3.2. Nợ công và quản lý nợ công ở một số nước
3.2.3. Nợ công của Phillipines
Trong nhiều cuộc khủng hoảng nợ đã xảy ra trên thế giới như cuộc khủng hoảng nợ của Mexico năm 1982, tại Argentina năm 2001 thì Phillipin là một ví dụ về quản lý nợ không thành công xuất phát từ yếu kém năng lực quản lý nợ dẫn đến nhiều hệ lụy đến tận ngày nay. Điều này thể hiện ở nhiều khía cạnh song có lẽ rõ ràng nhất là nghĩa vụ trả nợ của quốc gia này cho đến nay vẫn chiếm một tỷ lệ lớn thu ngân sách nhà nước.
Sau khi chạm đáy tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn 1983-1986, nền kinh tế Philippin trải qua một loạt các chu kỳ bùng phát - suy thoái liên tiếp. Trước khủng hoảng 1983-1984, tình hình kinh tế vĩ mô ảm đạm do các nguồn thu để trả nợ gần như cạn kiệt. Nguồn vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài trong thời gian dài luôn ở mức thấp. Tăng trưởng kinh tế giảm đột ngột từ mức 5,15% năm 1980 xuống còn 1,8% vào năm 1983 và đột ngột suy thoái trên 7,3% trong 2 năm 1984 và 1985. Tốc độ
tăng trưởng xuất khẩu hàng năm cũng giảm từ mức 39,8% năm 1980 xuống 9,5% năm 1981 và trong năm 1982 giảm 10,69% so với năm 1981. Bình quân giai đoạn từ 1982 đến 1985, xuất khẩu hàng năm của Philippins giảm 4,69%/năm. Bối cảnh kinh tế thế giới từ những năm cuối thập niên 70 với lãi suất ở mức cao và cơn sốc giá dầu mỏ lần thứ hai đẩy chi phí vay vốn của Philippines lên cao, sự suy thoái của các quốc gia phát triển dẫn đến giảm dần khả năng tiếp cận vốn vay từ bên ngoài. Chính sách chi tiêu của Chính phủ liên tục duy trì thâm hụt ngân sách triền miên cho các chương trình mở rộng đầu từ công và chi tiêu cho quốc phòng từ những năm đầu thập niên 70. Philiipines theo đuổi một chiến lược xuất khẩu đa dạng hóa, tập trung vào lĩnh vực sản xuất hàng công nghiệp trong khi quốc gia này còn là một nước nông nghiệp thâm dụng lao động, các ngành công nghiệp trong nước còn non trẻ và phải trông cậy vào sự bảo hộ của nhà nước. Chính việc phân bổ nguồn lực bất hợp lý này chẳng những không tạo ra được nguồn thu ngoại tệ mà còn kéo theo gánh nặng nợ ngày càng gia tăng do thâm hụt ngân sách. Hệ thống tài chính trong nước yếu kém, phương thức quản lý mang nặng tính độc quyền, bảo hộ cho các ngành công nghiệp non trẻ. Các tổ chức tín dụng trong nước không ngừng mở rộng vay mượn nước ngoài cho chính sách mở rộng đầu tư các ngành công nghiệp. Trong khi đó, việc duy trì tỷ giá cố định của Ngân hàng Trung ương cũng dẫn đến tăng tích tụ nợ nước ngoài và giảm sức cạnh tranh của hàng hóa xuất khẩu.
Biểu đồ 3.11. Tăng trưởng kinh tế hằng năm của Phillipines
Nguồn: Ngân hàng Thế giới (2017)
Các khoản vay giá rẻ trước khi có cơn sốt dầu mỏ đến thời hạn trả nợ làm dự trữ ngoại tệ ngày càng mỏng, trong khi nguồn thu ngày càng cạn kiệt và Philippins bắt đầu xuất hiện tình trạng nợ quá hạn từ cuối những năm 70 và đẩy Philippines rời vào cuộc khủng hoảng nợ năm 1985.
Nguyên nhân sâu xa của cuộc khủng hoảng nợ năm 1985 của Philipin xuất phát từ các yếu kém, sai lầm trong thực hiện các chính sách kinh tế vĩ mô, cụ thể là việc chính sách mở rộng đầu tư phát triển ngành công nghiệp trong nước còn non trẻ trong khi nền kinh tế cơ bản vẫn là một nền kinh tế nông nghiệp. Chính chính sách này dẫn đến việc duy trì thâm hụt trong thời gian dài, không những không cải thiện được nguồn thu của ngân sách nhà nước mà ngày càng làm gánh nặng trả nợ lãi gia tăng.
