2.3. Tiêu chí định lượng và xácđịnh yếu tố tác động đến nợ công bền vững
2.3.3. Mối quan hệ cân bằng động về yếu tố tác động đến nợ công
Đối với nợ chính phủ và nợ công, yếu tố căn bản và sâu xa dẫn đến mức nợ công là do sự tích tụ của thâm hụt ngân sách kéo dài, dẫn đến tích tụ nợ công liên tục trong nhiều năm, cộng với tăng trưởng kinh tế không tương xứng thậm chí kém, dẫn đến tỷ trọng nợ công cao. Tuy nhiên, nợ công bền vững như chúng ta đã xác định ở trên không chỉ phụ thuộc vào độ lớn, quy mô nợ công tại một thời điểm, xu hướng thâm hụt hay thặng dư ngân sách. Trên thực tế, nó phụ thuộc vào hầu hết các biến số kinh tế vĩ mô có liên quan. Trong hầu hết các trường hợp khủng hoảng nợ công trong lịch sử cũng như các cuộc khủng hoảng nợ công gần đây, chính những biến động của các biến số vĩ mô là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến khủng hoảng nợ công.
Dưới đây, chúng ta xây dựng mô hình lý thuyết phân tích mối quan hệ động giữa nợ công với các biến số kinh tế vĩ mô đối với hai trường hợp: nền kinh tế đóng và nền kinh tế mở để thấy mối quan hệ giữa các yếu tố này với nợ công.
2.3.3.1. Trong nền kinh tế đóng
Trong nền kinh tế đóng, với ý nghĩa là chính phủ không có hoạt động vay nợ hay bảo lãnh vay nợ nước ngoài, chúng ta có thể biểu thị giới hạn ngân sách của Chính phủ như sau:
Gt + it Dt-1 = Rt + (Dt – Dt-1)
Trong đó:
Gt : Chi tiêu của Chính phủ chưa tính đến chi trả lãi suất trong kỳ t it: Lãi suất đối với dư nợ của Chính phủ tại thời điểm t-1
Dt : Dư nợ tại thời điểm t Dt-1 : Dư nợ tại thời điểm t-1
Rt : Thu ngân sách nhà nước trong kỳ t
Phương trình trên cho thấy mối quan hệ đơn giản và hiển nhiên về giới hạn chi tiêu của chính phủ và việc vay nợ của chính phủ. Về nguyên tắc, tổng chi của chính phủ trong một thời kỳ phải cân đối với tổng thu của chính phủ trong thời kỳ đó.
Chính phủ, ngoài các khoản chi cho đầu tư (vào các dự án do chính phủ thực hiện) và chi thường xuyên (trả lương, duy trì hệ thống quản lý, tiền điện, tiền nước) còn phải chi trả lãi đối với các khoản vay hiện hành và chi trả nợ gốc khi đến hạn.
Như vậy, ta có tổng chi của chính phủ bên vế trái của phương trình bằng chi thông thường và chi trả lãi đối với các khoản dư nợ của chính phủ tính đến cuối kỳ (it*Dt-1) là chi phí lãi suất đối với dư nợ nhân với dư nợ của thời kỳ trước đó (t-1). Tổng thu của chính phủ là tổng thu từ thuế, phí, lệ phí và các khoản thu khác cộng với thu từ vay nợ ròng của chính phủ (vay nợ ròng được tính bằng số vay mới trừ số trả nợ gốc đến hạn). Tức là, trong trường hợp tổng thu của chính phủ không đủ cho chi thông thường và chi trả lãi, chính phủ phải tăng vay nợ. Tổng vay mới của chính phủ bằng tổng nợ thời điểm (t) trừ đi tổng nợ thời điểm (t-1), tức là bằng (Dt – Dt-1)
Vì mục đích phân tích, chúng ta phân tách khái niệm thâm hụt ngân sách cơ bản (PB), được tính bằng tổng thu trừ đi tổng chi thông thường (chưa tính chi trả lãi vay), cụ thể như sau:
PBt = Rt - Gt
Trong đó PBt là thâm hụt ngân sách nhà nước cơ bản. Trường hợp tổng thu thông thường (chưa tính đến vay nợ) lớn hơn chi thông thường (chưa tính chi trả lãi vay của Chính phủ) thì ngân sách nhà nước có thặng dư cơ sở. Ngược lại, khi chi thông thường không tính chi trả lãi nhỏ hơn thu thông thường thì ngân sách nhà nước có thâm hụt cơ sở.
