Có bài học nào rút ra từ các cuộc khủng hoảng kinh tế, tài chính, nợ công hay không. Câu hỏi này được các nhà nghiên cứu đặt ra trong nhiều năm qua. Mỗi cuộc khủng hoảng có nguyên nhân và hậu quả riêng. Trong cả mở đầu và kết luận của cuốn sách xuất bản năm 2009, Carmen M. Reinhart và Kenneth S. Rogoff thống kê, nghiên cứu lịch sử các cuộc khủng hoảng tài chính, tiền tệ, tỷ giá, khủng hoảng nợ nước ngoài và nợ công trong suốt chiều dài lịch sử gần 8 thế kỷ với những bằng chứng thống kê tương đối đầy đủ đã đặt tên cuốn sách “Hội chứng lần này thì khác - 8 thế kỷ cẩu thả về tài chính” đã nhận định tổng quan rằng, hết lần này đến lần khác, trước những sự tích tụ của các vấn đề có thể dẫn đến khủng hoảng, các quốc gia đều nhận định rằng họ đang thực thi chính sách rất khôn ngoan và sẽ không thể có một cuộc khủng hoảng nào, kể cả trước cuộc Đại khủng hoảng 1929 - 1933 hay gần đây nhất là cuộc khủng hoảng nợ của Hi Lạp và Châu Âu hay khủng hoảng ở các nước Mỹ Latin. Với cùng gợi ý đó, trong phần này của Luận án, tác giả xem xét nguyên nhân, bài học của 3 cuộc khủng hoảng điển hình, xảy ra trong cuối Thế kỷ 20 và đầu Thế kỷ 21 với những đặc điểm khá bao quát với mong muốn phần nào rút ra bài học kinh nghiệm để góp phần gợi ý, khuyến nghị những vấn đề chính sách
nhằm đảm bảo quản lý nợ công bền vững ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay và trong trung, dài hạn: Cuộc khủng hoảng nợ ở các nước Mỹ Latinh cuối những năm 1970, đầu 1980 với nguyên nhân tích tụ từ điều hành kinh tế vĩ mô, tỷ giá. Cuộc khủng hoảng tài chính những năm cuối Thế kỷ 20 của những “con rồng” “con hổ” Châu Á với thành tích phát triển thần kỳ và cuộc khủng hoảng nợ công ở các nước Châu Âu ngay thập kỷ đầu tiên của Thế kỷ 21 này.
3.1.1. Khủng hoảng nợ công những năm 1980 ở các nước Mỹ Latin
3.1.1.1. Nguyên nhân và diễn biến
Có lẽ đã có quá nhiều nghiên cứu mổ xẻ nguyên nhân của cuộc khủng hoảng với quy mô rộng lớn và hậu quả của cuộc khủng hoảng lan tràn khắp các quốc gia Mỹ Latin cuối những năm 1970 đầu những năm 1980. Đây là cuộc khủng hoảng có quy mô và mức độ thiệt hại chỉ đứng sau cuộc Đại khủng hoảng những năm 1930.
Cuộc khủng hoảng này vốn tích tụ trong nhiều năm ở các nước Mỹ Latin sau một thời gian dài thực hiện các chương trình đầu tư với quy mô lớn, kém hiệu quả, phụ thuộc quá nhiều vào giá nguyên liệu thô (dầu lửa và khoáng sản kim loại) và phụ thuộc vào vay nợ nước ngoài tràn lan cả của khu vực công và khu vực tư nhân. Khủng hoảng bắt đầu từ Mexico vào năm 1982 khi quốc gia này tuyên bố vỡ nợ, tiếp đó hầu hết các quốc gia khác trong khu vực cũng đều không tránh khỏi cuốn vào vòng xoáy này. Hầu hết các nước Mỹ Latin đã đều rơi vào khủng hoảng trầm trọng và kéo dài. Argentina tuyên bố vỡ nợ các năm 1982, 1989; Bolivia tuyên bố vỡ nợ liên tục trong các năm 1980, 1986, 1989; Brazil các năm 1983, 1986, 1987; Ecuador 1982, 1984.
