2.2.1. Nợ công bền vững
Tại đây, chúng ta thảo luận khái niệm trung tâm trong nghiên cứu của Luận án này, đó là nợ công bền vững. Theo Ngân hàng Thế giới, nợ công bền vững là mức nợ công mà ở đó Chính phủ có khả năng thực hiện được việc thanh toán các khoản nợ thuộc nghĩa vụ nợ công của mình trong cả ngắn hạn, trung hạn và dài hạn mà không phải gia hạn nợ, chậm trả.
Nợ công bền vững còn được hiểu theo cách, nợ công được coi là bền vững nếu như với giả định môi trường chính sách và chiến lược kinh tế hiện hành của một nước, Chính phủ có thể thực hiện nghĩa vụ trả nợ và các nghĩa vụ tài chính khác mà mình cam kết thực hiện mà không cần có thay đổi lớn về chính sách trong hiện tại cũng như không phải đàm phán lại hoặc tuyên bố vỡ nợ đối với các chủ nợ hiện hành.
Hay xét trên góc độ chi phí vay, nợ công được coi là bền vững khi Chính phủ có thể trả nợ, tiếp tục đi vay mà không phải điều chỉnh lớn về chính sách kinh tế vĩ mô và việc tiếp tục vay nợ của Chính phủ không làm tăng chi phí vay một cách đáng kể và bất thường.
2.2.2. Khả năng trả nợ, thanh khoản và rủi ro đối với nợ công bền vững
Để làm rõ hơn nữa về tính bền vững nợ công cần làm rõ khái niệm khả năng thanh toán, tính thanh khoản của chính phủ đối với nợ công.
Khi nói đến khả năng thanh toán chúng ta nói đến năng lực có thể trả nợ của một chủ thể trong khung thời gian nhất định, ở đây chủ thể là chính phủ đối với nợ
công. Thông thường người ta tính khả năng trả nợ là tổng giá trị hiện tại (NPV) của tất cả các khoản thu của Chính phủ trong tương lai bằng tổng giá trị hiện tại của các khoản chi của chính phủ cộng với chi phí trả lãi vay và giá trị hiện tại của các khoản nợ gốc đến hạn. Nói cách khác, khi chiết khấu về hiện tại, tổng thu của chính phủ đảm bảo đáp ứng các khoản chi của chính phủ, bao gồm chi trả nợ. Tại đây chúng ta cần làm rõ, khả năng thanh toán không nhất thiết đồng nghĩa với tính bền vững nợ công, giống như ta so sánh sự sẵn sàng trả nợ và năng lực trả nợ.
Khác với khả năng thanh toán, thanh khoản đối với chính phủ là việc chính phủ có thể tập trung đủ nguồn tài chính có tính lỏng đáp ứng được yêu cầu trả nợ đến hạn mà không làm tăng chi phí trả nợ và chi phí vay nợ mới. Việc không bố trí được nguồn trả nợ kịp thời có thể dẫn đến tăng chi phí trả nợ và đôi khi, trong một số trường hợp dẫn đến mất khả năng thanh toán và dẫn đến khủng hoảng nợ, vỡ nợ. Một chính phủ có thể có khả năng trả nợ nhưng lại có thể gặp tình trạng thiếu thanh khoản tạm thời do không có đủ tài sản có tính lỏng đế thanh toán ngay các khoản nợ đến hạn. Ngược lại, tại một thời điểm chính phủ có thể có đủ tài sản có tính lỏng đế trả các khoản nợ ngắn hạn nhưng trong dài hạn có thể lại không đủ khả năng trả nợ nếu tính giá trị hiện tại của các dòng tiền (thu) trong tương lai. Trong nhiều trường hợp, việc mất thanh khoản tạm thời có thể dẫn đến khủng hoảng do mất niềm tin của thị trường do đó không thể tiếp tục vay nợ hoặc ít nhất không thể tiếp tục vay nợ với mức chi phí như hiện hành.
Rủi ro đối với khả năng thanh toán là khả năng xảy ra các yếu tố tác động khiến một chính phủ gặp phải tình trạng mất thanh khoản, mất khả năng thanh toán hoặc cả hai yếu tố này. Chẳng hạn một quốc gia phụ thuộc nhiều vào giá nguyên liệu thô (dầu thô, khoáng sản), khi thị trường nguyên liệu thô có biến động, quốc gia đó rất dễ bị lâm vào tình trạng mất khả năng trả nợ. Đây là những yếu tố phải cân nhắc và tính đến trong đánh giá bền vững nợ của một quốc gia. Hoặc do quản lý không phù hợp, có thể tại một thời điểm một chính phủ có thể không bố trí kịp nguồn thu (thường là ngoại tệ) để trả các khoản nợ nước ngoài do thiếu tính thanh khoản.