Dt = (1 + it)Dt-1 - PBt
Tại phương trình trên, chúng ta thấy được rõ hơn khuôn khổ đánh giá về mức vay nợ của chính phủ, theo đó, nợ của chính phủ tại thời điểm t (Dt) bằng tổng nợ của giai đoạn trước (giai đoạn t-1) là Dt-1 cộng với chi trả lãi đối với dư nợ của giai đoạn đó trừ đi (hoặc cộng với) thâm hụt cơ sở. Trường hợp thâm hụt âm (bội chi) thì nợ tăng do chính phủ phải vay mới để bù đắp thâm hụt ngân sách. Trường hợp thặng dư ngân sách cơ sở thì nợ có khả năng giảm do có điều kiện để trả nợ lãi đồng thời có bội chi để có cơ hội trả một phần nợ gốc. Hay nói cách khác, trong trường hợp ngân sách nhà nước có thâm hụt cơ sở, tức là ngoài chi cho đầu tư và chi thường xuyên, chính phủ không đủ nguồn thu để chi trả lãi vay và trả nợ gốc, có
thâm hụt cơ sở và phải vay mới để trả nợ, do đó, tổng nợ chính phủ và nợ công tăng lên.
Do thông thường, trong phân tích về nợ công bền vững, chúng ta thường xét tỷ lệ so với GDP (hoặc GNP); đồng thời để cho phù hợp với các mô hình phân tích định lượng, chúng ta thường xét đến tỷ lệ nợ so với GDP. Ta chia toàn bộ phương trình trên cho GDP danh nghĩa (PtYt), ta có:
Trong đó:
PtYt : GDP danh nghĩa giai đoạn t 1 + πt : Tỷ lệ trượt giá GDP
1 + gt : Tỷ lệ tăng trưởng GDP thực tế Pt-1Yt-1 : GDP danh nghĩa giai đoạn t-1
Tương tự như trên, khi biểu thị dưới dạng tỷ lệ phần trăm ta có:
dt = [(1+it)/(1+πt) (1+gt)] dt-1 - pbt = фt dt-1 – pbt
Trong đó:
dt : Tỷ lệ nợ giai đoạn t so với GDP 1+rt : Lãi suất thực = (1+it)/(1 + πt)
(1+it)/(1 + πt)( 1 + gt) = (1+rt)/(1+gt) = фt Hay nói cách khác:
dt = фt dt-1 - pbt
Tại phương trình nêu trên, chúng ta thấy tỷ lệ nợ công so với GDP của một quốc gia tại một thời điểm phụ thuộc vào các yếu tố gồm: lãi suất thực đối với các khoản nợ công; tốc độ tăng trưởng GDP thực tế của quốc gia đó trong từng thời kỳ; mức độ nặng nợ của quốc gia đó trong thời kỳ trước và mức độ thâm hụt cơ bản của
ngân sách nhà nước. Bản thân lãi suất thực và tỷ lệ tăng trưởng GDP thực đến lượt chúng lại phụ thuộc thêm vào yếu tố trượt giá GDP. Có thể nói, nợ công thời kỳ t có quan hệ tuyến tính với nợ công của các thời kỳ trước đó, cộng với khả năng cân bằng hoặc thâm hụt ngân sách cơ sở của một quốc gia.