Có rất nhiều nguyên nhân dẫn đến cuộc khủng hoảng nợ tại Mỹ Latinh trong thời gian những năm 1980 của Thế kỷ 20. Việc đầu tư quá nhiều vào cơ sở hạ tầng nhằm đẩy mạnh công nghiệp hóa dẫn đến việc các chính phủ bội chi một cách trầm trọng. Bên cạnh đó, để thực hiện được mục tiêu công nghiệp hóa của mình, các quốc gia này phải nhập khẩu nhiều nguyên vật liệu cũng như công nghệ sản xuất từ nước ngoài, làm cho tỉ lệ nhập siêu ngày càng tăng. Hai điều này dẫn đến một nhu cầu lớn về nguồn vốn của chính phủ, dẫn đến việc đi vay từ các quốc gia phát triển khác và các tổ chức tài chính quốc tế.
Mô hình công nghiệp hóa do nhà nước dẫn dắt ở khu vực Mỹ Latinh đã bắt đầu nhận được nhiều phê bình từ các nhà kinh tế cũng như các chính trị gia trong thập niên 60. Các nhà kinh tế cho rằng mô hình phát triển này với sự can thiệp quá nhiều của nhà nước, thiếu những tự do thông thường của thị trường, thể hiện sự không hiệu quả thông qua việc tăng thuế và sử dụng những hàng rào mậu dịch hạn chế nhập khẩu. Trong khi đó, giới chính trị gia lại phê bình sự yếu kém của nền kinh tế trong việc thoát khỏi sự phụ thuộc vào bên ngoài, và quan trọng hơn, họ cho rằng sự mất cân bằng trong xã hội vẫn là hệ quả được kế thừa trong quá khứ ở khu vực này.
Theo thời gian, sự yếu kém của mô hình phát triển ở các nước Mỹ Latin dần dần ảnh hưởng đến tất cả các lĩnh vực kinh tế, chính trị và xã hội. Sự mâu thuẫn xuất hiện đầu tiên ở nhóm các quốc gia trong khối Southern Cone (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay), là nơi chứng kiến những sự thay đổi rõ rệt trong xã hội đi kèm với sự chậm lại của tốc độ tăng trưởng. Điều này xuất phát từ việc các quốc gia Mỹ Latin duy trì một chế độ quân chủ độc tài trong quá trình chuyển dịch lên nền kinh tế thị trường, dẫn đến sự mâu thuẫn căn bản giữa tự do thị trường và sự can thiệp của chính phủ trên con đường phát triển.
Tại các quốc gia khác, mặc dù cũng có nhiều sự thay đổi trong xã hội, nhưng lại không phải bắt nguồn trực tiếp từ việc chuyển dịch lên nền kinh tế thị trường. Khu vực Trung Mỹ, nơi trở thành trung tâm của cuộc khủng hoảng những năm 1980s, lại gặp phải vấn đề về sở hữu đất trong nông nghiệp và việc áp dụng mô hình tăng trưởng phụ thuộc vào xuất khẩu thay vì mô hình công nghiệp hóa do nhà nước dẫn dắt. Colombia là một ví dụ điển hình, khi kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai, sự mâu thuẫn trong xã hội ở quốc gia này được giải thích bởi sự mất cân bằng trong sở hữu ruộng đất, tồn tại kể từ sau Chiến tranh thế giới thứ hai. Những mâu thuẫn này càng bùng nổ mạnh vào thập niên 80 và 90 bởi sự can thiệp của giới buôn lậu.
