3.2. Nợ công và quản lý nợ công ở một số nước
3.2.1. Nợ công của Nhật Bản
Nhật Bản là một trong những quốc gia có tỷ lệ nợ công so với GDP cao nhất thế giới. Quy mô nợ công của Nhật Bản tính đến cuối năm 2017 vượt mốc 1 triệu tỷ Yên (tương đương khoảng 10 nghìn tỷ USD) với mức nợ công bình quân đầu người
của quốc gia này lên đến gần 80.000 USD. Tính đến cuối năm 2017, tỷ lệ nợ công so với GDP của Nhật Bản khoảng 238%, tăng khoảng 2% so với cuối năm 2016 và khoảng 24% so với bình quân giai đoạn 2007-2015.
Với tỷ lệ nợ công cao, đến nay, Nhật Bản là một trong những trường hợp điển hình đi ngược với quan điểm cho rằng có một ngưỡng nợ mà vượt qua đó, nợ công sẽ không bền vững, an toàn (nghiên cứu nổi tiếng theo quan điểm này là nghiên cứu của Reinhard-Rogoff với ngưỡng an toàn nợ so với GDP, theo các tác giả này là 90%).
Biểu đồ 3.6. Nợ công của Nhật Bản 2008 - 2018
Nguồn: Bộ Tài chính Nhật Bản (2018)
Nợ công của Nhật Bản gia tăng nhanh xuất phát từ lý do kinh điển nhằm bù đắp cho mất cân đối ngân sách nhà nước kéo dài. Đây là kết quả của quá trình chi tiêu một lượng tiền khổng lồ để nhằm kích thích nền kinh tế trong bối cảnh thu ngân sách của Nhật Bản ngày càng khó khăn, khủng hoảng tiết kiệm nội địa và tác động của các cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu giai đoạn 1997-1998 và giai đoạn 2008-2009.
Trong suốt những thập kỷ những năm 1990 và giai đoạn cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu 2008, để kích thích nền kinh tế, Chính phủ Nhật Bản đã tung ra những gói kích cầu lớn cả về giá trị cũng như tỷ lệ so với GDP (tổng giá trị là 774 tỷ USD, chiếm 16,4% GDP). Tuy nhiên, các gói kích cầu này dường như không xử
lý hiệu quả tác động của khủng hoảng tiết kiệm nội địa tại Nhật Bản. Mặt khác, chính sự xung đột giữa thâm hụt ngân sách (do chính các gói kích cầu và hệ quả của nó trong việc làm tăng gánh nặng chi trả lãi trong cân đối ngân sách của chính phủ) và tỷ lệ tiết kiệm dân cư thấp có thể tạo ra những tác động tiêu cực mạnh mẽ đến nền kinh tế Nhật Bản.
Trong lịch sử, Nhật Bản được biết đến như một trong những quốc gia có tỷ lệ tiết kiệm dân cư cao nhất trong khối các nước có nền kinh tế công nghiệp phát triển. Vào đầu những năm 80, các hộ gia đình Nhật Bản đã tiết kiệm khoảng 15% thu nhập sau thuế. Đây là quãng thời gian thu nhập tăng mạnh nhất, bởi trong thời gian này những hộ gia đình Nhật Bản vừa có thể tăng chi tiêu nhanh chóng vừa có thể bổ sung một lượng đáng kể vào quỹ tiết kiệm của mình. Mặc dù tỷ lệ tiết kiệm nội địa đã giảm dần vào cuối thập kỷ 80 nhưng tỷ lệ tiết kiệm này vẫn chiếm khoảng 10% trong năm 1990. Tuy nhiên, những năm 90 là thập kỷ của sự tăng trưởng chậm và những hộ gia đình Nhật Bản dành hết phần thu nhập tăng thêm để duy trì mức tiêu dùng của mình. Việc tiết kiệm được một lượng tiền lớn trong giai đoạn trước trong các tài khoản tiết kiệm bưu điện và hệ thống tiền gửi ngân hàng khiến cho việc tiếp tục tăng tiết kiệm để tăng tài sản là không cần thiết.
Tỷ lệ tiết kiệm giảm của Nhật Bản giảm do nhiều nguyên nhân, song một nguyên nhân cơ bản là cơ cấu dân số của Nhật Bản trong đó số người nghỉ hưu so với những người trong độ tuổi lao động tăng nhanh. Kết quả của các cuộc điều tra cũng chỉ ra rằng giới trẻ Nhật quan tâm nhiều hơn đến tiêu dùng hiện tại và ít quan tâm đến tương lai hơn so với các thế hệ người Nhật trước đây, quan niệm truyền thống về tiết kiệm cho thế hệ sau không còn được quan tâm như trước. Dân số tiếp tục già đi, tiết kiệm của các hộ gia đình sẽ tiếp tục giảm và thậm chí còn có thể âm do những người nghỉ hưu sẽ chi tiêu đến các khoản dành dụm của mình. Do đó tỷ lệ tiết kiệm dân cư của Nhật Bản tiếp tục giảm mạnh xuống mức 5% vào cuối thập kỷ 90 và tỷ lệ này chỉ đạt trên 2% vào năm 2009.