Đi sâu thêm một bước phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến tỷ lệ nợ công so với GDP trong một nền kinh tế đóng (với giả định không bị tác động của yếu tố nước ngoài, không có hoạt động vay nước ngoài của chính phủ), ta giả định rằng yếu tố фt là không thay đổi, tức là nếu quan hệ (tỷ lệ) giữa lãi suất thực và tỷ lệ tăng trưởng GDP là không thay đổi và giả định tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ bản là không đối (tức pbt không đổi), đồng nghĩa với việc các chính sách tài khóa, chi tiêu ngân sách, thuế không thay đổi nhằm đảm bảo không thay đổi bội chi cơ sở. Hai giả định này tương ứng với việc môi trường kinh tế không đổi (lãi suất, lạm phát, tăng trưởng GDP) và chính sách tài khóa không đổi (tức không thay đổi tỷ lệ bội chi của ngân sách nhà nước).
Ta có thể thấy xu hướng của tỷ lệ nợ công so với GDP sẽ phụ thuộc vào độ dốc của đồ thị biểu diễn hàm số về tỷ lệ nợ công trong mối quan hệ với các yếu tố tác động nêu trên, cụ thể là:
Trường hợp thứ nhất, nếu ф < 1: trong trường hợp này, độ dốc của đường biểu thị tốc độ tăng tỷ lệ nợ công nhỏ hơn 1, do đó, tỷ lệ nợ công có xu hướng ổn định và không có đột biến. Giá trị tuyệt đối của nợ công phụ thuộc chủ yếu vào thâm hụt ngân sách cơ bản.
Hình 2.2. Vận động của nợ công ổn định (ф < 1)
Nói cách khác, với giả định các điều kiện khác không đổi, cụ thể là tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ bản, khi lãi suất thực (đối với các khoản vay nợ công) thấp hơn tốc độ tăng trưởng GDP thì nợ công có xu hướng ổn định. Đường biểu thị diễn tiến và tốc độ tăng tỷ lệ nợ công so với GDP là đường biểu thị mối quan hệ tuyến tính của nợ công giữa các thời kỳ. Trong trường hợp đó, độ dốc của đường này thấp hơn đường 450
và tỷ lệ nợ công sẽ dần tiếp cận đến d* và giảm dần. Trường hợp thứ hai, nếu ф > 1: trong trường hợp này, độ dốc của đường biểu thị tốc độ tăng của tỷ trọng nợ công so với GDP lớn hơn 1 và nợ công có xu hướng tăng đột biến, tiềm ẩn nguy cơ thiếu bền vững.
Hình 2.3. Vận động của nợ công đột biến (ф > 1)
Đường 450
biểu thị tỷ lệ nợ công/GDP không đổi
Vận động của nợ công/GDP khi ф < 1 d* d0 dt-1 dt Đường 450 biểu thị tỷ lệ nợ công/GDP không đổi Vận động của nợ công/GDP khi ф > 1 d* d0 dt-1 dt
Nói cách khác, với giả định các điều kiện khác không đổi, cụ thể là tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ bản, khi lãi suất thực (đối với các khoản vay nợ công) cao hơn tốc độ tăng trưởng GDP thì nợ công có xu hướng tăng đột biến. Đường biểu thị diễn tiến và tốc độ tăng tỷ lệ nợ công so với GDP là đường biểu thị mối quan hệ tuyến tính của của nợ công giữa các thời kỳ. Trong trường hợp đó, độ dốc của đường này cao hơn đường 450
và tỷ lệ nợ công sẽ tăng nhanh liên tục và xa dần với đường 450, là đường biểu thị tỷ lệ nợ công so với GDP không đổi.
