Chƣơng 4 NỢ CÔNG BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM : MỘT SỐ GỢI Ý
4.1. Tổng quan về nợ công ở Việt Nam
4.1.1. Sự hình thành và diễn biến nợ công ở Việt Nam
Trước khi có luật quản lý nợ công năm 2009, ở Việt Nam chỉ có quy định quản lý nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia và không có khái niệm nợ công và do đó vấn đề quản lý nợ công chưa được đặt ra một cách chính thức. Dưới đây, Luận án tóm tắt diễn biến sự hình thành nợ công theo các mốc thời gian gắn với tính chất vay nợ để có cái nhìn khái quát về sự hình thành nợ công ở Việt Nam từ giai đoạn sau cải cách mở cửa cho đến nay.
4.1.1.1. Giai đoạn trước 1993
Đây là giai đoạn trước khi mở cửa hội nhập và khai thông quan hệ với các tổ chức tài chính quốc tế. Từ 1986 trở về trước, nền kinh tế Việt Nam vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, thị trường vốn trong nước chưa có, vay nợ chỉ tập trung vào các khoản vay nước ngoài và cũng chủ yếu chỉ vay từ khối các nước xã hội chủ nghĩa. Việc xác định cơ cấu vay vốn, đối tượng sử dụng vốn vay đều do nhà nước quyết định căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và nghị định thư trao đổi hàng hoá được ký kết giữa Việt Nam và các nước thành viên khối Hội đồng
tương trợ kinh tế. Các khoản vay trong giai đoạn này chủ yếu phục vụ nhu cầu trước mắt, đặc biệt là tiêu dùng và phục vụ cho đấu tranh bảo vệ tổ quốc.
Trong các năm từ 1986 đến 1992 là thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới mở cửa, quan hệ kinh tế quốc tế đã bước đầu có những đột phá nhưng quan hệ kinh tế, tài chính với các nước ngoài khối xã hội chủ nghĩa chưa được cải thiện. Dòng vốn nước ngoài vẫn bị bế tắc, nguồn vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế và từ các nước tư bản chủ nghĩa rất hạn chế do bị cấm vận của Mỹ và do khi đó còn có khoản nợ quá hạn với Quỹ Tiền tệ quốc tế.
Do hậu quả của chiến tranh để lại, nhiều công trình, thiết bị, máy móc đầu tư bằng nguồn vay nợ trước đó đã bị phá huỷ, cơ sở hạ tầng bị tàn phá nặng nề, kinh tế kém phát triển, lạm phát cao dẫn đến các khoản nợ mất khả năng thanh toán, tạo nên gánh nặng nợ cho nền kinh tế. Đến cuối năm 1993, tổng dư nợ nước ngoài của Chính phủ ở mức 19 tỷ USD. Với số nợ nước ngoài chiếm khoảng 147% GDP, trong đó tỷ lệ nợ quá hạn lên tới trên 75% tổng dư nợ, Việt Nam là một trong số các nước thuộc nhóm nước nghèo mắc nợ trầm trọng (HIPC - Heavily Indebted Poor Country), thuộc diện phải cơ cấu lại nợ thông qua các hình thức khác nhau.
4.1.1.2. Giai đoạn 1993 - 2000
Giai đoạn này gắn với quá trình xử lý nợ cũ, nợ quá hạn trong khuôn khổ xử lý nợ đối với các nước nghèo nặng nợ của các chủ nợ đa phương và song phương (sáng kiến HIPC) thông qua Câu lạc bộ Paris (đối với nợ chính thức), Câu lạc bộ London (đối với nợ thương mại) và xử lý các khoản nợ song phương khác (nợ Nga và các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa).
