Khái niệm về nợ công và xácđịnh phạm vi nợ công

2.1. Một số khái niệm có liên quan đến nợ công

2.1.1. Khái niệm về nợ công và xácđịnh phạm vi nợ công

2.1.1.1. Nợ công

Có nhiều định nghĩa khác nhau về nợ công. Những khác biệt chủ yếu nằm trong các quy định của từng quốc gia về phạm vi tính nợ công. Tuy nhiên, phần lớn các cách hiểu về nợ công đều có điểm chung đó là: nợ công là tất cả các nghĩa vụ nợ của chính phủ của một quốc gia và chính phủ phải chịu trách nhiệm hoàn trả các khoản nợ đó hoặc trực tiếp hoặc gián tiếp.

Nợ công phát sinh chủ yếu là do việc vay nợ để tài trợ cho thâm hụt ngân sách, vì thế có thể nói nợ công là thâm hụt ngân sách nhà nước lũy kế đến một thời điểm nào đó. Nhu cầu chi tiêu của chính phủ lớn trong khi các nguồn thu từ thuế, phí, các khoản thu nhập khác của chính phủ không đáp ứng được, buộc chính phủ phải đi vay để bù vào khoản thiếu hụt, từ đó dẫn đến tình nợ của chính phủ. Ngoài ra, các chính phủ có thể có hoạt động bảo lãnh vay nợ, tạo thành nghĩa vụ nợ dự phòng của ngân sách nhà nước. Thông lệ chung cũng tính các khoản bảo lãnh này là một phần nợ công song có tính chất dự phòng vì đây không phải là các khoản nợ trực tiếp của chính phủ do chủ thể đi vay không phải là chính phủ. Lý do của việc tính các khoản nợ có bảo lãnh của chính phủ vào phạm vi nợ công nằm ở cam kết của chính phủ thực hiện các nghĩa vụ trả nợ của đối tượng được bảo lãnh khi các đối tượng này không trả được nợ.

Bên cạnh nợ của chính phủ trung ương và các khoản chính quyền trung ương bảo lãnh vay nợ cho các đối tượng bảo lãnh, chính quyền các địa phương cũng có hoạt động vay nợ và cũng được tính vào phạm vi nợ công. Trong một số trường hợp cụ thể, tùy theo quy định của từng quốc gia, nợ công có thể bao hàm tất cả các khoản nợ của khu vực công, gồm nợ của chính phủ, nợ của các chủ thể thuộc sở hữu của chính phủ như nợ của doanh nghiệp nhà nước và thậm chí nợ của ngân hàng trung ương.

2.1.1.2. Nợ chính phủ

Nợ của chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh chà nước, nhân danh chính phủ hoặc các khoản vay khác khác do cơ quan được chính phủ ủy quyền ký kết vay nợ. Một số quốc gia coi nợ chính phủ gồm cả nợ của các tổ chức thuộc chính phủ như nợ của ngân hàng trung ương hay nợ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu của nhà nước.

2.1.1.3. Nợ được chính phủ bảo lãnh

Nợ được chính phủ bảo lãnh là các khoản mà Chính phủ bảo lãnh cho các đối tượng không phải là chủ thể thuộc hệ thống nhà nước phát hành. Trong các nghiên cứu, thông thường chúng ta sẽ gặp khái niệm các nghĩa vụ nợ dự phòng trực tiếp và các nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm ẩn, không có cam kết. Tại Luận án này, tác giả thống nhất sử dụng khái niệm các khoản bảo lãnh chính phủ hay các nghĩa vụ nợ dự phòng của chính phủ là các khoản chính phủ bảo lãnh vay vốn cho các chủ thể ngoài khu vực nhà nước, tức là các khoản vay có cam kết bảo lãnh của chính phủ về việc chính phủ thực hiện nghĩa vụ của người vay khi người vay không trả được nợ.

