1.1. Nội dung tổng quan
1.1.4. Các nghiên cứu liên quan đến nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
Khái niệm về nợ công còn rất mới mẻ đối với Việt Nam, mới chỉ xuất hiện từ những năm 2007 - 2008 khi Việt Nam, được sự hỗ trợ kỹ thuật của một số tổ chức quốc tế như UNDP, Ngân hàng Thế giới, các chuyên gia trong lĩnh vực quản lý nợ công ở nước ngoài (Cơ quan quản lý nợ công của Anh và của New Zealand và Thụy Điển) thì khi đó mới hình thành khái niệm và phạm vi của nợ công. Các nghiên cứu và khuyến nghị có liên quan chủ yếu nhằm mục tiêu giúp Chính phủ (Bộ Tài chính) Việt Nam xây dựng Luật Quản lý nợ công theo hướng bao quát cả nợ của chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Ngoài ra, với mục đích thống nhất quản lý, khái niệm nợ công cũng đã bao hàm tất cả các khoản nợ phân theo nguồn phát sinh nợ: nợ trong nước và nợ nước ngoài. Tóm lại, các nghiên cứu tổng hợp về nợ công cho đến nay chỉ giới hạn ở giác độ nghiên cứu để xây dựng chính sách và khuyến nghị mô hình tổ chức, chưa có nghiên cứu tổng hợp nào về sự bền vững của nợ công và mối tương quan của nợ công với các vấn đề kinh tế vĩ mô và quản lý ngân sách, điều hành thị trường tài chính nói chung và thị trường đối với các công cụ nợ của Chính phủ nói riêng.
Từ lâu nay, ở Việt Nam, khái niệm về nợ của Chính phủ và việc phân tách giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài và nợ công không rõ ràng và điều này dẫn đến những bất cập trong công tác quản lý cũng như việc nhận thức về tầm quan trọng của việc thống nhất quản lý các khoản nợ của Chính phủ hoặc có sự tham gia của chính phủ (thông qua bảo lãnh).
Theo thông lệ quốc tế, nợ công có thể được định nghĩa khác nhau, tuỳ từng nước cụ thể, nhưng phổ biến nhất nợ công là các khoản nợ của chính phủ (cả nợ
nước ngoài và nợ trong nước) được phát hành dưới các hình thức khác nhau (vay trực tiếp, phát hành trái phiếu ...) và nợ được chính phủ bảo lãnh, nợ của chính quyền địa phương. Có một số nước coi nợ của doanh nghiệp nhà nước cũng là nợ công (đặc biệt là nợ của các doanh nghiệp công ích). Một số nước khác không coi nợ của chính quyền địa phương là nợ công.
Tại Việt Nam, Luật Quản lý nợ công ra đời lần đầu vào năm 2009 (có hiệu lực từ 1.1.2010) đánh dấu bước tiến quan trọng trong quan điểm quản lý và sự nhận thức chung về tầm quan trong của việc quản lý nợ hiệu quả. Nợ công (tại Việt Nam) gồm các cấu phần sau đây:
- Nợ của Chính phủ;
- Nợ được Chính phủ bảo lãnh; - Nợ của chính quyền địa phương.
Về nguồn phát sinh, nợ gồm các khoản nợ phát sinh từ vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương, các hình thức vay nợ trực tiếp khác; vay nợ nước ngoài qua vay vốn vay ưu đãi, vay hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vay thông qua phát hành trái phiếu của Chính phủ ra thị trường vốn quốc tế.
Việc thống nhất khái niệm và thống nhất quản lý nợ công một mặt đã thể hiện được quan điểm về tầm quan trọng của quản lý nợ công trong nền kinh tế nhưng cũng đặt ra yêu cầu thực hiện quản lý theo mô hình mới cũng như áp dụng những thông lệ hiện đại, trong đó đặc biệt cần trú trọng công tác kế hoạch, công tác quản lý rủi ro và xây dựng chiến lược dài hạn, gắn với chiến lược phát triển kinh tế trong trung và dài hạn.
