Chƣơng 4 NỢ CÔNG BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM : MỘT SỐ GỢI Ý
4.1. Tổng quan về nợ công ở Việt Nam
4.1.2. Nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay
4.1.2.1. Thực trạng nợ công Việt Nam - các chỉ tiêu định lượng
Về quy mô nợ công:
Nợ công của Việt Nam gồm nợ của Chính phủ trung ương, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, trong đó nợ của Chính phủ trung ương chiếm phần lớn nợ công, bình quân khoảng trên 85%. Nguyên nhân chủ yếu
của nợ Chính phủ là việc ngân sách nhà nước thâm hụt kéo dài, đòi hỏi vay nợ để bù đắp. Đặc biệt trong gia đoạn 2011-2015 thâm hụt ngân sách luôn duy trì ở mức cao và có xu hướng gia tăng, cá biệt trong các năm 2013-2015 thâm hụt ngân sách trên 6%. Điều này đồng nghĩa với việc sẽ tích tụ nợ công với tốc độ cao, khối lượng lớn. Biểu đồ 4.4 dưới đây mô tả diễn biến thâm hụt ngân sách nhà nước giai đoạn 2011 - 2018.
Đơn vị: % GDP
Bội chi NSNN/GDP (%) Bội chi NSNN theo phân cấp quản lý (%)
Biểu đồ 4.4. Diễn biễn thâm hụt ngân sách nhà nước 2011 - 2018
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Với thực tế ngân sách nhà nước duy trì thâm hụt ở mức khá cao trong nhiều năm, cộng với việc Chính phủ thực hiện chính sách cấp bảo lãnh tương đối cởi mở trong một số năm, quy mô nợ công liên tục gia tăng trong thời kỳ tương ứng. Biểu đồ 4.5 cho thấy quy mô về giá trị tuyệt đối của nợ công Việt Nam liên tục tăng, trong đó, hai cấu phần chủ yếu là nợ của Chính phủ và nợ của Chính phủ được bảo lãnh đều có xu hướng tăng nhanh. Đến 2018 nợ công ước khoảng 3,4 triệu tỷ đồng,
Đơn vị: nghìn tỷ đồng
Biểu đồ 4.5. Diễn biến dư nợ công 2011-2018 (tỷ đồng)
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Duy trì thâm hụt ngân sách ở mức cao, liên tục trong nhiều năm cùng với tăng cấp bảo lãnh Chính phủ trong những năm qua là những nguyên nhân trực tiếp dẫn đến gia tăng nợ công. Trong giai đoạn 2011 - 2015, nợ Chính phủ tăng bình quân khoảng 12% năm và nợ được Chính phủ bảo lãnh cũng tăng ở mức rất cao, cá biệt năm 2011-2014 tăng bình quân khoảng 20%. Trước tình hình đó, Chính phủ đã từng bước thực hiện thắt chặt để cắt giảm bảo lãnh Chính phủ nhằm giảm quy mô bảo lãnh Chính phủ trong tổng nợ công. Bắt đầu từ đầu năm 2014 đến nay, tốc độ tăng của dư nợ được Chính phủ bảo lãnh đã giảm rõ rệt, góp phần từng bước giảm tốc độ tăng của nợ công nói chung. Nợ của chính quyền địa phương là tương đối nhỏ chủ yếu do quy định chính quyền địa phương được nhận cấp phát trực tiếp của ngân sách nhà nước. Ngân sách địa phương không được có bội chi (trước khi có Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015) do đó việc đi vay của chính quyền địa phương khá hạn chế. Hơn nữa, công tác thống kê nợ của chính quyền địa phương cũng còn nhiều hạn chế.
Đơn vị: %/năm
Biểu đồ 4.6. Tốc độ tăng dư nợ bảo lãnh Chính phủ 2011 - 2018
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Với tốc độ tăng nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh cao trong nhiều năm và cao hơn rất nhiều so với tốc độ tăng của GDP (bình quân giai đoạn 2011-2015 nợ công tăng khoảng 12%/năm) thì việc tỷ lệ nợ công so với GDP tăng cao và tăng nhanh chỉ là một hệ quả tất yếu. Biểu đồ 4.7 mô tả diễn biến gia tăng tỷ lệ nợ công và các cấu phần trong nợ công so với GDP từ năm 2011 đến nay. Ước tính đến cuối năm 2018, nợ công ước ở mức 61,4% GDP, trong đó: nợ Chính phủ 52,1% GDP; nợ được Chính phủ bảo lãnh là 8,7% GDP và; nợ của Chính quyền địa phương ở mức 0,6% GDP.