Điều này như đã nói ở trên có thể dẫn đến kết quả là khủng hoảng lòng tin của thị trường, đặc biệt khi quốc gia đó phụ thuộc nhiều vào các khoản nợ nước ngoài.
Tóm lại, dựa trên các phân tích trên đây ta có thể kết luận, nợ công bền vững là một khái niệm có tính tương đối và tùy theo thời gian đánh giá. Nợ công được coi là bền vững khi một chính phủ đảm bảo khả năng trả nợ trong hiện tại và trong trung cũng như dài hạn mà không phải thực hiện những thay đổi lớn về chính sách nào một cách đáng kể. Để đánh giá định lượng ngưỡng nợ công bền vững, các yếu tố kinh tế vĩ mô có tác động đến sự biến động nợ công, dưới đây Luận án tổng hợp tiêu chí và khuôn khổ đánh giá bền vững nợ công.
2.3. Tiêu chí định lƣợng và xác định yếu tố tác động đến nợ công bền vững
2.3.1. Tiêu chí định lượng đánh giá nợ công bền vững
Câu hỏi luôn được các nhà quản lý và các nhà nghiên cứu đặt ra, vậy đâu là ngưỡng nợ công an toàn. Tuy nhiên, như Luận án đã tổng quan tại Chương 1, không có một ngưỡng nợ cụ thể nào được gọi là bền vững áp dụng chung đối với tất cả các quốc gia. Hơn thế tính bền vững nợ công có thể bị ảnh hưởng từ nhiều yếu tố khác nhau. Mặc dù vậy, cần có các chỉ tiêu đánh giá mức độ nợ công của một quốc gia để làm thước đo chung, để so sánh cũng như đánh giá tính bền vững của nợ công.
Có một sự thống nhất chung về các chỉ tiêu đánh giá mức độ nợ công cả về quy mô nợ, khả năng trả nợ ngắn hạn và khả năng trả nợ trong dài hạn như sau:
2.3.1.1. Nhóm các chỉ tiêu đánh giá quy mô nợ công
Các chỉ tiêu phản ánh quy mô nợ, thể hiện độ lớn của nợ và thông thường là chỉ tiêu tương đối so với GDP, bao gồm:
(1) Tổng nợ công so với GDP: là chỉ tiêu tổng quát nhất đánh giá tổng dư nợ công tại một thời điểm so với quy mô của một nền kinh tế. Tùy theo định nghĩa và phân loại nợ công thì mức tổng nợ công có thể chỉ bao gồm nợ chính phủ hoặc bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương hoặc bao gồm cả nợ của khu vực công.
(2) Tổng nợ chính phủ so với GDP: tương tự như với chỉ tiêu nợ công so với GDP, nợ chính phủ so với GDP xác định quy mô nợ của chính phủ so với quy mô của nền kinh tế tại một thời điểm, đánh giá mức độ nặng nợ của chính phủ so với quy mô GDP.
(3) Tổng nợ được Chính phủ bảo lãnh so với GDP: là tổng mức mà chính phủ bảo lãnh cho các đối tượng vay nợ. Về bản chất quy mô tổng mức nợ được chính phủ có tính chất dự phòng, không phải nợ trực tiếp mà chính phủ bảo đảm thực hiện nghĩa vụ nợ của đối tượng bảo lãnh khi các đối tượng này không trả được nợ.
(4) Nợ nước ngoài so với GDP: nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP là quy mô của toàn bộ các khoản nợ của các chủ thể trong nền kinh tế với các chủ thể ngoài nước (giữa người cư trú và người không cư trú) nhằm đánh giá quy mô và rủi ro nợ trước những biến động về lãi suất, tỷ giá và khả năng trả nợ nước ngoài của cả nền kinh tế. Nợ nước ngoài bao gồm nợ công nước ngoài và nợ nước ngoài không thuộc nợ công.
(5) Nợ nước ngoài so với tổng kim ngạch xuất khẩu: về cơ bản chỉ tiêu này đánh giá khả năng đảm bảo trả nợ bằng ngoại tệ thông qua chỉ tiêu khả năng tạo ra ngoại tệ - tổng kim ngạch xuất khẩu.