Gần đây, lần đầu tiên, Bộ Tài chính ban hành một bộ tài liệu khá tổng quan về chiến lược quản lý nợ công cho giai đoạn đến 2020 và tầm nhìn đến 2030, trong đó bao hàm nhiều nội dung quản lý nợ, gồm cả nội dung và định hướng quản lý nợ bền vững. Chiến lược quản lý nợ công và nợ nước ngoài của quốc gia giai đoạn 2010 - 2020 và tầm nhìn đến 2030 là một chiến lược tổng thể, được xây dựng trên cơ sở pháp lý là Luật quản ly nợ công và gắn kết với những dự báo và kế hoạch
phát triển kinh tế trong những giai đoạn tương ứng. Chiến lược này hiện đang được rà soát để điều chỉnh cho phù hợp hơn với thực tiễn thời gian qua và khả năng diễn biến tới đây của các biến số kinh tế và đặc biệt là các giả định đầu vào xây dựng Chiến lược như GDP, lãi suất, lạm phát, nhu cầu đầu tư công và các biến số bên ngoài như việc g tốt nghiệp IDA của Việt Nam khi đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình (thấp).
Liên quan đến tính bền vững nợ công, chiến lược cũng bước đầu có tiếp cận về giới hạn bền vững nợ công, theo đó đặt ra các ngưỡng an toàn nợ như: tổng nợ công so với GDP, các chỉ tiêu thanh khoản dự kiến (tỷ lệ trả nợ nước ngoài/xuất khẩu; trả nợ công/thu ngân sách). Bên cạnh việc bước đầu xây dựng được chiến lược nợ, công tác quản lý đòi hỏi có đánh giá kỹ lưỡng hơn về các yếu tố tác động và quyết định đối với sự bền vững của nợ công trong hiện tại và tương lai. Đây cũng chính là một trong những lý do lựa chọn hướng nghiên cứu của cá nhân tôi.
Những nghiên cứu khoa học trong nước có liên quan đến chủ đề nghiên cứu là khá hạn chế và chủ yếu tập trung vào các vấn đề có liên quan đến cơ chế chính sách và quản lý cụ thể trên từng giác độ quản lý nợ công.
Các vấn đề về cơ chế quản lý nợ công tại Việt Nam:
Có lẽ đánh giá có tính tổng quát đầu tiên là báo cáo trong khuôn khổ dự án tăng cường năng lực quản lý hiệu quả và bền vững nợ nước ngoài của Bộ Tài chính vào năm 2005, trong đó đặt ra các vấn đề bất hợp lý về cơ chế và năng lực quản lý nợ nước ngoài từ đầu những năm 2000. Tại thời điểm này, ở Việt Nam chưa đặt ra vấn đề quản lý nợ công.
Sau đó đã có một số nghiên cứu chủ yếu tập trung vào đánh giá tính hiệu quả quản lý nợ công như Luận án tiến sỹ của Hạ Thị Thiều Dao (2008) “Nâng cao hiệu quả quản lý nợ nước ngoài trong quá trình phát triển kinh tế của Việt Nam” hay
Luận án tiến sỹ của Nguyễn Thị Thanh Hương (2008) về “Tăng cường quản lý nợ nước ngoài ở Việt Nam”: Luận án này tập trung chủ yếu vào việc phân tích các biện pháp nhằm tăng cường quản lý nợ nước ngoài của Việt Nam. Giai đoạn nghiên cứu của tác giả là giai đoạn bắt đầu có những thảo luận về các vấn đề bất cập về quản lý
nợ nước ngoài trong khuôn khổ chung quản lý nợ của Chính phủ, nợ công nói chung.
Đối với vấn đề nợ nước ngoài, vấn đề chủ yếu đặt ra là cơ chế quản lý các khoản nợ nước ngoài và xu hướng của nợ nước ngoài ở Việt Nam sẽ dần chuyển từ nguồn phát triển chính thức (ODA) sang các hình thức kém ưu đãi hơn.
Lê Thị Diệu Huyền (2012) trong Luận án tiến sỹ về “Hoàn thiện cơ chế quản lý nợ công của Việt Nam” đã có thảo luận bước đầu về việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và thể chế đối với quản lý nợ công của Việt Nam. Bối cảnh thảo luận của án là trong những năm 2007 - 2008, là giai đoạn đang có những biến chuyển về quan điểm thống nhất quản lý nợ công, trong đó hợp nhất quản lý nợ trong nước và nợ nước ngoài. Luận án này được nghiên cứu và hoàn thiện gần như song song với quá trình Chính phủ Việt Nam, cụ thể là Bộ Tài chính, thực hiện đề án xây dựng Luật Quản lý nợ công (ra đời vào năm 2009, hiệu lực từ đầu năm 2010). Đến nay nhiều khuyến nghị và phân tích trong nghiên cứu của Lê Thị Diệu Huyền đã được phần nào thể hiện trong việc hoàn thiện thể chế quản lý nợ công ở nước ta như: việc xây dựng một văn bản thống nhất ở cấp cao nhất (Luật quản lý nợ công), trong đó thống nhất khái niệm nợ công gồm nợ trong nước, nợ nước ngoài của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Cũng trên cơ sở thống nhất quan điểm về nợ công, đã hình thành được một cơ quan quản lý nợ công ở Bộ Tài chính về cơ bản theo mô hình quản lý hiện đại theo các tuyến huy động - quản lý rủi ro, kế hoạch - quản lý sử dụng và phân tích thống kê về nợ.