Không phải tất cả các quốc gia Mỹ Latinh đều chịu ảnh hưởng bởi sự yếu kém trong điều hành kinh tế vĩ mô. Thực tế, đây chỉ là vấn đề nghiêm trọng xảy đến với Brazil và nhóm các quốc gia Southern Cone, ít nhất là cho đến trước thập niên
70. Tuy nhiên, thâm hụt ngân sách ngày càng gia tăng ở hầu hết các quốc gia Mỹ Latinh trong thời kỳ cuối của của mô hình công nghiệp hóa dưới sự dẫn dắt chủ đạo của nhà nước. Điều này là kết quả của cả sự mất cân bằng cán cân thương mại lẫn sự gia tăng nhu cầu đầu tư tại khu vực này. Chính những điều này là động lực chính khiến các quốc gia nam và trung Mỹ càng bị cuốn vào vòng xuáy gia tăng vay nợ nước ngoài.
Biểu đồ 3.1 cho thấy, trong khoảng thời gian hai thập kỷ bắt đầu từ đầu những năm 1960 áp dụng mô hình công nghiệp hóa, mặc dù liên tục có thâm hụt thương mại nhưng nhìn chung tăng trưởng trong thời gian này vẫn ở mức cao, trung bình khoảng 5% mỗi năm. Tuy nhiên bắt đầu từ cuối thập niên 1970 cho đến giữa thập niên 1980, tăng trưởng kinh tế bắt đầu suy giảm, thậm chí tăng trưởng âm. Và mặc dù trong thập niên 1980 các quốc gia này có thặng dư thương mại, nhưng tăng trưởng kinh tế dù có phục hồi vẫn không thể quay lại so với mức trong hai thập niên trước đó.
Biểu đồ 3.1. GDP và cán cân thương mại ở Mỹ Latin 1961 - 2009
Tăng trưởng kinh tế của các nước Mỹ Latin phụ thuộc quá nhiều vào nguồn tài chính nước ngoài đi cùng với dòng vốn của các nhà đầu tư tài chính với niềm tin rằng các nước Mỹ Latin với tiềm năng dầu lửa lớn, giá dầu thế giới tăng cao sẽ đảm bảo chắc chắn cho khả năng trả nợ, dẫn đến tâm lý “cẩu thả” như Carmen M. Reinhart nhắc đi nhắc lại trong cuốn sách của mình, rằng “lần này thì khác” sẽ không có cuộc khủng hoảng nào cả. Nhưng thực tế đã có thấy, lần này cũng không khác với các cuộc khủng hoảng đã diễn ra trước đó, thậm chí cả 8 thế kỷ đã lặp đi lặp lại.
Bảng 3.1. Tổng đầu tư của các nước Mỹ Latin qua một số giai đoạn
Tổng vốn đầu tƣ giữa các nhóm nƣớc và nhóm Mỹ Latin 1958- 1967 1968- 1974 1975- 1980 1981- 1990 1991- 1997 1998- 2003 2004- 2008 2008- 2010 Trung bình cộng Các quốc gia lớn 20,1 21,6 24,3 19,1 19,6 18,3 21,5 23,3 Các quốc gia nhỏ 15,7 18,1 21,5 17,0 19,2 20,0 19,8 19,1 Mỹ Latin 17,6 19,5 22,6 17,8 19,4 19,4 20,5 20,8 Trung bình trọng số Các quốc gia lớn 19,5 22,2 25,1 18,9 18,2 18,0 19,9 20,9 Các quốc gia nhỏ 16,8 17,7 22,2 16,9 18,6 19,3 19,1 18,7 Mỹ Latin 19,1 21,9 24,9 18,8 18,2 18,1 19,8 20,7
Nguồn: Tài chính cho phát triển, Ngân hàng Thế giới (2011)
Ngoài những nguyên nhân kể trên, có lẽ nguyên nhân lớn của cuộc khủng hoảng trầm trọng, kéo dài của các nước Mỹ Latin trong gần hai thập kỷ xuất phát từ sự cẩu thả trong thực thi chính sách phụ thuộc quá nhiều vào nguyên liệu thô, đặc biệt là dầu lửa và vay nợ nước ngoài. Các nhà đầu tư tài chính nước ngoài cũng góp phần quan trọng tạo nên sự tích tụ các vấn đề của khu vực các nước Mỹ Latin. Việc vay nợ nước ngoài lớn để tài trợ cho chi tiêu thái quá của các chính phủ không thể kéo dài mãi. Khi giá dầu sụt giảm, Mỹ thắt chặt chính sách tiền tệ, đẩy lãi suất Mỹ và lãi suất thế giới lên cao dẫn đến các nước Mỹ Latin không thể dễ dàng tiếp cận
vốn. Dòng vốn chảy ra khỏi khu vực này cộng với việc phụ thuộc quá nhiều vào xuất khẩu nguyên liệu thô, đặc biệt là dầu lửa, đã dẫn đến hậu quả tất yếu. Tăng trưởng của các nước Mỹ Latin vốn phụ thuộc nhiều vào đầu tư, đã không thể duy trì được và tất cả các yếu tố cộng lại đã đẩy các nước này vào cuộc khủng hoảng diễn ra trong suốt một thời gian dài.
