợ.
Tháng 9 năm 1998, Chính phủ Indonesia đã buộc 4 ngân hàng thương mại quốc doanh (Ngân hàng Exim, BDN, BBD và Bapindo) hợp nhất lại thành một ngân hàng thương mại mới có tên là Bank Mandiri. Tất cả các khoản nợ xấu của 4 ngân hàng thương mại quốc doanh này được chuyển tới IBRA. Việc sáp nhập ngân hàng chỉ giải quyết được một phần của vấn đề nợ xấu, khi tỷ lệ nợ xấu trên vốn hay trên tổng tài sản có thể giảm xét trên báo cáo kế toán hợp nhất của ngân hàng sau sáp nhập, nhưng số tuyệt đối nợ xấu vẫn tồn tại trên sổ sách.
Năm 2008, Indonesia đã ban hành Luật khẩn cấp về Mạng an toàn tài chính (FSN), hoạt động dựa trên 4 trụ cột chủ yếu: (1) Điều tiết và giám sát ngân hàng, ban hành các quy định liên quan đến hoạt động giám sát an toàn; (2) Ngân hàng Trung ương là người cho vay cuối cùng; (3) Bảo hiểm tiền gửi và xử lý ngân hàng đổ vỡ; (4) Xử lý khủng hoảng, điều phối việc ban hành chính sách xử lý.
Mặc dù vẫn còn những hạn chế trong cải cách cơ cấu ngân hàng ở Indonesia, tuy nhiên, chỉ hơn 7 năm sau khủng hoảng, việc xử lý nợ xấu đã cơ bản hoàn tất. Tính đến tháng 12/2016, tỷ lệ nợ xấu của Indonesia ở mức 2,93% tổng nợ, tương đương 184,3 tỷ rupiah (16,4 triệu USD). Kinh nghiệm xử lý nợ của Indonesia cho thấy, việc xử lý nợ xấu sẽ có tính khả thi cao nếu các khoản nợ được đảm bảo hoặc bên vay nợ có nỗ lực trả nợ. Đối với loại nợ này, sử dụng mô hình xử lý nợ tập trung sẽ mang lại thành công.
(3) Cơ cấu lại các khoản nợ hiện tại theo thông lệ quốc tế và tìm kiếm các khoản vay mới tốt nhất. Gánh nặng nợ nần nặng nề có thể trì hoãn sự phục hồi và đe dọa sự ổn định chính trị của các kế hoạch. Ngay cả khi sau khi câu bộ Paris thành công lần thứ 2, các khoản vay mới cũng rất cần thiết để giảm gánh nặng nợ. Chính phủ cần tìm kiếm các khoản vay và viện trợ ưu đãi, đảm bảo sử dụng hiệu quả các khoản vay trước đây.
(4) Xây dựng năng lực quản lý nợ tốt. Một tổ chức có năng lực tốt cần được thành lập để quản lý nợ có hiệu quả, xử lý các rủi ro ngân sách, và đảm bảo các nguồn lực công được sử dụng hiệu quả. Các thanh toán cho các khoản nợ lớn và có khả năng biến động cần một chiến lược để quản lý rủi ro và phát triển các công cụ vay mới. Chính phủ cần có năng lực phân tích và giám sát ở một văn phòng quản lý nợ chuyên nghiệp.
(5) Xây dựng thị trường trái phiếu trong nước có hiệu quả: Điều này sẽ cung cấp cho Chính phủ thêm lựa chọn cho chiến lược quản lý nợ, tạo điều kiện thuận lợi cho Chính phủ trong việc thanh toán các khoản nợ.
Việc xác định các mục tiêu, giải pháp nói trên cơ bản tuân theo các thông lệ và khuyến nghị quốc tế cũng như các cam kết của Indonesia trong quá trình tái cơ
cấu nợ sau khi xảy ra khủng hoảng. Tuy nhiên, để triển khai đồng bộ và hiệu quả các giải pháp nói trên, trong bối cảnh trước và trong cuộc khủng hoảng Indonesia vẫn là một quốc gia phụ thuộc chính vào nguồn vốn tài trợ nước ngoài từ các tài trợ song phương, đa phương không hề dễ dàng. Xét từ khía cạnh này, Indonesia được coi là một kinh nghiệm tốt về quản lý nợ công, cụ thể là việc xác định mục tiêu, đề ra chiến lược và thực hiện chiến lược để đạt được các mục tiêu này - trong đó các mục tiêu về quản lý nợ đóng vai trò quan trọng.
Trước 1997, Indonesia phụ thuộc chính vào nguồn vốn vay nước ngoài (gồm cả các khoản vay ưu đãi và các khoản vay kém ưu đãi) để tài trợ cho thâm hụt ngân sách nhà nước. Bắt đầu từ năm 1999, Indonesia mới bắt đầu xem xét việc phát hành khoản vay có lãi suất cố định và lãi suất ưu đãi, cũng như các công cụ tài khóa khác như trái phiếu Chính phủ. Đến năm 2003-2005, cùng với việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ, Indonesia xác định các mục tiêu quản lý nợ gồm: (1) bảo đảm đáp ứng nhu cầu tài chính của Chính phủ và duy trì ổn định tài khóa phù hợp với điều kiện kinh tế vĩ mô với chi phí thấp; (2) tăng cường nguyên tắc thận trọng trong quản lý nợ - tập trung vào giảm thiểu rủi ro, đặc biệt là rủi ro thị trường cũng như rủi ro tái cấp vốn; (3) nỗ lực bảo đảm các khoản vay trong danh mục được thực hiện theo kế hoạch và chi phí dự kiến trước. Việc thực hiện được các mục tiêu nói trên nhằm hỗ trợ trực tiếp cho ổn định tài chính và năng lực tài chính để thực hiện các nghĩa vụ thanh toán nợ đến hạn. Ngoài các mục tiêu nói trên, việc thực hiện chiến lược quản lý nợ quốc gia của Indonesia cũng có mục tiêu thi hành nhằm tạo dựng lòng tin của công chúng, nhà đầu tư thông qua áp dụng quản lý tài chính nhà nước chặt chẽ, hiệu quả. Đồng thời, cung cấp các nguyên tắc chỉ đạo chung cho các đơn vị, bộ phận liên quan đến quản lý nợ để việc thi hành chính sách có thể phản ánh dễ hiểu và thống nhất về chính sách quản lý nợ, thông qua đó tạo ra sự hài hòa, phù hợp trong quản lý nợ an toàn, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô. Phạm vi chiến lược nợ quốc gia (giai đoạn 2005-2009) chủ yếu bao gồm các khoản nợ trực tiếp của ngân sách nhà nước (gồm các khoản vay nước ngoài) và giai đoạn sau đó mở rộng gồm cả việc quản lý các khoản nợ dự phòng. Chiến lược này được đánh giá mỗi năm ít nhất một lần để bảo đảm phù hợp với sự phát triển của thị trường tài chính.
Với việc xây dựng và thực hiện chiến lược nợ quốc gia đồng bộ, thống nhất, dễ hiểu, việc lựa chọn phát hành các công cụ nợ cho các mục đích khác nhau của Chính phủ cũng được xác định cụ thể. Các công cụ nợ được chia làm 02 loại chính gồm các chứng chỉ nợ và các khoản vay trong nước, nước ngoài được sử dụng cho các mục đích khác nhau gồm: (1) quản lý thanh khoản; (2) tài trợ thâm hụt ngân sách; (3) tài trợ dự án; (4) quản lý danh mục; và (5) các mục tiêu tài trợ khác.