Qua quá trình xử lý nợ cũ, đến năm 2000, Việt Nam hầu như không còn nợ quá hạn đối với các chủ nợ nước ngoài. Tỷ lệ dư nợ Chính phủ so với GDP giảm từ mức 147% năm 1993 xuống còn 33% vào cuối năm 2000. Các khoản nợ nước ngoài của Chính phủ sau tái cơ cấu phần lớn được gia hạn trả nợ trong vòng 20 - 30 năm, nghĩa vụ trả nợ gốc tập trung vào giai đoạn từ sau năm 2010 trở đi.
Cũng trong năm 1993, đã đánh dấu sự Hội nhập của Việt Nam với cộng đồng tài trợ quốc tế và mở ra các cam kết tài trợ vốn cho Việt Nam. Tại Hội nghị quốc tế
lần thứ nhất các nhà tài trợ dành cho Việt Nam, do Ngân hàng Thế giới và Chương trình phát triển Liên hợp quốc đồng chủ tịch đã khai mạc tại Paris. Tại Hội nghị này, các Chính phủ và tổ chức quốc tế đã cam kết tài trợ cho Việt Nam 1,86 tỷ USD vốn ODA, khai thông nguồn vốn ODA cho Việt Nam và kể từ đó nguồn vốn vay này liên tục tăng dần qua các năm. Đến năm 2000, các nhà tài trợ đã cam kết cho Việt Nam vay trên 13 tỷ USD, góp phần quan trọng đặc biệt đối với phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam.
Biểu đồ 4.1. Dư nợ Chính phủ và nợ quá hạn giai đoạn 1993 - 2000
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam và tổng hợp của tác giả
Ngoài ra, đây là giai đoạn bước đầu hình thành thị trường vốn trong nước. Tuy quy mô ban đầu còn rất nhỏ bé, song đã huy động được một khối lượng trái phiếu Chính phủ đáng kể cho cân đối NSNN và đầu tư phát triển.
4.1.1.3. Giai đoạn 2001 - 2009
Đây là giai đoạn tập trung huy động vốn vay ODA, kết hợp đẩy mạnh huy động vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ. Bên cạnh đó, Chính phủ bắt đầu triển khai hoạt động cấp bảo lãnh Chính phủ cho các chương trình, dự án đầu tư phát triển. Trong giai đoạn này, vốn vay của khu vực công chiếm bình quân khoảng 26% tổng số vốn đầu tư toàn xã hội hàng năm, riêng vốn vay Chính phủ chiếm khoảng 17%. Tỷ lệ vay để sử dụng cho bù đắp bội chi NSNN khoảng 5% GDP.
Biểu đồ 4.2. Dư nợ công giai đoạn 2001 - 2009
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam và tổng hợp của tác giả
Đến giai đoạn 2001 - 2009 tỷ lệ nợ của Chính phủ so với GDP còn tương đối thấp, vay nợ chủ yếu vẫn là vay nước ngoài và một phần vay trong nước cùng với sự phát triển bước đầu của thị trường trái phiếu Chính phủ và thị trường vốn nói chung. Vay nước ngoài phần lớn (trên 97%) là vay ODA với thời hạn vay rất dài, khoảng 30-40 năm, trong đó ân hạn từ 5 - 10 năm. Nhiều khoản vay có lãi suất rất thấp dưới 1%/năm (điển hình là các khoản vay của Ngân hàng Thế giới có thời hạn 40 năm trong đó 10 năm ân hạn, mức lãi suất 0,75%/năm, các khoản vay của ADB có thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất 1%/năm, các khoản vay Nhật Bản có thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất 1-2%/năm).
Về vay trong nước, đã đẩy mạnh huy động vốn dưới hình thức phát hành TPCP trong nước, góp phần tăng cường khả năng huy động vốn, phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán. Thể chế chính sách về thị trường từng bước được cải thiện, công tác quản lý nợ cũng dần được cải tiến, tiếp cận với các thông lệ tốt trên thế giới.