Bên cạnh đó, việc nhập khẩu tư liệu sản xuất cho phát triển công nghiệp cũng dẫn đến nguồn vay nợ nước ngoài của quốc gia này ngày càng tích tụ cao. Trong khi hệ thống tài chính trong nước còn yếu kém, sự giám sát của ngân hàng trung ương hạn chế, các ngân hàng trong nước tăng vay nước ngoài để tài trợ cho
-10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10
các chính sách đầu tư dàn trải các ngành công nghiệp, dự trữ ngoại hối của Philipin ngày càng mỏng do Ngân hàng Trung ương theo đuổi chính sách tỷ giá cố định.
Các yếu tố này dẫn đến nợ nước ngoài gia tăng, tiết kiệm nội địa thấp làm nền kinh tế Philipin rủi ro và dễ tổn thương trước những cú sốc toàn cầu, khu vực. Và khi cú sốc giá dầu mỏ lần thứ hai xảy ra kéo theo sự suy thoái của các quốc công nghiệp, Philipin đã không thể tìm được nguồn vốn vay để trả những khoản nợ đến hạn của mình. Nợ quá hạn xuất hiện và khủng hoảng nợ chính là kết quả hiển nhiên và không thể tránh khỏi.
Ngay cả sau cuộc khủng hoảng, đến những năm 2010, tình trạng nợ nần cao của nước này vẫn là một gánh nặng cho ngân sách. Từ 2000 - 2009, bình quân nợ Chính phủ của Philipin bằng khoảng 65% GDP. Song điều đáng nói là nghĩa vụ trả nợ cao, bình quân giai đoạn 2000-2010 lến đến 70% thu ngân sách nhà nước. Trong đó, nghĩa vụ trả nợ lãi đến năm 2010, mặc dù đã giảm, song vẫn lên đến 25% thu ngân sách của quốc gia này. Nghĩa vụ trả nợ cao cũng như nhu cầu chi tiêu Chính phủ sẽ tiếp tục gia tăng vay nợ của quốc gia này. Do đó, việc cải thiện chính sách quản lý nợ (kể cả việc thông qua các câu lạc bộ xóa nợ, hoãn nợ) để bảo đảm huy động được nguồn vốn tài trợ cho nhu cầu chi tiêu Chính phủ là điều đầu tiên mà quốc gia này cần làm.
Biểu đồ 3.12. Nghĩa vụ trả nợ so với thu NSNN
Nguồn:Ngân hàng Thế giới (WDI, 2018)
0 20 40 60 80 100 120 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 20 01 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6
Đến trước năm 2010, khuổn khổ pháp lý quản lý nợ công của Philippin được quy định rải rác trong nhiều đạo luật khác nhau. Các văn bản điều chỉnh hoạt động quản lý nợ của nước này gồm: Hiến pháp năm 1987; Thư hướng dẫn số 158 năm 1974; Đạo luật Cộng hoà 4860 điều chỉnh cho phép Bộ trưởng Tài chính được phép huy động vốn vay cho hoạt động chi tiêu công và các mục đích công ích; Đạo luật Cộng hòa 1000 điều chỉnh cho phép Tổng thống Philippin phát hành trái phiếu cho các dự án công trình công cộng; Mệnh lệnh hành pháp 127 (Executive Order) năm 1987 về tái tổ chức Bộ Tài chính; Đạo Luật Cộng hòa 8182 năm 1996 cho phép không tính nợ ODA trong trần nợ nước ngoài quốc gia; Đạo luật Cộng hòa 7653 năm 1993 về Ngân hàng Trung ương.
Đến năm 2012, Philippin bắt đầu xây dựng dự thảo đạo luật về quản lý tài chính công để thống nhất các nội dung về quản lý nợ. Trong đó, Philipin xác định mục tiêu quản lý nợ bao gồm duy trì dư nợ và nghĩa vụ nợ trong mức độ kiểm soát được; đồng thời bảo đảm đạt được các điều khoản vay nước ngoài tốt nhất và tránh tình trạng nghĩa vụ nợ tập trung cao vào một số năm.
Philippin không đặt ra trần nợ công, thay vào đó mọi hoạt động huy động vốn phải nằm trong kế hoạch thu - chi ngân sách nhà nước được phê duyệt cho mỗi năm tài khóa. Hạn mức nợ nước ngoài của quốc gia được xác định trên cơ sở hàng năm bởi Ngân hàng Trung ương. Cụ thể, hạn mức nợ nước ngoài quốc gia từ 2013 - 2015 vẫn giữ nguyên ở mức 5 tỷ USD/năm, trong đó nợ nước ngoài của khu vực công (bao gồm nợ chính phủ) là 3 tỷ USD và khu vực tư nhân là 2 tỷ USD. (Trần nợ nước ngoài năm 2010, 2011 và 2012 tương ứng ở mức 12 tỷ USD, 10 tỷ USD và 8,5 tỷ USD). Bộ Tài chính chịu trách nhiệm theo dõi, phê duyệt và quản lý nợ trong và ngoài nước của khu vực công.