3.1.1.2. Hậu quả của khủng hoảng
Cuộc khủng hoảng ở các nước Mỹ Latin có thể chia làm 3 chu kỳ với những chính sách đối phó khác nhau. Giai đoạn đầu từ khi trước khủng hoảng đến khoảng năm 1985, với nhận thức sai lầm rằng đây chỉ đơn thuần là cuộc khủng hoảng về tính thanh khoản mà thôi, rằng các quốc gia không có vấn đề lớn về nền tảng chính sách. Với gỉả định đó, các quốc gia cho rằng khủng hoảng chỉ diễn ra trong thời gian ngắn, sau đó kinh tế sẽ phục hồi và sẽ giải quyết ngay được vấn đề thanh khoản và dòng vốn vay nước ngoài sẽ nhanh chóng quay trở lại. Ngoài một số quốc gia nhỏ, thực thi chính sách thắt chặt việc vay nợ và thành công cho đến ngày nay với tỷ lệ nợ rất thấp, xếp hạng tín nhiệm quốc gia đã lên đến mức đầu tư như Peru thì các nước còn lại vẫn tiếp tục rơi vào vòng xuáy thứ hai của khủng hoảng.
Mãi đến năm 1985, cùng với quá trình đàm phán giảm nợ của Kế hoạch Baker (Baker Plan)1 cho các nước nghèo nặng nợ (HIPC) mới có gói cứu trợ tín dụng đi kèm với yêu cầu điều chỉnh cơ cấu cho các nước nói chung và Mỹ Latin nói riêng. Tuy nhiên, những điều này không đủ để các nước này thoát ra khỏi khủng hoảng. Điều này cho thấy sai lầm trong đánh giá nguyên nhân và cách thức khắc phục hậu quả của cuộc khủng hoảng.
Với sự thất bại của Kế hoạch Baker do sự thiếu công bằng trong cứu trợ tài chính, giai đoạn thứ ba của cuộc khủng hoảng đánh dấu bởi sự kế tục của Kế hoạch Brady (Brady Plan) trong đó giảm bớt ghánh nặng nợ thông qua xóa nợ, giãn nợ
1 Baker Plan được ban hành tháng 10 năm 1985 tại cuộc họp của Qũy Tiền tệ quốc tế và Ngân hàng Thế giới ở Seoul, Hàn Quốc theo đề nghị của Bộ trưởng Ngân khố Mỹ lúc đó là James Baker nhằm giải quyết cuộc khủng hoảng nợ toàn cầu. Mục đích của kế hoạch là nhằm giúp các nước nghèo và các nước có thu nhập trung bình đối với vấn đề nợ của mình, trong đó đặc biệt là các nước Châu Phi và Mỹ Latin. Kế hoạch này cuối cùng thất bại và được thay thế bởi kế hoạch Brady.
cùng với việc tạo điều kiện để các nước Mỹ Latin dần tiếp cận với dòng vốn vay trên thị trường vốn quốc tế. Về cơ bản, kế hoạch này mở ra cơ hội tiếp cận vốn vay trở lại cho các nước Mỹ Latin để giúp phục hồi nền kinh tế. Hậu quả của cuộc khủng hoảng hơn một thập kỷ là sự suy thoái kinh tế có dấu ấn thậm chí cho đến ngày nay.