Về khả năng trả nợ:
Một điểm đáng lưu ưu về khả năng trả nợ công là các chỉ tiêu đánh giá nghĩa vụ trả nợ là trong một số năm qua, tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ đến hạn của Chính phủ so với thu ngân sách nhà nước hằng năm là khá cao, duy trì ở mức khoảng 15-16% GDP và có xu hướng tăng. Đến cuối năm 2017 trả nợ so với thu ngân sách nhà nước ở mức trên 18% tổng thu ngân sách. Theo số liệu thống kê của Bộ Tài chính, nếu tính cả các khoản Chính phủ vay về cho vay lại thì tỷ lệ trả nợ của Chính phủ so với thu ngân sách đã vượt mức 21% tổng thu ngân sách nhà nước hàng năm.
27,5% 19,3% 15,4% 7,4% 7,0% 1,4% -3% -5,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Đơn vị: % GDP
Biểu đồ 4.7. Diễn biến tỷ lệ nợ công so với GDP
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Bên cạnh đó, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia (gồm nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ nước ngoài do Chính phủ bảo lãnh và nợ nước ngoài theo hình thức tự vay tự trả của doanh nghiệp và tổ chức tín dụng) so với tổng kim nghạch xuất khẩu hằng năm cũng ở mức cao và tỷ lệ này cũng có xu hướng tăng nhanh cùng với gia tăng dư nợ nước ngoài của quốc gia trong một số năm vừa qua. Đến cuối năm 2017, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với kim nghạch xuất khẩu đã ở mức trên 36%.
Đơn vị: % so với thu NSNN, XK
Biểu đồ 4.8. Một số chỉ tiêu nghĩa vụ trả nợ 2011 - 2017
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Về cơ cấu nợ:
Nợ của Chính phủ chiếm trên 85% tổng nợ công. Trước giai đoạn 2009, tỷ trọng nợ nước ngoài chiếm phần lớn trong tổng nợ công do thực tế giai đoạn trước đó, Việt Nam phụ thuộc chủ yếu vào huy động vốn vay nước ngoài, thị trường vốn trong nước mới ở giai đoạn đầu phát triển. Trong giai đoạn 2011 cho đến nay, mặc dù đã có những cải thiện nhất định trong cơ cấu nợ trong nước - nước ngoài song nợ nước ngoài vẫn chiếm tỷ trọng khá cao, bình quân khoảng 50% tổng nợ của Chính phủ. Tỷ trọng này cũng tương đương với tỷ trọng nợ nước ngoài trong tổng nợ công (gồm cả nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương).
15,60% 14,60% 12,60% 13,80% 14,90% 14,00% 18,30% 1,18% 1,14% 1,29% 1,53% 0,88% 1,11% 0,86% 32,04% 20,86% 23,09% 24,74% 17,31% 29,73% 36,14% 0,00% 5,00% 10,00% 15,00% 20,00% 25,00% 30,00% 35,00% 40,00% 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Trả nợ trực tiếp so với thu NSNN Trả nợ NN của CP so với XK Trả nợ NN so với XK
Đơn vị: % tổng dư nợ Chính phủ
Biểu đồ 4.9 - Cơ cấu nợ của Chính phủ
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Về cơ cấu loại ngoại tệ trong nợ nước ngoài, chủ yếu tập trung vào 3 loại ngoại tệ là Đô la Mỹ, Euro và Yên Nhật, điều này cũng tiềm ẩn những rủi ro lớn về tỷ giá đối với danh mục nợ công và khả năng trả nợ, đặc biệt trong những giai đoạn biến động lớn về tỷ giá.
Đơn vị: %/tổng dư nợ Chính phủ
Biểu đồ 4.10. Cơ cấu nợ Chính phủ theo loại tiền
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Đối với vay nước ngoài, ngoại trừ đối với các khoản bảo lãnh vay nước ngoài của Chính phủ có lãi suất thị trường, phần lớn là thả nổi, nợ của Chính phủ
chủ yếu có lãi suất thấp, thời hạn vay dài và lãi suất cố định. Đây cũng là môt ưu điểm trong nợ nước ngoài do tính đặc thù vay nợ nước ngoài trong nhiều năm qua của Việt Nam chủ yếu là vay ODA và vay ưu đãi. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, từ năm 2017, Việt Nam đã trở thành nước có thu nhập trung bình, đồng nghĩa với việc không còn được tiếp cận nguồn vốn vay ODA của Ngân hàng Thế giới và các nhà tài trợ lớn khác cũng bắt đầu thay đổi chính sách cho vay đối với Việt Nam, theo đó các khoản vay nước ngoài từ các nhà tài trợ đa phương bắt đầu có điều kiện kém ưu đãi hơn, lãi suất cao và thời hạn vay dài. Nhiều khoản vay có điều kiện vay sát với điều kiện thị trường và với lãi suất thả nổi.