Ngân hàng Trung ương quản lý hoạt động vay trả nợ nước ngoài của Chính phủ, các cơ quan nhà nước và khu vực tư. Mọi hoạt động vay nợ của Chính phủ bằng đồng Peso hay ngoại tệ đều cần được Hội đồng Tiền tệ phê duyệt. Theo đó, mọi đề xuất vay nước ngoài của Chính phủ, các cơ quan Chính phủ và các tổ chức tài chính nhà nước sẽ được trình lên Ngân hàng Trung ương, được sự chấp thuận về
dụng, trước khi bắt đầu các cuộc đàm phán thực tế. Quá trình đàm phán các khoản tín dụng nước ngoài sẽ do Bộ trưởng Tài chính và/hoặc Thống đốc Ngân hàng Trung ương chủ trì cùng đại diện được ủy quyền của các đơn vị liên quan nhân danh Chính phủ, cơ quan chính phủ, các tổ chức tài chính nhà nước hoặc các đơn vị liên quan. Đại diện của Chính phủ trong Hội đồng Tiền tệ bao gồm Bộ trưởng Tài chính. Cán bộ của Ngân hàng Trung ương sẽ đánh giá tác động của các khoản vay này lên các chỉ số tiền tệ, dự trữ ngoại hối, cán cân thanh toán và tính bền vững nợ nước ngoài trước khi khoản vay này được thực hiện.
Việc sử dụng vốn vay cũng được xác định cụ thể hơn. Cụ thể, vốn ODA cho mục tiêu phát triển đồng đều. Nguồn vốn huy động được từ các khoản vay ODA sẽ được sử dụng nhằm đạt được tăng trưởng và phát triển đồng đều giữa các tỉnh thành thông qua các dự án ưu tiên phát triển nâng cao cơ sở hạ tầng kinh tế và dịch vụ xã hội, có tính đến các yếu tố như diện tích vùng, dân số, tình trạng thiếu nguồn tài nguyên, tỷ lệ biết chữ thấp, các vấn đề về tử vong trẻ sơ sinh, số hộ nghèo trong vùng đó. Các hạng mục đầu tư cơ sở hạ tầng nông thông, phát triển nông thôn và các khu kinh tế được điều chỉnh với Đạo luật Đặc khu Kinh tế (PEZA) sẽ được ưu tiên sử dụng các nguồn vốn ODA.
Biểu đồ 3.13. Diễn biến xếp hạng tín nhiệm của Chính phủ Phillipines
Nguồn: Bộ Tài chính Philippin (2015)
Những cải thiện về công tác quản lý nợ và củng cố tài khóa từ những năm 2010 là cơ sở để Philippin từng bước tìm lại niềm tin của các nhà đầu tư mà tiêu biểu là việc hệ số tín nhiệm được cải thiện liên tục từ năm 2010.
Đến năm 2014, nợ công Phillipin ở 61,9% GDP, trong đó 71% chủ nợ là các nhà đầu tư trong nước và 29% là chủ nợ nước ngoài. Nợ Chính phủ trên GDP chiếm 45,4% (từ mức 74,4% năm 2007) trong đó nợ nước ngoài chiếm 66,6% danh mục nợ Chính phủ; nợ nước ngoài quốc gia ở mức 77,7 tỷ USD. Huy động vốn chủ yếu thông qua kênh phát hành trái phiếu trong nước bằng đồng Peso.
Biểu đồ 3.14. Trả lãi vay so với tổng dư nợ của Phillipines
Nguồn: Bộ Tài chính Phillipines (2018)
Phần lớn các TPCP trong nước có lãi suất cố định, kỳ hạn ấn định lãi suất bình quân (ATR) 9,9 năm tính đến cuối 2014. Thị trường TPCP trong nước quy mô lớn, tương đương 37,3% GDP (102 tỷ USD), làm giảm nhu cầu huy động vốn thương mại nước ngoài. Tuy vậy, Philippin vẫn thường xuyên phát hành trái phiếu quốc tế với mục tiêu tái cơ cấu các khoản trái phiếu Chính phủ phát hành trước đây. Song mức lãi suất trong giai đoạn sau 2010 cả đối với trong nước và nước ngoài xo xu hướng hội tụ ở mức bình quân khoảng 6%/năm.