1.1. Nội dung tổng quan
1.1.3. Về quản lý nợ công
Các nghiên cứu ngoài nước về nợ công và trực tiếp là tính bền vững của nợ công chủ yếu được các tổ chức quốc tế đưa ra. Ngay từ những năm 1980 của thế kỷ 20 cũng đã bắt đầu có những thảo luận khoa học về giới hạn của nợ công; thế nào là an toàn (sau cuộc khủng hoảng nợ những năm 1980). Tuy nhiên, các thảo luận đó cũng là những thảo luận khá chuyên biệt và đến nay đã dần trở nên lạc hậu, đặc biệt là sau cuộc khủng hoảng nợ công ở các nước Châu Âu thời gian qua, các lập luận chính sách cũng có vẻ đã trở nên lỗi thời trong bối cảnh thị trường tài chính thế giới có nhiều biến động và trở nên ngày càng phức tạp, đặc biệt là mối quan hệ liên thông giữa nợ quốc gia và sự lệ thuộc lẫn nhau ngày càng lớn giữa nợ quốc gia với hệ thống thị trường tài chính quốc tế.
Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế trong nhiều năm qua có nhiều nghiên cứu về quản lý nợ và xuất bản những cẩm nang về thông lệ quản lý nợ tốt
cùng những bình luận khoa học chung về quản lý nợ thận trọng và bền vững. Tuy nhiên với những diễn biến gần đây về khủng hoảng nợ công thì những thảo luận, định hướng đó dường như chưa đủ. Bắt đầu từ những năm 2007 - 2008 tại Châu Âu đã có những bài nghiên cứu độc lập về cái gọi là bẫy nợ công và khuyến nghị về việc thực hiện những quy định về “hãm phanh” đối với vay nợ của Chính phủ, của khu vực công. Các thảo luận đó đang được làm mới và trở nên sôi nổi hơn bao giờ hết kể từ khi Châu Âu rơi vào nguy cơ khủng hoảng nợ công hàng loạt. Các thảo luận đó vẫn còn tiếp diễn, đặc biệt sôi nổi ở các cơ quan nghiên cứu của Thụy Sỹ, Đức, Anh, Thụy Điển. Các nghiên cứu này có tính chất đơn lẻ, của cá nhân và áp dụng đối với từng trường hợp cụ thể.
Các nghiên cứu có liên quan đến nợ công và bền vững nợ công trên phạm vi quốc tế là khá đa dạng, chủ yếu xuay quanh các câu hỏi về mối quan hệ thâm hụt ngân sách với sự bền vững của nợ công; về các yếu tố hình thành nợ công và quan hệ động giữa nợ công - tăng trưởng - lạm phát và sự ổn định của các cán cân đối ngoại (external balances). Tuy nhiên, câu hỏi về tính ổn định và bền vững của nợ công dường như vẫn còn là một câu hỏi mở và chưa có giải đáp nào thỏa đáng, do đó đây là một vấn đề đáng nghiên cứu, đặc biệt trong tình hình nợ công đang là vấn đề được cộng đồng quốc tế, các quốc gia quan tâm. Việt Nam cũng không phải ngoại lệ.
Về mục tiêu quản lý nợ công: Theo Cohen (1955), Rolph (1957), Musgrave (1959), Robin (1963) và theo tài liệu “Hướng dẫn về quản lý nợ” của Ngân hàng Thế giới-IMF đồng xuất bản năm 2014 thì hoạt động quản lý nợ công không thể thiếu một mục tiêu rõ ràng, minh bạch vì điều này quyết định mô hình quản lý nợ công cũng như chiến lược quản lý nợ công phù hợp. Trong những thập niên 50, 60 của thế kỷ trước, đa phần các nghiên cứu về quản lý nợ công tập trung vào mục tiêu giảm thiểu chi phí vay, giảm áp lực lên nền kinh tế. Tuy nhiên, trong những năm đầu thế kỷ 21, mục tiêu quản lý nợ công được mở rộng hơn, bao gồm 3 mục chính là: (i) giảm thiểu chi phí vay nợ bình quân; (ii) giảm thiểu rủi ro thị trường; và tối ưu hóa thời gian đáo hạn bình quân (Gracia, 2000). Các mục tiêu này được Gracia
đưa ra rất cụ thể, phù hợp với thực tiễn quản lý nợ công của nhiều quốc gia, có nhiều điểm tương đồng với quan điểm của Ngân hàng Thế giới (2004).