Nhìn chung, các chỉ tiêu này đo lường quy mô của nợ công và các cấu phần trong nợ công so với quy mô của nền kinh tế, thể hiện mức độ nặng nợ của một quốc gia cũng như gián tiếp đánh giá khả năng tạo ra nguồn lực trả nợ của quốc gia đó. Tuy nhiên, nếu chỉ tính riêng quy mô nợ so với GDP thì cũng khó có thể trả lời được liệu mức độ nợ đó có bền vững hay không. Có những quốc gia có quy mô nợ lớn song vẫn đảm bảo khả năng trả nợ trong khi có quốc gia có quy mô nợ tương đối nhỏ song lại dễ bị tổn thương bởi các biến động nhỏ về kinh tế vĩ mô. Do đó, cần có các tiêu chí đánh giá khả năng trả nợ.
2.3.1.2. Nhóm các chỉ tiêu đánh giá khả năng trả nợ
Khác với các chỉ tiêu về quy mô nợ, các chỉ tiêu đánh giá khả năng trả nợ dùng để đánh giá khả năng bố trí trả nợ công từ các nguồn có thể có của chính phủ hoặc các nguồn lực phù hợp cho việc trả nợ. Thông thường các chỉ tiêu này gồm:
(1) Nghĩa vụ trả nợ đến hạn hằng năm so với thu ngân sách: chỉ tiêu này đánh giá khả năng trả các khoản nợ đến hạn của chính phủ so với nguồn thu của ngân sách. Chỉ tiêu này càng nhỏ thể hiện năng lực tạo nguồn thu để trả các khoản nợ đến hạn càng lớn và ngược lại.
(2) Nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của ngân sách so với thu ngân sách: Tương tự chỉ tiêu tổng nghĩa vụ trả nợ hằng năm, chỉ tiêu trả nợ trực tiếp của ngân sách đánh giá quy mô nghĩa vụ nợ trực tiếp đối với các khoản vay của ngân sách (không tính đến các khoản mà ngân sách vay về để cho vay lại do không phải nghĩa vụ trả nợ trực tiếp) so với nguồn thu.
(3) Nợ nước ngoài của chính phủ so với tổng kim ngạch xuất khẩu: tương tự với nợ nước ngoài của quốc gia so với kim ngạch xuất khẩu, chỉ tiêu này đánh giá việc chính phủ đáp ứng đủ nguồn ngoại tệ để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của riêng Chính phủ.
(4) Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu: Chỉ tiêu này đánh giá khả năng thực hiện trả nợ đến hạn và sự sẵn có, khả năng tạo ra ngoại tệ đáp ứng yêu cầu trả các khoản nợ trong kỳ. Kim ngạch xuất khẩu cao đồng nghĩa với việc một quốc gia có khả năng đáp ứng ngay các yêu cầu trả nợ nước ngoài đến hạn, ít gặp khó khăn dẫn đến không có khả năng trả nợ bằng ngoại tệ.
(5) Nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với dự trữ ngoại hối: tương tự như chỉ tiêu (4) ở trên, chỉ tiêu này đánh giá khả năng trả nợ nhanh các khoản nợ nước ngoài khi đến hạn. Điều này đặc biệt quan trọng trong điều kiện có nguy cơ xảy ra khủng hoảng và các cú sốc từ bên ngoài dẫn đến những khó khăn tạm thời trong đảm bảo thực hiện các nghĩa vụ nợ nước ngoài đến hạn. Dự trữ ngoại hối càng lớn đồng nghĩa với khả ăng chủ động của nền kinh tế càng cao trong việc đáp ứng yêu cầu trả nợ nước ngoài.
Các chỉ tiêu này đánh giá khả năng trả nợ công đối với các nghĩa vụ nợ đến hạn của Chính phủ. Như trên đã phân tích, khả năng trả nợ đến hạn và khả năng trả nợ trong trung và dài hạn đều rất quan trọng đối với nợ công bền vững. Một chính phủ có thể có năng lực trả nợ trong dài hạn và đảm bảo nợ công bền vững khi giá trị hiện tại của các khoản thu trong tương lai lớn hơn hoặc bằng các khoản chi, bao gồm cả chi trả nợ gốc và lãi song vẫn có thể gặp các vấn đề về thanh toán đối với các khoản nợ đến hạn do nhiều nguyên nhân khác nhau như: không bố trí kịp nguồn thu, không bố trí được ngoại tệ và điều này đôi khi dẫn đến ảnh hưởng đối với bền
vững nợ do khủng hoảng lòng tin của thị trường khiến cho chính phủ đó không có khả năng tiếp tục huy động vốn vay để đảm bảo dòng tiền.