Tiết kiệm nội địa thấp, bội chi ngân sách cao trong 20 năm vừa qua là nguyên nhân chính dẫn đến nợ công của Chính phủ gia tăng nhanh chóng. Mặc dù
tiết kiệm thấp, bội chi ngân sách cao song Nhật Bản không phải vay nợ nước ngoài. Ngược lại, từ nhiều năm qua và cho đến nay, Nhật Bản luôn có thặng dư cán cân thanh toán và cán cân vãng lai và hiện đang kiểm soát một phần không nhỏ các tài sản tài chính thế giới. Theo Quỹ tiền tệ Quốc tế, nhờ khoản thặng dư nói trên, Nhật Bản hiện đang nắm trong tay khoảng 3% tổng sản phẩm toàn cầu, cung cấp cho các quỹ đầu tư nước ngoài trên 175 tỷ USD trong năm vừa qua để cho vay nước ngoài. Điều này được giải thích do tiết kiệm toàn dân của Nhật Bản mặc dù giảm thấp, song đến nay vẫn duy trì ở mức cao hơn so với nhu cầu vốn đầu tư trong nước dẫn đến Nhật Bản đã và đang là một nước xuất khẩu vốn ròng. Phần chênh lệch giữa tiết kiệm và đầu tư này, cùng với giảm phát nhẹ cho phép Nhật Bản tiếp tục duy trì lãi suất dài hạn ở mức thấp. Mức lãi suất trái phiếu Chính phủ kỳ hạn 10 năm của Nhật Bản trong vòng 10 năm nay chỉ khoảng 1%/năm, đây là mức lãi suất danh nghĩa thấp nhất thế giới.
Về chính sách quản lý nợ công ở Nhật Bản, hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động vay nợ của Chính phủ Nhật Bản gồm Hiến pháp 1947; Đạo Luật Tài chính công 1947; Đạo luật về các biện pháp đặc biệt nhằm huy động nguồn tài chính cho hoạt động tái thiết sau đợt động đất và sóng thần Tohoku 2011; Đạo luật Tài khoản đặc biệt. Theo quy định tại Điều 85 của Hiến pháp Nhật Bản, mọi hoạt động vay nợ của chính quyền trung ương đều cần có sự phê duyệt của Quốc hội. Theo đó, hạn mức vay nợ mỗi năm tài khóa được xác định trên cơ sở cân đối các khoản thu - chi trong kế hoạch năm tài khóa đó. Đồng thời, hạn mức cấp bảo lãnh Chính phủ được áp dụng cho mỗi cơ quan đủ điều kiện và được quy định trong kế hoạch ngân sách được Quốc hội phê duyệt trong mỗi năm tài khóa.
Mục tiêu quản lý nợ công của Nhật Bản gồm 2 mục tiêu chính: (1) bảo đảm nguồn huy động ổn định, thuận lợi cho nhu cầu của Chính phủ; (2) giảm thiểu chi phí huy động trong trung - dài hạn. Bộ Tài chính Nhật Bản nhận thức rõ với quy mô nợ công khổng lồ thì việc duy trì phát hành khối lượng lớn trái phiếu là hiển nhiên. Do đó, việc thực hiện chính sách quản lý nợ công được xác định rõ cần phải đặt trong bối cảnh nuôi dưỡng, bảo đảm nguồn huy động vốn ổn định, chi phí thấp là
nền tảng cho điều hành chính sách tài khóa một cách thuận lợi, ổn định. Để bảo đảm huy động được nguồn tài chính cho nhu cầu của Chính phủ một cách ổn định và thuận lợi, cơ quan quản lý nợ của Nhật Bản thực hiện nhiều biện pháp nhằm duy trì và cải thiện tính thanh khoản của thị trường cũng như quản lý tốt danh mục nợ hiện hành. Các biện pháp có thể kể đến bao gồm: phản hồi tích cực, kịp thời đối với nhu cầu từ phía thị trường; quy mô phát hành phù hợp với nhu cầu của các nhà đầu tư; bảo đảm tính dự đoán được của thị trường thông qua việc thông báo kế hoạch phát hành tối thiểu trước 03 tháng, thường xuyên trao đổi và nắm bắt nhu cầu của thị trường thông qua hệ thống các nhà tạo lập thị trường và bảo đảm thực hiện phát hành theo đúng kế hoạch.