Nghiên cứu của Lê Thị Diệu Huyền, ngoài các vấn đề về hoàn thiện cơ chế quản lý cũng đã gợi mở ra một hướng nghiên cứu về sự bền vững của nợ công một cách tổng quát, trên các giác độ có liên quan khác nhau và đặc biệt là cần xây dựng một mô hình khái quát để từ đó giải quyết các khía cạnh trong mối quan hệ tổng quát và tác động của các yếu tố quyết định tính an toàn về nợ công ở điều kiện cụ thể của Việt Nam.
Mới đây nhất là nghiên cứu của Nguyễn Thị Nguyệt Dung (2014) về “Hiệu quả quản lý nợ nước ngoài tại Việt Nam” trong đó có phân tích định lượng về các
yếu tố tác động đến hiệu quả quản lý nợ công thông qua đánh giá mức độ ảnh hưởng và đề xuất các giải pháp tăng cường quản lý cho giai đoạn đến 2020.
Tóm lại, các nghiên cứu về nợ Chính phủ, nợ công ở Việt Nam trong giai đoạn vừa qua mới chỉ tập trung vào việc đánh giá cơ chế quản lý, và cũng chủ yếu là đối với cấu phần nợ nước ngoài.
Về tính an toàn nợ ở Việt Nam: các tác giả Chu Đức Dũng, Nguyễn Mạnh Hùng, Bùi Ngọc Sơn (Nhà xuất bản Khoa học xã hội 2011) đã tổng hợp các thảo luận về cuộc khủng hoảng nợ công trên thế giới và bước đầu đặt ra các vấn đề về an toàn nợ của Việt Nam. Mặc dù trong điều kiện thực tế của Việt Nam, nợ công hiện nay và trong một vài năm tới mặc dù có thể nằm trong ngưỡng an toàn nhưng những vấn đề đặt ra từ cuộc khủng hoảng nợ công hiện nay rất đáng quan tâm như:
- Vấn đề thâm hụt ngân sách cao và kéo dài chắc chắn là một trong những yếu tố cần cân nhắc đối với Việt Nam vì đây là nguyên nhân trực tiếp có thể dẫn đến khủng hoảng nợ trong tương lai nếu như Chính phủ, rộng hơn là cả nền kinh tế, không tạo ra được mức tăng trưởng ổn định trong tương lai và do đó tăng khả năng thu thuế của Chính phủ để thanh toán các khoán nợ ký kết hôm nay;
- Việc giảm dần điều kiện ưu đãi đối với nợ nước ngoài dưới hình thức hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đang đặt ra thách thức cho Chính phủ. Từ lâu nay, kể từ khi Việt Nam khai thông quan hệ với cộng đồng tài chính quốc tế, chúng ta vay nợ nước ngoài chủ yếu với điều kiện rất ưu đãi, thời hạn vay dài, lãi suất thấp. Tuy nhiên với việc trở thành nước có thu nhập trung bình, các tổ chức tài chính quốc tế đang giảm dần điều kiện vay ưu đãi cho Việt Nam và dần chuyển sang vay theo điều kiện thị trường ( các khoản vay của ADB và WB). Chúng ta sẽ không còn được hưởng nguồn vốn có chi phí vay thấp, do đó, công tác quản lý và sử dụng vốn đặt ra yêu cầu hiệu quả rất cao cũng như giám sát được khả năng trả nợ trong tương lai của chính Chính phủ.
Nghiên cứu của Tốn Thanh Tâm (2005) về nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA của Chính phủ cũng đã phần nào đặt ra vấn đề hiệu quả sử dụng vốn vay nước ngoài dưới hình thức ODA và do đó cũng gợi mở yêu cầu về tính hiệu quả sử dụng
vốn vay của Chính phủ gắn với an toàn và bền vững nợ của Chính phủ, đặc biệt trong điều kiện Việt Nam đang dần phải tiếp cận với các nguồn vốn vay nước ngoài kém ưu đãi hơn và tiến tới theo điều kiện thương mại trên thị trường vốn quốc tế.