Ngoài ra, trong các thảo luận chính sách hoặc trong các phân tích về mức độ và rủi ro nợ công, người ta đề cập đến nghĩa vụ nợ dự phòng ở hai cấp độ là nghĩa vụ nợ dự phòng trực tiếp và nghĩa vụ nợ dự phòng tiềm ẩn, không có cam kết, theo đó, cả hai loại nợ này đều không phải là nợ trực tiếp của chính phủ nhưng mức độ cam kết của chính phủ đối với chúng là khác nhau. Nghĩa vụ nợ dự phòng trực tiếp là các khoản mà chính phủ có bảo đảm thanh toán rõ ràng, trong trường hợp này chính phủ có cam kết bằng văn bản về việc chính phủ sẽ chịu trách nhiệm thanh toán khoản nợ khi đối tượng trực tiếp vay nợ không có khả năng trả nợ. Trong khi đó, nghĩa vụ dự phòng không có cam kết thường không được quy định trong luật.

Chẳng hạn việc chính phủ tuy không cam kết giải cứu khu vực ngân hàng, song thực tế cho thấy các chính phủ vẫn thực hiện các gói giải cứu khu vực ngân hàng khi hệ thống ngân hàng rơi vào khủng hoảng. Tương tự, các doanh nghiệp của nhà nước khi đổ vỡ thì có thể nhà nước cũng phải có trách nhiệm đối với các khoản nợ của doanh nghiệp dù dưới hình thức này hay hình thức khác, chẳng hạn thông qua giảm thuế, hỗ trợ ngân sách, tái cấp vốn hoặc cung cấp các gói cứu trợ đột xuất để hỗ trợ các doanh nghiệp nhà nước thoát khỏi khủng hoảng hay giải quyết vấn đề nợ xấu. Ở một số nước, các khoản nợ dự phòng thuộc loại này được tính vào nợ công. Tại Việt Nam, nợ được chính phủ bảo lãnh là một cấu phần và được tính 100% tổng giá trị cam kết vào của nợ công như đã đề cập ở trên. Trong Luận án này và trong đánh giá bền vững nợ công, tác giả không đi sâu phân tích đối với khoản nợ tiềm ẩn này vì nằm ngoài phạm vi nghiên cứu. Trong chừng mực có thể và phù hợp với phạm vi nghiên cứu, tác giả có thể bình luận hoặc cảnh báo những rủi ro có thể có tác động đến an toàn nợ công căn cứ vào cơ chế quản lý và tổ chức hiện hành về mối quan hệ giữa chính phủ với các tổ chức của nhà nước, các doanh nghiệp nhà nước, các ngân hàng thương mại nhà nước nói riêng và hệ thống ngân hàng nói chung.

2.1.1.4. Nợ chính quyền địa phương

Nợ của chính quyền địa phương là khoản nợ không do chính quyền trung ương phát hành hay ký kết vay nợ mà do chính quyền các cấp địa phương hoặc cấp bang vay. Ở hầu hết các nước và theo thống kê của WB và IMF, nợ của chính quyền địa phương cũng được coi là một phần của nợ chính phủ. Mặc dù tổ chức nhà nước ở các quốc gia có thể khác nhau về phân cấp quyền lực (trong đó có quyền vay nợ) song dù trong bất cứ cơ cấu tổ chức quyền lực nào thì chính quyền của địa phương cũng là một bộ phận của chính phủ và do đó, nợ của chính quyền địa phương cũng là nợ của chính phủ và việc tính các nghĩa vụ nợ này trong nợ công là hợp lý, thể hiện đúng bản chất của nợ công.

2.1.1.5. Quan điểm của các tổ chức tài chính quốc tế về phạm vi nợ công

Như trên đã thảo luận, khái niệm nợ công không phải là một khái niệm đồng nhất giữa các quốc gia. Các quốc gia quy định phạm vi nợ công khác nhau tùy theo các loại nghĩa vụ nợ được tính vào nợ công. Với mục đích tham chiếu, Luận án bổ sung so sánh phạm vi thống kê nợ công theo quan điểm của của các định chế quốc tế lớn, bao gồm Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Tổ chức Hội nghị thương mại và Phát triển Liên hợp quốc (UNCTAD), Tổ chức hợp tác phát triển kinh tế (OECD).