Nợ công của Nhật Bản gồm trái phiếu của Chính phủ và trái phiếu của chính quyền địa phương và được chia làm 02 loại gồm (i) Trái phiếu thông thường, bao gồm trái phiếu công trình; trái phiếu đặc biệt bù đắp thâm hụt ngân sách; trái phiếu tái thiết; trái phiếu tái tài trợ và (ii) trái phiếu đầu tư tài khóa và vay theo chương trình (FILP). Ngoài ra, Chính phủ Nhật Bản còn phát hành tín phiếu kỳ hạn dưới 1 năm cho mục đích quản lý tiền mặt (điều chỉnh bởi Đạo Luật Tài chính công hoặc Đạo Luật Tài khoản đặc biệt) và trái phiếu trợ cấp (được điều chỉnh bởi các quy định và đạo luật liên quan tùy mục đích sử dụng vốn). Nhìn chung, nguyên tắc phát hành trái phiếu được quy định gồm: (1) Tính dự báo: Kế hoạch phát hành trái phiếu của năm tài chính sau sẽ được lập và thông báo vào cuối năm tài chính trước đó, giúp cho các bên tham gia thị trường có thể biết trước được lịch phát hành; (2) Tính minh bạch: Kế hoạch phát hành trái phiếu sẽ được lập với sự tư vấn của các đối tượng tham gia thị trường bao gồm các nhà đầu tư, nhà môi giới sơ cấp, nhờ đó kế hoạch phản ánh được sát với nhu cầu thị trường. Thông tin tư vấn của các bên cũng được công bô công khai trên trang Web về trái phiếu Chính phủ Nhật; (3)Tính linh hoạt: Để đáp ứng những thay đổi của thị trường, sau khi đã lập kế hoạch phát hành, cơ quan phát hành sẽ kiểm tra, xem xét và chỉnh sửa lại kế hoạch này nếu cần dựa trên sự tư vấn của các bên tham gia thị trường.
Bên cạnh đó, Chính phủ Nhật Bản cũng áp dụng nguyên tắc quản lý tài chính bảo đảm dự toán ngân sách hàng năm được duyệt. Theo đó, cho dù chi tiêu của Chính phủ có thể tăng hoặc thu của Chính phủ có thể giảm thì cân đối chung vẫn phải dược bảo đảm ổn định bằng việc giảm tạm thời các khoản chi hoặc thực hiện các giải pháp tăng thu theo các nguyên tắc giảm dần thâm hụt tài chính thông qua: (1) đảm bảo nguồn thu theo cơ cấu chi tiêu; (2) nguyên tắc cơ bản về rà soát lại các khoản chi; (3) quản lý ổn định tài chính của các chính quyền địa phương.
Đối với huy động vốn cho các chính quyền địa phương được thực hiện thông qua trái phiếu chính quyền địa phương và được sử dụng cho 02 loại dự án, trong đó trái phiếu tài khoản chung được sử dụng cho các lĩnh vực công ích, tái thiết sau thiên tai, các dự án phòng ngừa thiên tai, cải thiện cơ sở giáo dục, hỗ trợ vùng sâu, vùng xa; và trái phiếu doanh nghiệp địa phương được huy động cho các dự án cấp nước, giao thông, bênh viện, dịch vụ chăm sóc sức khỏe người ca tuổi và xử lý rác thải. Các hình thức vay của chính quyền địa phương bao gồm: vay vốn từ khu vực nhà nước (thông qua Quỹ chương trình khoản vay tài khóa FILP) – bản chất là nguồn vốn siêu dài hạn từ tổ chức tài chính Nhật Bản cho các Quỹ phát triển địa phương (các khoản vay có lãi suất thấp với thời hạn vay dài từ 30 - 40 năm). Các địa phương cũng có thể tự huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu chính quyền địa phương để thu hút vốn từ khu vực tư nhân thông qua chào bán rộng rãi hoặc chào bán phát hành riêng lẻ.
Có nhiều yếu tố khiến vấn đề an toàn, bền vững nợ công của Nhật Bản là một trong những trường hợp được tranh luận sôi nổi. Thứ nhất, với thặng dư cán cân thanh và cán cân vãng lai trong thời gian dài, Nhật Bản là một trong các quốc gia có tài sản tài chính ở nước ngoài lớn nhất thế giới. Điều này dẫn đến sự chênh lệch lớn giữa tổng nợ và nợ ròng của Nhật Bản (lên đến 100% GDP).