Quy định mục tiêu quản lý nợ tại các văn bản pháp luật (Luật Quản lý nợ công) sẽ tạo lập cơ sở pháp lý và định hướng chủ đạo cho công tác quản lý nợ công; đồng thời xác lập cơ sở để triển khai, đánh giá hiệu quả của công tác quản lý nợ của mỗi quốc gia, phù hợp với điều kiện thực tiễn trong từng giai đoạn phát triển.
Việc làm rõ mục tiêu quản lý nợ là cần thiết để tạo lập cơ sở cho việc xây dựng, triển khai các kế hoạch quản lý nợ công của chính phủ. Mục tiêu và khung chính sách thiếu rõ ràng đối với quản lý nợ công dễ dẫn tới những quyết định không thống nhất về cách thức quản lý nợ như: lựa chọn công cụ nợ không phù hợp, dẫn đến tăng chi phí - rủi ro và khả năng tổn thương trước các cú sốc về thị trường vốn hay về các cân đối kinh tế vĩ mô.
Các mục tiêu quản lý nợ dài hạn đóng vai trò neo giữ định hướng phát triển của chiến lược quản lý nợ và làm cơ sở để đánh giá hiệu quả công tác quản lý nhà nước về nợ công cũng như nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan được giao nhiệm vụ quản lý nợ. Để đạt được các mục đích đó, mục tiêu quản lý nợ thường được xác định rõ ràng, trong dài hạn, có sự chắc chắn ổn định. Ngoài ra, mục tiêu quản lý nợ cũng cần phải khả thi, cụ thể và liên quan trực tiếp đến các hoạt động quản lý nợ của từng quốc gia.
Theo “Cẩm nang hướng dẫn công tác quản lý nợ” (2014) của Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ quốc tế, mục tiêu chính của quản lý nợ nên tập trung vào đảm bảo đáp ứng được nhu cầu huy động vốn vay và thực hiện các nghĩa vụ thanh toán của chính phủ với chi phí thấp nhất có thể trong trung và dài hạn, gắn với rủi ro ở mức độ cẩn trọng. Quan điểm này ngày càng nhận được sự đồng thuận của nhiều quốc gia trên thế giới và được các tổ chức tài chính quốc tế khuyến nghị như một thông lệ tốt trong khuôn khổ pháp lý về quản lý nợ công.
Theo đó, chính phủ cần tìm cách giảm thiểu chi phí trả nợ dự kiến cũng như chi phí nắm giữ các tài sản có tính thanh khoản cao trên cơ sở đảm bảo mức rủi ro có thể chấp nhận được trong trung và dài hạn.
Về mục tiêu đáp ứng được nhu cầu vốn của chính phủ, quản lý nợ công cần đảm bảo chính phủ tiếp cận được nhiều kênh vay vốn khác nhau nhằm giảm rủi ro phụ thuộc vào cơ sở huy động vốn hẹp hay phụ thuộc vào một số nguồn vốn nhất định, đồng nghĩa với việc cần phát triển mạng lưới cơ sở nhà đầu tư và các kênh huy động đa dạng. Điều này đặc biệt quan trọng trong trường hợp nhu cầu vay nợ của chính phủ có dấu hiệu tăng nhanh. Để đạt được mục tiêu này, chính phủ cần chủ động thiết lập và duy trì mức đệm thanh khoản để tạo dư địa chính sách giúp phòng ngừa cho những thời điểm khó khăn trong công tác huy động vốn.
Mục tiêu đặt ra không nên chỉ hướng tới việc giảm thiểu chi phí huy động vốn mà bỏ qua các cân nhắc về mức độ rủi ro. Đối với các quốc gia đang phát triển, các khoản vay nước ngoài với lãi suất danh nghĩa thấp thường rẻ hơn so với các khoản vay trong nước bằng bằng nội tệ; tuy vậy rủi ro danh mục nợ thường gia tăng khi chính phủ huy động vốn vay bằng ngoại tệ (rủi ro tỷ giá tăng lên). Trong hầu hết các trường hợp, vay nợ thông qua các công cụ với kỳ hạn ngắn sẽ rẻ hơn so với các khoản vay kỳ hạn dài hạn, tuy nhiên rủi ro cũng gia tăng vì lãi suất của các công cụ nợ ngắn hạn có biến động lớn hơn và nhu cầu đảo nợ của chính phủ cũng diễn ra thường xuyên hơn (gia tăng rủi ro lãi suất và rủi ro tái cấp vốn). Vì vậy, quyết sách của chính phủ trong việc lựa chọn kênh huy động vốn vay cần căn cứ vào mức độ rủi ro Chính phủ có thể chấp nhận được (về lãi suất, tỷ giá, đảo nợ) đồng thời phải lưu ý đến các mục tiêu quản lý nợ khác.