Theo UNCTAD, nợ công không chỉ bao gồm nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương mà còn tính cả các nghĩa vụ nợ của ngân hàng trung ương, các đơn vị trực thuộc chính phủ ở tất cả các cấp chính quyền và một số khoản nợ ngầm định khác vì cho rằng nghĩa vụ trả nợ đối với các khoản nợ này về bản chất là nghĩa vụ nợ của nhà nước và của khu vực công.

Theo IMF, nợ công được hiểu là nghĩa vụ trả nợ của khu vực công. Đi kèm với đó là định nghĩa cụ thể về khu vực công, bao gồm khu vực chính phủ và khu vực các tổ chức công như mô tả tại Sơ đồ 2.1. Tuy nhiên, IMF lại không coi các khoản nợ có bảo lãnh của chính phủ là nợ công mà chỉ tính vào nợ công khi chính phủ phải đứng ra thực hiện nghĩa vụ bảo lãnh của mình, tức là chỉ tính vào nợ công khi chính phủ phải thực sự trả nợ thay cho đối tượng đi vay được chính phủ bảo lãnh. Nhánh bên trái của Sơ đồ 2.1 bao gồm nợ chính phủ tại các cấp chính quyền, từ trung ương đến địa phương. Nhánh bên phải là các tổ chức công bao gồm các tổ chức công tài chính và phi tài chính.

Hình 2.1. Sơ đồ phạm vi nợ công theo quan điểm của IMF

Nguồn: Tài liệu hướng dẫn công tác quản lý nợ công của Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng Thế giới (2014) và Tài liệu tổng kết thi hành Luật Quản lý nợ công năm 2009, Bộ Tài chính (2016).

Theo WB, khu vực công gồm chính phủ trung ương (bao gồm ngân hàng trung ương); chính quyền địa phương; các cơ quan thuộc và trực thuộc chính phủ trung ương và chính quyền địa phương, các doanh nghiệp và các tổ chức tự chủ nếu: (1) ngân sách của các tổ chức này phải được chính phủ phê duyệt; hoặc (2) Nhà nước sở hữu trên 50% vốn hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc; hoặc (3) trong trường hợp các tổ chức này mất khả năng thanh toán, nhà nước phải chịu trách nhiệm về nợ của các tổ chức này.

Khu vực công Khu vực các tổ chức công Khu vực Chính phủ Các tổ chức công trong lĩnh vực tài chính Các tổ chức công phi tài chính Ngân hàng Trung ương Các tổ chức nhà nước nhận tiền gửi

Các tổ chức tài chính công khác Chính phủ trung ương Chính quyền liên bang Chính quyền địa phương

Bảng 2.1. So sánh phạm vi nợ công với quy định của IMF, WB và OECD

STT Chỉ tiêu Việt Nam IMF WB OECD

1 Nợ chính phủ Có Có Có Có

2 Nợ được Chính phủ bảo lãnh Có Có Có Có

3 Nợ chính quyền địa phương Có Có Có Có

4 Nợ ngân hàng trung ương Không Có Có Có

5 Nợ của các tổ chức nhận tiền gửi trừ NHTW Có (Nợ Chính phủ bảo lãnh cho NHPTVN và NHCSXH phát hành trái phiếu)

Có điều kiện Có với (*)

Không

6 Nợ doanh nghiệp công phi tài

chính Không Có

Có với điều kiện

(*)

Không 7 Nợ các tổ chức an sinh xã hội Không Có Có Không 8 Nợ các tổ chức đặc biệt khác Không SPE SPE Không

9 Nợ phải trả của NSNN Có Không Không Không

10 Nợ bất khả kháng (nợ ngầm định và nợ bất thường) Không (chi phí xử lý nợ xấu DNNN và DNTN; nợ đọng BHXH, BHYT)

Không Không Không

Nguồn: Tài liệu hướng dẫn công tác quản lý nợ công của Quỹ tiền tệ quốc tế, Ngân hàng Thế giới (2014) và Tài liệu tổng kết thi hành Luật Quản lý nợ công năm 2009, Bộ Tài chính (2016).