Tóm lại, qua phân tích trong khuôn khổ nêu trên với giả định đơn giản về một nền kinh tế đóng (theo ý nghĩa là chính phủ không có hoạt động vay nước ngoài) thì quy mô nợ công, tỷ trọng và tốc độ gia tăng của nợ công phụ thuộc vào các yếu tố sau:
Nợ công hiện hành: nợ công hiện hành là yếu tố nền, là xuất phát điểm, có tính quyết định rất lớn đối với diễn tiến của nợ công trong tương lai. Tuy nhiên, đây chỉ là yếu tố quyết định độ lớn của nợ công và khả năng đảm bảo an toàn nợ trong khung khổ thời gian dài và khả năng của một quốc gia tiếp tục duy trì tỷ lệ nợ công so với GDP. Một quốc gia có xuất phát điểm với tỷ lệ nợ công thấp có lợi thế trong việc tiếp tục kiểm soát quy mô nợ và có thêm không gian chính sách tài khóa trong trường hợp phải đối mặt với khủng hoảng kinh tế, cần dùng chính sách tài khóa mở rộng và chủ động để ứng phó với chu kỳ kinh tế hoặc những khó khăn cụ thể về tổng cầu.
Nói cách khác, với cùng điều kiện về môi trường kinh tế vĩ mô như lãi suất, tăng trưởng (ít nhất trong mô hình phân tích của nền kinh tế đóng), lạm phát (hay tỷ lệ trượt giá GDP) thì một quốc gia có mức độ nợ thấp sẽ có nhiều không gian chính sách hơn để đối phó với biến động, hay thậm chí các cuộc khủng hoảng, mà không làm ảnh hưởng nhanh chóng đến tốc độ gia tăng và gánh nặng nợ và vẫn có thể đảm bảo tỷ lệ nợ công trong giới hạn cho phép.
Lãi suất: trong khuôn khổ phân tích bền vững nợ, lãi suất đề cập ở đây là lãi suất đối với các khoản vay của chính phủ hoặc có thể nói rộng hơn là mặt bằng lãi suất vì lý do lãi suất của chính phủ thường là lãi suất tham chiếu đối với lãi suất thị trường. Trong phân tích cụ thể chúng ta sẽ sử dụng lãi suất đối với các khoản vay của chính phủ.
Với các điều kiện khác không đổi, lãi suất tăng sẽ làm cho yếu tố động trong mối cân bằng động về nợ công có xu hướng tăng nhanh hơn, điều này đồng nghĩa với việc tốc độ gia tăng của tỷ lệ nợ công so với GDP tăng nhanh hơn. Trong trường hợp tăng đột biến, đặc biệt là trước các nguy cơ khủng hoảng, khả năng kiểm soát độ bền vững nợ công sẽ giảm đi và quyết định đến khả năng lâm vào khủng hoảng nợ công nhanh hay chậm và do đó là khả năng ứng phó của quốc gia đó.
Trên thực tế, trong trường hợp giá trị tuyệt đối và tỷ lệ nợ công so với GDP cao, trong điều kiện các khoản vay có lãi suất thả nổi thì lãi suất có tính quyết định rất lớn đến tính bền vững nợ công. Ví dụ cụ thể như trường hợp của chính phủ Hi Lạp, khi bắt đầu xảy ra khủng hoảng nợ công vào năm 2009 - 2010, Hi Lạp vẫn có thể tiếp cận thị trường trái phiếu Châu Âu, song do hệ số tín nhiệm của Chính phủ Hi Lạp đã giảm nghiêm trọng, đồng nghĩa với việc Chính phủ Hi Lạp không thể huy động vốn với lãi suất thấp nữa (phải huy động vốn vay mới với lãi suất gần 10%). Các khoản vay với lãi suất thả nổi lại phải chịu mức lãi suất cao hơn. Điều này dẫn đến Chính phủ mất khả năng thanh toán, mất khả năng trả nợ và phải dùng đến gói cứu trợ của Liên minh Châu Âu - EU như chúng ta đã chứng kiến.