Đơn vị: %/tổng dư nợ Chính phủ
Biều đồ 4.11. Cơ cấu lãi suất vay nước ngoài của Chính phủ
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Đối với nợ trong nước, kỳ hạn phát hành và kỳ hạn còn lại của trái phiếu Chính phủ mặc dù đã được cải thiện song còn tiềm ẩn rủi ro. Trong giai đoạn trước 2014, kỳ hạn phát hành bình quân trái phiếu Chính phủ là khá thấp, trung bình dưới 4 năm; kỳ hạn còn lại bình quân cũng thấp tương ứng, trung bình khoảng dưới 3 năm. Đến nay, các chỉ tiêu này đã được cải thiện đáng kể, tương ứng trên 10 năm đối với kỳ hạn phát hành và gần 7 năm đối với kỳ hạn còn lại, làm giảm áp lực tái
cấp vốn của ngân sách nhà nước thông qua đảo nợ (vay mới trả nợ cũ) do thời gian đáo hạn của trái phiếu thấp.
Rủi ro đối với huy động vốn vay trong nước của Chính phủ chủ yếu nằm ở chỗ điểm quy mô thị trường vốn trong nước còn thấp, trình độ phát triển chưa cao. Cơ cấu nhà đầu tư vào trái phiếu Chính phủ chưa đa dạng, chủ yếu phụ thuộc vào các ngân hàng thương mại và Bảo hiểm xã hội Việt Nam, đặc biệt trong các năm trước đây chủ yếu phụ thuộc vào việc mua trái phiếu của các ngân hàng thương mại. Cụ thể năm 2013, trên 79% trị giá trái phiếu do các ngân hàng thương mại nắm giữ, 19% do Bảo hiểm Xã hội Việt Nam nắm giữ. Đến năm 2018, tỷ lệ này tương ứng là 53% và 46%. Các nhà đầu tư khác nắm giữ tỷ lệ rất nhỏ. Đã có nhiều quan ngại về khả năng cung ứng vốn của các ngân hàng thương mại cho đầu tư vào trái phiếu Chính phủ khi nền kinh tế tăng trưởng tốt, đầu tư tư nhân gia tăng. Điều này còn có thể dẫn tới tác động kép về rủi ro tăng lãi suất và rủi ro tái cấp vốn.
Đơn vị: %/năm
Biểu đồ 4.12. Diễn biến kỳ hạn và lãi suất TPCP 2011-2018
4.1.2.2 Về quản lý nợ công ở Việt Nam - Các chỉ tiêu định tính
Tham khảo phân nhóm các yếu tố đánh giá chất lượng công tác quản lý nợ công bền vững tại Chương 2, dưới đây Luận án đánh giá tổng quan các yếu tố định tính trong quản lý nợ công ở Việt Nam hiện nay nhằm chỉ ra những bất cập cần có cải thiện trong thời gian tới để cùng với kiểm soát các chỉ tiêu định lượng đảm bảo nợ công bền vững. Vào năm 2011, Bộ Tài chính phối hợp với chuyên gia của Ngân hàng Thế giới đánh giá các chỉ tiêu về chất lượng công tác quản lý nợ công tại Việt Nam. Tại Luận án này, tác giả tham khảo kết quả đánh giá nêu trên, đồng thời cập nhật những thay đổi từ đó đến nay trên các mặt công tác quản lý để có cái nhìn tổng thể về chất lượng công tác quản lý nợ công hiện nay tại Việt Nam.