2.3.1.3. Nhóm các chỉ tiêu đánh giá rủi ro đối với danh mục nợ công
Ngoài các tiêu chí về quy mô và khả năng trả nợ như nêu trên, khi đánh giá bền vững nợ người ta còn dựa vào các tiêu chí về cơ cấu của danh mục nợ bao gồm:
(1) Tỷ trọng của các cấu phần nợ trong tổng nợ công: tỷ trọng và quy mô các cấu phần trong nợ công gồm tỷ trọng giữa nợ chính phủ (thường chiếm phần lớn) và các cấu phần khác (như nợ được bảo lãnh, hay ở một số nước tính cả nợ của doanh nghiệp nhà nước vào nợ công). Tỷ trọng các cầu phần nợ còn thể hiện cơ cấu giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài trong tổng nợ công. Khuyến cáo chung về đảm bảo an toàn nợ là cần tăng tỷ trọng nợ trong nước vì các khoản nợ này ít tạo ra nguy cơ vỡ nợ do các khoản nợ trong nước thường bằng đồng nội tệ.
(2) Cơ cấu về kỳ hạn của danh mục nợ, gồm nợ ngắn hạn, trung và dài hạn: cơ cầu kỳ hạn nợ cũng là yếu tố rất quan trọng đánh giá rủi ro của danh mục nợ công. Về nguyên tắc cơ cấu kỳ hạn phải đảm bảo hài hòa nghĩa vụ nợ theo thời gian, tránh việc tập trung nghĩa vụ trả nợ vào một năm hay một thời điểm nhất định, có thể dẫn đến khó khăn tạm thời và có thể ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng đáp ứng yêu cầu trả nợ ngay và khả năng tiếp tục huy động vốn vay.
(3) Cơ cấu lãi suất giữa nợ có lãi suất thả nổi và nợ có lãi suất cố định: thể hiện mức độ rủi ro đối với biến động lãi suất trong danh mục nợ công. Danh mục nợ cần có sự cân đối giữa các khoản nợ có lãi suất cố định và lãi suất thả nổi. Một danh mục nợ với phần lớn các khoản nợ có lãi suất thả nổi đồng nghĩa với việc phải chịu rủi ro đối với biến động lãi suất trên thị trường. Điều này đặc biệt quan trọng trong giai đoạn thị trường có sự biến động lớn, dẫn đến chi phí trả nợ đột ngột tăng cao gây khó khăn, thậm chí có thể dẫn đến mất khả năng trả nợ.
(4) Cơ cấu đồng tiền trong danh mục nợ: tương tư như chỉ tiêu cơ cấu nợ trong nước và nợ nước ngoài trong tổng danh mục nợ, cơ cấu đồng tiền trong danh mục nợ thể hiện mức rủi ro đối với việc tập trung quá nhiều nợ nước ngoài vào một loại ngoại tệ, do đó là rủi ro với biến động tỷ giá của loại ngoại tệ đó.
Các tiêu chí này phản ảnh mức độ rủi ro của danh mục nợ đối với những biến động về thị trường, biến động lãi suất, tỷ giá và khả năng tạo ngoại tệ để thanh toán nợ đối với nợ nước ngoài.
Phân loại các tiêu chí đánh giá nợ công bền vững như trên phần nào cho thấy, việc đảm bảo nợ công bền vững không chỉ là đảm bảo quy mô nợ cụ thể nào đó mà gồm cả đảm bảo năng lực trả nợ trong ngắn hạn, trung hạn và dài hạn. Việc có bất kỳ chỉ tiêu đánh giá nào có rủi ro thì đều có khả năng ảnh hưởng đến tính bền vững của nợ công. Vì vậy, cần xác định các yếu tố có ảnh hưởng đến các chỉ tiêu này. Trong các mục 2.3.2 và 2.3.3 dưới đây, Luận án xây dựng khuôn khổ lý thuyết để làm rõ các yếu tố và cơ chế tác động của chúng đến các chỉ tiêu định lượng đánh giá nợ công bền vững và do đó tác động đến tính đột biến của các chỉ tiêu đó. Các yếu tố tác động đến chỉ tiêu đánh giá nợ công bền vững do đó là nguồn gốc và nguyên nhân định lượng quyết định nợ công của một quốc gia có bền vững hay không và do đó để đảm bảo nợ công bền vững thì cần kiểm soát các nguyên nhân đó