Tốc độ tăng trưởng GDP: về nguyên tắc, khi tốc độ tăng trưởng GDP cao tương đối so với tốc độ tăng nợ công thì tỷ lệ nợ công so với GDP có xu hướng giảm. Xét trong mô hình đánh giá bền vững nợ công, khi tăng trưởng GDP cao hơn lãi suất thực (đối với các khoản vay của Chính phủ) thì độ biến thiên của tỷ lệ nợ công ((1+rt)/(1+gt) = фt) sẽ thấp hơn và do đó sẽ ít có đột biến về nợ công. Điều này đồng nghĩa với việc, trong điều kiện các yếu tố ảnh hưởng khác không đổi, tăng
trưởng GDP cao sẽ giúp tác động tích cực đến việc làm giảm xu hướng tăng cũng như tỷ lệ nợ công so với GDP.
Một nền kinh tế tăng trưởng nhanh có hàm ý khả năng thu của ngân sách cao và đảm bảo trả nợ của chính phủ tốt hơn, khả năng tiếp cận thị trường vốn trong nước và quốc tế cao hơn và do đó ảnh hưởng tích cực đến bền vững nợ công. Chính phủ có thể tiếp tục huy động vốn vay trong trung và dài hạn để sử dụng cho bù đắp bội chi ngân sách mà không ảnh hưởng đáng kể đến chi phí vay (lãi suất) cũng như không phải điều chỉnh đáng kể chính sách hiện hành.
Tỷ lệ thâm hụt ngân sách cơ sở: thâm hụt ngân sách luôn là nguồn gốc của vay nợ. Khi chính phủ có bội chi và để bù đắp bội chi, chính phủ phải có nguồn để bù đắp thâm hụt. Nguồn chính để bù đắp thâm hụt ngân sách là thông qua vay nợ. Tuy nhiên, ngoài vay nợ, các chính phủ cũng có thể sử dụng các nguồn thu khác ngoài ngân sách (hoặc các khoản thu dưới dòng không đưa vào cân đối) như thu từ bán tài sản của nhà nước. Điều này hoàn toàn phụ thuộc vào quy định về thống kê của từng chính phủ cũng như việc thực thi chính sách của từng Chính phủ cụ thể.
Có thể nói thâm hụt ngân sách cơ bản là yếu tố có tính chất quyết định lớn (ngoài mức nợ khởi đầu Dt-1) đối với xu hướng và tính bền vững nợ công. Khi thâm hụt ngân sách lớn đồng nghĩa với việc chính phủ của một quốc gia sẽ phải vay nợ nhiều để bù đắp thâm hụt, đáp ứng nhu cầu chi tiêu và dẫn đến tăng nhanh trị giá tuyệt đối của nợ công. Tại đây chúng ta chưa thể kết luận về việc nợ công có bền vững hay không bền vững nhưng có thể khẳng định chắc chắn rằng, với điều kiện các yếu tố khác không đổi, khi ngân sách nhà nước có thâm hụt thì chắc chắn giá trị tuyệt đối của nợ chính phủ và nợ công sẽ tăng. Trường hợp thâm hụt ngân sách kéo dài, đồng nghĩa với việc nợ công gia tăng liên tục về giá trị tuyệt đối.
Trong các phân tích về ngân sách đa thời kỳ như lập luận của Ricardo hay Barro (1979), cuối cùng chính phủ không thể vay nợ mãi mãi mà trong dài hạn, ngân sách nhà nước phải thặng dư để trả nợ cũ. Tuy nhiên, đây là một lập luận chưa thực sự có đầy đủ cơ sở thực tiễn để chứng minh. Hầu hết các quốc gia đều có thâm
hụt ngân sách, ngoại trừ một số quốc gia phát triển, đặc biệt là các nước Bắc Âu, có điều kiện thặng dư ngân sách. Tuy nhiên, tất cả các chính phủ này vẫn duy trì hoạt động vay nợ với mục đích khác ngoài bù đắp thâm hụt ngân sách, như để duy trì đường cong lãi suất của trái phiếu chính phủ, giữ hoạt động của thị trường vốn