Bảng 4.3. Tổng hợp kết quả đánh giá chất lượng quản lý nợ công
Chỉ số về Hiệu quả Điểm
Quản lý Nhà nƣớc và Xây dựng Chiến lƣợc
DPI-1 1. Khung pháp lý C
DPI-2 1. Cơ cấu quản lý: Vay nợ và các giao dịch liên quan đến nợ D
2. Cơ cấu Quản lý: Bảo lãnh vay nợ C
DPI-3 1. Chiến lược Quản lý Nợ: Chất lượng, nội dung của chiến lược D 2. Chiến lược Quản lý Nợ: quy trình ra quyết định D
DPI-4 1. Đánh giá các Hoạt động quản lý nợ C
DPI-5
1. Kiểm toán: Tần suất thực hiện D
1. Kiểm toán: Phản hồi phù hợp với kết luận kiểm toán Không áp dụng
Phối Kết hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô
DPI-6
1. Chính sách Tài khóa: việc cung cấp và chất lượng của các dự
báo về nghĩa vụ trả nợ C
2. Chính sách Tài khóa: Mức độ sẵn có và chất lượng của thông
tin về những biến số kinh tế vĩ mô và phân tích bền vững nợ D
DPI-7
1. Chính sách Tiền tệ: Mức độ tách bạch giữa các hoạt động về
Quản lý Nợ và về các chính sách tiền tệ C
2. Chính sách Tiền tệ: Mức độ thường xuyên của hoạt động chia
sẻ Thông tin D
3. Chính sách Tiền tệ: Giới hạn về tiếp cận nguồn tài chính của
Ngân hàng Nhà nước Việt Nam D
Huy động vốn
DPI-8
1. Vay nợ trong nước: lập kế hoạch vay nợ D
2. Vay nợ trong nước: quy trình và quy định về vay nợ trong
nước B
DPI-9
1. Vay nợ nước ngoài: đánh giá chi phí và rủi ro A
Chỉ số về Hiệu quả Điểm
DPI-10
1. Bảo lãnh vay nợ: Mức độ sẵn có và Chất lượng của các Chính
sách và quy trình được đưa vào văn bản A
2. Cho vay lại: Mức độ Sẵn có và chất lượng của các chính sách
và Quy trình được đưa vào văn bản B
3. Chứng khoán phái sinh: Mức độ sẵn có và shất lượng của các
chính sách và quy trình được đưa vào văn bản N/R
Quản lý dòng tiền
DPI-11 1. Dự báo dòng tiền một cách hiệu quả D
2. Quản lý tồn ngân khoc bạc một cách hiệu quả D
Quản lý rủi ro hoạt động
DPI-12
1. Quản lý nợ: Mức độ rẵn có và chất lượng của các quy trình
được tài liệu hóa về thực hiện nghĩa vụ trả nợ C 2. Quản lý nợ: Mức độ sẵn có và chất lượng của các quy trình
được tài liệu hóa về ghi chép và lưu trữ dữ liệu D 3. An ninh dữ liệu: Mức độ sẵn có và chất lượng của các quy
trình được tài liệu hóa về về ghi chép dữ liệu và truy cập và kiểm soát hệ thống
A
4. An ninh dữ liệu: Tần suất sao lưu dữ liệu và mức độ an ninh
trong lưu trữ dữ liệu A
DPI-13
1. Sự tách bạch nhiệm vụ D
2. Năng lực cán bộ và quản trị nguồn Nhân lực D
3. Quản trị rủi ro hoạt động, các kế hoạch duy trì ổn định hoạt
động và phục hồi dữ liệu sau thảm họa D
Hồ sơ nợ và Báo cáo về Nợ
DPI-14 1. Hồ sơ về nợ: Tính đầy đủ và kịp thời C
2. Hồ sơ về nợ: Hệ thống đăng ký A
DPI-15
1. Dữ liệu về nợ của Chính phủ: Các yêu cầu báo cáo theo quy
định của pháp luật D
2. Dữ liệu về nợ của Khu vực công : Các yêu cầu báo cáo theo
quy định của pháp luật D
3. Bản tin Thống kê về Nợ: Chất lượng và tính kịp thời D
Nguồn: Bộ Tài chính, Báo cáo đánh giá DeMPA năm 2011.
Đối với các tiêu chí về quản lý và xây dựng chiến lược nợ công: Về khuôn khổ pháp lý, từ năm 2009 Việt Nam đã ban hành lần đầu tiên Luật Quản lý nợ công số 29/2009/QH12 tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho công tác quản lý nợ công cùng với hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Năm 2017 Quốc hội ban hành Luật Quản lý nợ công số 20/2017/QH14; Chính phủ ban hành đầy đủ 07 Nghị định hướng dẫn thi hành Luật đối với từng nội dung quản lý nợ công. Như vậy, vậy đã có tương đối đầy đủ cơ sở pháp lý ở mức cao nhất là Luật và ở mức hướng dẫn là các Nghị định của Chính phủ và các thông tư hướng dẫn thi hành toàn diện quy định
của Luật Quản lý nợ công. Luật Quản lý nợ công cũng đã phân định khá rõ chức năng nhiệm vụ, phân công thẩm quyền đối với quản lý nợ công, theo đó giao một cơ quan là đầu mối thống nhất quản lý nợ.
Về chiến lược nợ công, trong một số năm qua Việt Nam đã từng bước tiếp cận với thông lệ tốt của quốc tế trong quản lý nợ công, đặc biệt là trong công tác xây dựng chiến lược, kế hoạch quản lý nợ công với vai trò là công cụ quản lý chủ động nhằm kiểm soát giới hạn an toàn nợ cả về quy mô và cơ cấu. Luật Quản lý nợ