Các quốc gia phát triển với thị trường trái phiếu chính phủ có tính thanh khoản cao thường chú trọng vào quản lý rủi ro thị trường. Các quốc gia này có thể sử dụng mô hình định lượng phức tạp nhằm phân tích cơ cấu và ngưỡng chịu đựng của danh mục nợ để nhận diện và đo lường rủi ro thị trường. Ngược lại, khả năng tiếp cận thị trường vốn quốc tế của các quốc gia thu nhập thấp và thị trường mới nổi là hạn chế và thị trường nợ trong nước của các quốc gia này còn tương đối kém phát triển. Do đó, các nền kinh tế mới nổi cần ưu tiên chú trọng hơn đối với rủi ro tái cấp vốn.
Tại nhiều quốc gia, các chính sách nhằm đẩy mạnh phát triển thị trường vốn trong nước cũng cần được coi là một mục tiêu mà Chính phủ phải quan tâm trong
công tác quản lý nợ công. Mục tiêu này đặc biệt quan trọng và phù hợp đối với các quốc gia có thị trường vốn mới ở giai đoạn đầu phát triển. Để đạt mục tiêu thúc đẩy thị trường nợ trong nước vận hành tốt, chiến lược quản lý nợ thường bao gồm kế hoạch hỗ trợ xây dựng đường cong lợi suất trên thị trường. Mục tiêu này có thể thực hiện bằng cách cung ứng thường xuyên ra thị trường các sản phẩm chứng khoán nợ của nhà nước (tín phiếu và trái phiếu kho bạc), từng bước đa dạng hoá và kéo dài kỳ hạn phát hành, và hợp nhất nhiều đợt phát hành nợ quy mô nhỏ thành các công cụ nợ chuẩn có tính thanh khoản trên thị trường. Việc phát hành các công cụ nợ chuẩn có tính thanh khoản cao sẽ góp phần hỗ trợ thị trường nợ trong nước vận hành thông suốt hơn và cũng gắn liền với việc đánh đổi mục tiêu chính sách vì sẽ nâng cao rủi ro đảo nợ khi các khoản vay này đến hạn.
Thất bại trong việc đề ra mục tiêu quản lý nợ công một cách rõ ràng có thể dẫn tới những hậu quả nghiêm trọng. Không có mục tiêu rõ ràng, các cơ quan quản lý nợ không thể quản lý hiệu quả danh mục nợ hiện tại cũng như đưa ra chiến lược vay nợ phù hợp và vì vậy tác động tiêu cực tới cân đối ngân sách nhà nước. Đối với các nhà đầu tư, việc không nắm bắt được mục tiêu của Chính phủ cũng như cơ chế chính sách làm cho chi phí quản lý danh mục đầu tư tăng, dẫn đến nhu cầu đối với các công cụ nợ của Chính phủ ngày một giảm và hệ quả tất yếu là chi phí huy động của chính phủ tăng theo.
Việc quản lý chi phí và rủi ro vay nợ thay đổi theo quốc gia và theo thời gian, tùy thuộc vào khả năng kinh tế của mỗi quốc gia cũng như mức độ phát triển của thị trường tài chính. Nhìn chung, chính phủ nên quan tâm nhiều hơn tới mục tiêu quản lý rủi ro khi tỷ lệ nợ công so với GDP ở mức cao, tỷ trọng nợ nước ngoài và nợ ngắn hạn lớn. Quốc gia có khả năng kiểm soát rủi ro thị trường thấp và cần vay mượn nhiều bằng ngoại tệ nên duy trì tỷ lệ nợ công so với GDP thấp hơn các quốc gia có thị trường nợ trong nước phát triển và có thể dễ dàng huy động bằng nội tệ thông qua thị trường này. Đối với nhóm quốc gia thứ nhất, tối thiểu hóa chi phí vay nợ không phải là mục tiêu chính. Thay vào đó, các quốc gia này cần quan tâm tới rủi ro tái cấp vốn và các rủi ro thị trường.