Cuộc khủng hoảng trên diện rộng ở hàng loạt các nước Mỹ Latin trong những năm 1980 như phân tích ở trên cho chúng ta một số bài học kinh nghiệm sau đây:
(1) Bài học thứ nhất, về tăng trưởng kinh tế: Chính phủ các nước Mỹ Latin đã thực thi một chính sách đầu tư và phát triển kinh tế thiếu cẩn trọng, phụ thuộc quá nhiều vào đầu tư và dựa chủ yếu vào vốn vay, trong đó chủ yếu là vay thương mại nước ngoài và thực hiện trong một thời gian quá dài. Đầu tư tràn lan, quy mô lớn bằng vốn vay, thiếu kiểm soát chất lượng và hiệu quả đầu tư đã dẫn đến những nhận thức sai lầm về tăng trưởng và chất lượng tăng trưởng. Bản chất của tăng trưởng là thiếu bền vững dẫn đến hệ quả tất yếu khi tăng trưởng GDP không đảm bảo, nợ quốc gia và nợ công gia tăng; đồng thời không có khả năng tạo ra nguồn thu đảm bảo trả nợ.
(2) Bài học thứ hai, về chất lượng công tác dự báo: việc thiếu thận trọng trong dự báo kinh tế vĩ mô do quá lạc quan và phụ thuộc quá nhiều vào nguyên liệu thô trong khi giá của nguyên liệu thô lại không thuộc chủ động của bất kỳ quốc gia nào, dẫn đến rất dễ bị tổn thương đối với nguồn thu ngân sách và tiềm ẩn rủi ro mất khả năng trả nợ.
(3) Bài học thứ ba, về thực thi chính sách vay nợ: Chính phủ các nước Mỹ Latin không chỉ vay nợ tràn lan mà còn thiếu thận trọng trong kiểm soát vay nợ nước ngoài của khu vực tư nhân. Cả chính phủ và khu vực tư nhân phụ thuộc quá nhiều, có thể nói chủ yếu phụ thuộc vào nợ nước ngoài đã dẫn đến rủi ro về tỷ giá, rủi ro thanh khoản và rủi ro lãi suất. Khi điều kiện thị trường nước ngoài thay đổi, dẫn đến tổng hòa các yếu tố rủi ro xảy ra làm nhanh chóng mất thanh khoản khi không thể tiếp tục vay mới và phải trả nợ cũ và hệ quả tất yếu là mất khả năng trả nợ.
(4) Bài học thứ tư, về biện pháp chính sách khi xảy ra khủng hoảng: khi đã xảy ra khủng hoảng, không có các biện pháp hữu hiệu để giải quyết căn nguyên của khủng hoảng và trong giai đoạn đầu có nhận thức sai lầm về nguyên nhân khủng hoảng, do đó sai lầm trong chính sách dẫn đến cuộc khủng hoảng kéo dài với những hậu quả rất trầm trọng, ảnh hưởng sâu sắc đến không chỉ tăng trưởng kinh tế, uy tín quốc gia mà còn có ảnh hưởng đến đời sống xã hội và chính trị của từng quốc gia.
3.1.2. Khủng hoảng nợ và khủng hoảng tài chính ở các nước Đông Á
3.1.2.1. Nguyên nhân và diễn biến
Cuộc khủng hoảng tài chính ở các nước Đông Á và Đông Nam Á lại cho thấy một lần nữa, không có bài học kinh nghiệm nào được rút ra và áp dụng giống nhau giữa các nước, trong các cuộc khủng hoảng khác nhau, mặc dù khuôn khổ tác động về cơ bản không có gì mới lạ. Lịch sử đã chứng kiến nhưng lịch sử lại lặp lại ở