Bên cạnh đó, sự đan xen phối hợp giữa chính sách tài khóa và chính sách tiền tệ thông qua nghiệp vụ thị trường mở của Ngân hàng Trung ương Nhật Bản đối với các trái phiếu Chính phủ cũng dẫn đến một lượng lớn trái phiếu Chính phủ do Bộ Tài chính Nhật Bản phát hành được nắm giữ bởi Ngân hàng Trung ương. Theo báo
cáo của Bộ Tài chính Nhật Bản đến cuối năm 2017, Ngân hàng Trung ương Nhật Bản nắm giữ tới 39% quy mô dư nợ trái phiếu Chính phủ. Bên cạnh đó, các quỹ đầu tư công, khu vực Chính phủ cũng nắm giữ khoảng 5% tổng dư nợ. Theo đó, nếu loại trừ việc nắm giữ trái phiếu Chính phủ của các định chế, tổ chức khu vực công (Ngân hàng Trung ương, các Quỹ hưu trí và bảo hiểm của nhà nước) thì quy mô nợ công của Nhật Bản do khu vực tư nhân nắm giữ thực tế chỉ chiếm khoảng 56% tổng dư nợ của Chính phủ Nhật Bản.
Biểu đồ 3.7. Tổng nợ và nợ ròng của Nhật Bản 1990 - 2023
Nguồn: Quỹ Tiền tệ Quốc tế (năm 2018-2023 là số dự báo)
Thứ hai, bên cạnh sự chênh lệch lớn giữa tổng nợ và nợ ròng, trái phiếu Chính phủ Nhật Bản chủ yếu nắm giữ bởi các nhà đầu tư trong nước, sự tham gia của các nhà đầu tư nước ngoài tương đối hạn chế. Điều này một mặt là do lãi suất trái phiếu của Chính phủ Nhật Bản so với các kênh đầu tư khác là thấp, không khuyến khích các nhà đầu tư nước ngoài mua trái phiếu của Chính phủ Nhật Bản. Tuy nhiên, đối với các nhà đầu tư trong nước, trong bối cảnh lãi suất chung thấp cùng với tình trạng giảm phát của nền kinh tế, thì việc đầu tư mua trái phiếu Chính phủ lại là một kênh đầu tư có lợi suất cao so với các kênh đầu tư khác. Với cơ cấu nợ nhà đầu tư nước ngoài chiếm tỷ trọng thấp (khoảng 10% trong tổng danh mục trái phiếu Chính phủ), Nhật Bản ít chịu rủi ro đối với sự dịch chuyển lớn các nguồn vốn. Điều này cũng tạo điều kiện cho công tác quản lý nợ của Nhật Bản trong việc thực
0 50 100 150 200 250 300 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0 2 0 2 1 2 0 2 2 2 0 2 3 % GD P Tổng nợ Nợ ròng
Thứ ba, chính mức lãi suất thấp của nền kinh tế trong thời gian dài đã giúp Chính phủ Nhật Bản huy động được một khối lượng lớn vốn bù đắp cho nhu cầu thâm hụt ngân sách của nước này trong thời gian dài. Trong nhiều lý do tranh luận về tính an toàn của nợ công Nhật Bản, có lẽ chính chi phí vay của Chính phủ ở mức thấp (bình quân chỉ khoảng 1%) đã cho phép quốc gia này huy động vốn cho các gói kích thích kinh tế cũng như thực hiện đảo các khoản nợ đến hạn với chi phí thấp. Trên thực tế, vận dụng mức lãi suất duy trì ở mức thấp, Chính phủ Nhật Bản đã từng bước kéo dài kỳ hạn còn lại bình quân của danh mục nợ thông qua tích cực phát hành các trái phiếu có kỳ hạn dài (kỳ hạn dài nhất lên đến 40 năm). Theo báo cáo của Bộ Tài chính Nhật Bản, kỳ hạn bình quân danh mục trái phiếu Chính phủ Nhật Bản ngày càng được cải thiện từ mức 6,4 năm vào cuối năm 2009; lên 7 năm vào năm 2011 và 8 năm vào năm 2014 và dự kiến đến cuối năm 2017 sẽ là 9 năm.
Thông thường, việc kéo dài kỳ hạn phát hành để cải thiện kỳ hạn còn lại bình quân thường gắn liền với chấp nhận gia tăng về chi phí vay (đánh đổi giữa chi phí vay để giảm thiểu rủi ro đảo nợ, rủi ro lãi suất của danh mục nợ) song dường như điều này không áp dụng đối với Nhật Bản. Theo báo cáo của Bộ Tài chính Nhật Bản, cùng với việc cải thiện kỳ hạn còn lại của danh mục trái phiếu Chính phủ, mức lãi suất phát hành bình quân không tăng đáng kể. Thậm chí, lãi suất bình quân danh