Qua nghiên cứu, phạm vi nợ công của hầu hết các nước đều bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước có quy định phạm vi nợ công bao gồm cả nợ chính chính quyền địa phương (Anh, Ca-na-đa, Mỹ, Phần Lan, Bồ Đào Nha, Bun-ga-ri, Thổ Nhĩ Kỳ, Trung Quốc, Ba Lan, Ấn Độ, Phi-líp-pin, Đài Loan, Cộng hòa Síp, Mác-xê-đô-ni-a), nợ của các doanh nghiệp nhà nước (Thái Lan, Thổ Nhĩ Kỳ, Mác-xê-đô-ni-a, Anh), nợ khu vực an sinh xã hội (Ba Lan, Thổ Nhĩ Kỳ , Cộng hoà Síp). Một số nước không tính nợ của ngân hàng nhà nước, nợ của các ngân hàng thương mại nhà nước và nợ của các định chế tài chính khác vào phạm vi nợ công. Đối với khoản nợ của ngân hàng trung ương hay nợ của ngân hàng nhà nước không được chính phủ bảo lãnh thì không được tính vào nợ công

hàng thương mại nhà nước, các định chế tài chính nhà nước khác không được chính phủ bảo lãnh cũng không được tính vào nợ công (Thái Lan, Mác-xê-đô-ni-a).

Như vậy, mặc dù có sự khác biệt về phạm vi nợ công giữa các nước trên thế giới nhưng đều có điểm chung là nợ công chủ yếu chỉ tập trung vào phần lõi của nợ, là nợ hợp nhất của toàn bộ chính phủ, bao gồm toàn bộ nợ trực tiếp của chính quyền trung ương và địa phương. Các nghĩa vụ nợ dự phòng, nợ tiềm ẩn được theo dõi, thống kê trong mối quan hệ tương đối với các khoản nợ trực tiếp. Tuy nhiên vì mục tiêu phân tích bền vững nợ công và các yếu tố ảnh hưởng đến bền vững nợ công, tại Luận án này, cụ thể là khi đánh giá bền vững nợ công của Việt Nam, tác giả sử dụng định nghĩa về phạm vi nợ công theo Luật Quản lý nợ công bao gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương.

Bảng 2.2. So sánh phạm vi nợ của một số quốc gia Quốc gia Chính phủ Nợ CPBL Nợ CQĐP Nợ của khu vực DNNN Nợ của khu vực phúc lợi xã hội Nợ của NHNN Các quỹ của Chính phủ Nợ của các tổ chức tài chính nhà nƣớc Nợ của các đơn vị công lập Việt Nam Có Có Có - - - - - - Sri Lanka Có - - - - Có - - - Poland Có - Có - Có - Có - Có Thailand Có - - Có - Có - Có Có Taiwan Có - - - - - - - - Australia Có - - - - - - - - Kazakhstan Có Có Có - - - - - - IMF/WB Có - Có Có Có Có Có Anh Có - Có - - - - - - Ba Lan Có - Có - - - - - - Mỹ Có - Có - - - - - - Phần Lan Có - - - - - - - -

Tây Ban Nha Có - - - - - - - -

Bungary Có - - - - - - - - Thổ Nhĩ Kỳ Có - - - - - - - - Trung Quốc Có Có Có - - - - - - Slovakia Có - Có Có Có - Có Có - Serbi Có Có Có Có Có - - - - Romani Có - Có - - - - - - Nhật Bản Có Có Có - Có - - - - Philippine Có - Có Có Có - - - - Ấn Độ Có - - - - - - - - Đài Loan Có Có Có - - - - - - Iraq Có Có - - - - - - Macedonia Có - Có Có - - - - - Thái Lan Có Có - Có - - - - Có CH Síp Có - - - - - - - -