Về công cụ quản lý nợ công:Có sự thống nhất chung về các công cụ quản lý nợ sau đây:
- Hệ thống các chỉ tiêu an toàn nợ: Theo thông lệ quốc tế, hệ thống các chỉ tiêu an toàn nợ là những chỉ tiêu về tổng nợ và các cấu phần trong nợ công so với GDP, khả năng trả nợ của ngân sách nhà nước và trong một số trường hợp gồm cả nghĩa vụ trả nợ nước ngoài so với các chỉ tiêu về năng lực tạo nguồn thu bằng ngoại tệ của ngân sách nhà nước và của cả nền kinh tế, phố biến gồm các chỉ tiêu sau:
+ Tỷ lệ nợ công so với GDP + Nợ Chính phủ so với GDP
+ Nghĩa vụ trả nợ so với tổng thu ngân sách
- Trong một số trường hợp, gồm cả chỉ tiêu nợ nước ngoài so với dự trữ ngoại hối hoặc quy mô kim ngạch xuất khẩu
- Thực tế cho thấy hầu hết các nước đều đặt ra giới hạn hoặc mức trần nợ công. Mức trần về nợ quyết định mức nợ cao nhất mà chính phủ hoặc các đơn vị công có thể vay nợ. Mức trần này thường được thiết kế như một phần của giải pháp tăng cường kỷ luật tài chính. Có nhiều quan điểm cho rằng mức trần về nợ có thể không hiệu quả, và trong một vài trường hợp còn có thể làm gia tăng chi phí tài khóa. Trong nhiều hệ thống pháp luật, mức trần về nợ thường được coi như một công cụ hữu hiệu để giới hạn mức nợ trong thực thi chính sách tài khóa và đảm bảo nợ công bền vững. Trong một số trường hợp cụ thể, việc đặt ra mục tiêu nợ nằm dưới mức trần cho phép về nợ (mức cảnh báo) là nhằm đảm bảo có bước đệm giữa mức nợ trên thực tế và ngưỡng theo quy định. Nếu chính sách theo hướng quy định ngưỡng nợ, thì cần có những quy định pháp lý cụ thể khi thiết kế khung pháp lý về quản lý nợ công.
- Chiến lược quản lý nợ trung hạn được xây dựng và triển khai nhằm hiện thực hoá các mục tiêu quản lý nợ công. Chiến lược nợ trung hạn xác lập các định hướng cơ bản mà chính phủ dự kiến phải triển khai trong trung hạn để đạt được cơ cấu mong muốn trong danh mục nợ của Chính phủ, thể hiện những mong muốn của Chính phủ về phương án đánh đổi giữa chi phí - rủi ro trên cơ sở yêu cầu và khả năng huy động, khả năng trả nợ và phần nào đó là căn cứ vào năng lực quản lý.
Đối với đánh giá chất lượng quản lý nợ công, có lẽ một mô hình nghiên cứu tổng quan nhất do Ngân hàng Thế giới xây dựng để đánh giá tổng thể công tác quản lý nợ công là Mô hình DeMPA (Debt Management Performance Assessment). Khuôn khổ mô hình này đánh giá 6 nhóm tiêu chí đánh giá chất lượng quản lý nợ công, gồm: (1) Điều hành và xây dựng chiến lược phát triển; (2) Phối hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô; (3) Thực hiện hoạt động vay và các hoạt động tài chính liên quan; (4) Dự đoán dòng tiền và quản lý cán cân thanh toán; (4) Quản lý các rủi ro trong hoạt động của tổ chức; (5) Lưu trữ và báo cáo số liệu nợ.
Việc đánh giá được thực hiện theo các thang điểm từ A, B, C đến D đối với từng chỉ tiêu theo từng nhóm với tổng số chỉ tiêu, từ DPI-1 đến DPI-15 (Debt Performance Index), trong đó, điểm C là điểm đạt yêu cầu tối thiểu, điểm D là chưa đạt. Các điểm A, B thể hiện mức đạt yêu cầu chất lượng quản lý cao hơn.
Bảng 1.1. Tiêu chí đánh giá chất lượng quản lý nợ công
Điều hành và xây dựng chiến lƣợc phát triển
DPI-1 Cơ cấu pháp lý DPI-2 Cơ cấu quản lý
DPI-3 Chiến lược quản lý nợ
DPI-4 Đánh giá các hoạt động quản lý nợ DPI-5 Kiểm toán
Phối hợp với các chính sách kinh tế vĩ mô
DPI-6 Phối hợp với các chính sách tài khoá DPI-7 Phối hợp với các chính sách tiền tệ
Thực hiện hoạt động vay và các hoạt động tài chính liên quan
DPI-8 Vay trong nước DPI-9 Vay nước ngoài
DPI-10 Bảo lãnh, cho vay lại, và giao dịch phái sinh
Dự đoán dòng tiền và quản lý cán cân thanh toán
DPI-11 Dự đoán dòng tiền và quản lý cán cân thanh toán
Quản lý các rủi ro trong hoạt động của tổ chức
DPI-12 Giám sát nợ và an toàn dữ liệu
DPI-13 Phân công nhiệm vụ, năng lực cán bộ, và khả năng đảm bảo công tác không bị gián đoạn
Lƣu trữ và báo cáo số liệu nợ
DPI-14 Lưu trữ số liệu nợ DPI-15 Báo cáo số liệu nợ