Về chỉ tiêu đánh giá và ngưỡng an toàn nợ: Có lẽ một báo cáo tổng quan nhất hiện có về nợ công ở Việt Nam hiện nay là báo cáo của Đề án nghiên cứu “Xác định phạm vi nợ công, trần nợ công của Việt Nam giai đoạn 2014 - 2020” của Học viện Chính sách và Phát triển - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong đó ngoài việc đưa ra quan điểm về phạm vi nợ công, đã phân tích, dựa trên khuyến cáo của các tổ chức tài chính quốc tế, chủ yếu là IMF và WB đồng thời đã đưa ra đề xuất về ngưỡng nợ an toàn và một số đề xuất chính sách có liên quan đến định hướng an toàn nợ công đến 2020. Đáng chú ý trong nghiên cứu này là việc tính toán “ngưỡng nợ công tối ưu” đối với Việt Nam.
“Ngưỡng nợ công” là chỉ tiêu đánh giá về tỷ lệ giữa tổng số nợ công/GDP của một quốc gia trong một thời kỳ nhất định. “Ngưỡng nợ công tối ưu” là tỷ lệ nợ công /GDP nợ mà tại đó được xem như tỷ lệ đòn bẩy tài chính quốc ở mức đảm bảo tính động lực của chính sách tài khóa và tối ưu hóa tăng trưởng kinh tế. Khi vượt ngưỡng này thì phần lớn sản lượng tạo ra phải dùng để trả nợ và do đó, làm suy giảm, hạn chế nguồn vốn đầu tư phát triển, không tạo ra động lực mới cho nền kinh tế phát triển. Khi tỷ lệ đòn bẩy nợ càng lớn vượt qua ngưỡng nợ tối ưu thì khả năng trả nợ càng giảm đi, ảnh hưởng đến sự bền vững của nợ công. Ngược lại khi tỷ lệ nợ công/GDP nhỏ hơn ngưỡng nợ tối ưu thì làm hạn chế khả năng sử dụng tính đòn bẩy tài chính quốc gia của nợ công đối với tăng trưởng kinh tế.
Ngưỡng nợ công tối ưu là một chỉ tiêu quan trọng để quản lý, kiểm soát nợ công ở mức tối ưu của nền kinh tế và là cơ sở tham khảo để tính toán chỉ tiêu trần nợ an toàn.
Ngưỡng nợ công được thể hiện trong hình đường cong nợ Laffer như sau: “Debt overhang” tồn tại khi nghĩa vụ nợ của một quốc gia quá nặng nề mà một phần lớn sản lượng tạo ra được dùng để trả nợ nước ngoài và do đó, không tạo ra động lực cho đầu tư phát triển.
Hình 1.1. Đường cong Laffer về ngưỡng nợ tối ưu
Trần nợ công là giới hạn tổng số dư nợ công (tổng số tiền) tối đa mà Chính phủ được phép vay nợ,trong một thời kỳ nhất định và được quyết định bởi cơ quan lập pháp cao nhất của quốc gia.
Trần nợ công an toàn là mức nợ thận trọng và bền vững, nằm dưới đường cong biểu diễn sự tăng trưởng giả định của một quốc gia, được xácđịnh căn cứ vào ngưỡng nợ công tối ưu của quốc gia, phù hợp với năng lựcphát triển của nền kinh tế. (Theo quan điểm này có nghĩa là trần nợ an toàn là mức nợ nhỏ hơn mức GDP).
Về sự phát triển của thị trường vốn trong nước: Xét về dài hạn, tính bền vững nợ của một quốc gia phụ thuộc nhiều vào cấu phần nợ trong nước. Các nước phát triển gần như phụ thuộc hoàn toàn vào thị trường vốn trong nước để vay nợ bù đắp thâm hụt của Chính phủ.
Do Việt Nam vẫn còn đang trong giai đoạn đầu của thời kỳ phát triển nên khả năng huy động vốn trong nước của Chính phủ còn rất hạn chế. Mãi đến những năm gần đây, Chính phủ mới bước đầu tiếp cận thị trường trong nước thông qua phát hành trái phiếu trong nước.
Việc xây dựng được thị trường vốn trong nước, trước mắt là thị trường trái phiếu Chính phủ là một trong những yếu tố quan trọng góp phần vào tăng cường quản lý nợ chủ động và hiệu quả của Chính phủ. Luận án tiến sỹ của Đặng Anh
Debt overhang Nợ Ngưỡng nợ tối ưu Khả năng trả nợ
Tuấn (2010) về “Phát triển thị trường trái phiếu Việt Nam” để cập đến vấn đề cần thiết phải xây dựng được thị trường trái phiếu trong nước, đặc biệt là thị trường trái