Nhìn chung, cho đến 2009, việc vay nợ của Chính phủ tập trung chủ yếu vào vay nước ngoài dưới hình thức vay hỗ trợ phát triển từ các đối tác song phương và đã phương với điều kiện rất ưu đãi và một phần vay trong nước thông qua các hình thức vay khác nhau. Chưa có khái niệm về nợ công (chưa được quy định trong văn
bản quy phạm pháp luật, chưa có Luật riêng về quản lý nợ công). Nợ Chính phủ còn ở mức thấp, điều kiện vay rất ưu đãi nên vấn đề nợ công bền vững chưa được đặt ra. Tuy nhiên, đối với công tác quản lý, với khối lượng nợ có xu hướng tăng cùng với việc hội nhập và mở rộng quan hệ với các tổ chức quốc tế, vấn đề quản lý nợ công đã bắt đầu được quan tâm cả trên phương diện định lượng các chỉ tiêu an toàn nợ và về việc chuẩn bị khuôn khổ pháp lý và tổ chức đối với công tác quản lý.
4.1.1.4. Giai đoạn từ 2010 đến nay
Đây là giai đoạn gắn với sự ra đời và thực hiện Luật quản lý nợ công lần đầu tiên và việc từng bước thống nhất quản lý nợ công để tiệm cận với thông lệ của quốc tế. Huy động vốn tiếp tục tập trung cho tài trợ thâm hụt để đảm bảo cân đối ngân sách nhà nước bổ sung cho đầu tư phát triển, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội của đất nước. Luật Quản lý nợ công năm 2009 quy định nợ công gồm nợ của Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Nguồn vốn vay nợ công là nguồn tài chính quan trọng cho đầu tư phát triển và cân đối ngân sách nhà nước, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, thực hiện sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Giai đoạn 2010 - 2015, tổng huy động nợ công của Việt Nam tăng cao, bình quân 14% GDP; chiếm khoảng 44% tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội; tốc độ tăng bình quân hàng năm ở mức cao hơn rất nhiều so với tốc độ tăng trưởng GDP (bình quân 16,7%/năm cho giai đoạn 2010 - 2015).
Bảng 4.1. Huy động nợ công giai đoạn 2010 - 2018
Đơn vị: tỷ đồng
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Năm CP BLCP CQĐP Tổng số Tăng hàng năm
2010 210.953 72.378 8.816 292.147 20,10% 2011 233.439 76.662 7.766 317.867 8,80% 2012 292.570 105.345 21.791 419.706 32,04% 2013 403.874 110.893 28.178 542.945 29,36% 2014 540.524 74.908 23.634 639.067 17,70% 2015 453.218 116.584 21.075 590.876 -7,54% 2016 439.776 68.613 13.537 521.926 -11,67% 2017 323.285 60.733 8.095 392.113 -24,87% 2018 318.697 55.237 7.977 381.912 -2,60% Tổng số 3.216.336 741.355 140.869 4.098.560 6,81%
Cơ cấu nguồn vốn huy động: vốn vay của Chính phủ chiếm 76,4% (bình quân 360 nghìn tỷ đồng/năm); bảo lãnh Chính phủ chiếm 20,3% (bình quân 93 nghìn tỷ đồng/năm); vay của chính quyền địa phương chiếm 3,3% (trên 15 nghìn tỷ đồng/năm).
Bảng 4.2. Cơ cấu nguồn vốn vay nợ công (%)
Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Tổng số 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1. Chính phủ 72,2% 73,4% 69,7% 74,4% 84,6% 76,7% 84,3% 82,4% 83,4%
a) Vay trong nước 42,8% 48,7% 47,7% 54,2% 63,5% 61,7% 68,2% 62,3% 65,6% b) Vay nước ngoài 29,4% 24,7% 22,0% 20,2% 21,1% 15,0% 16,1% 20,2% 17,9%
2. Chính phủ bảo lãnh 24,8% 24,1% 25,1% 20,4% 11,7% 19,7% 13,1% 15,5% 14,5%
3. CQĐP 3,0% 2,4% 5,2% 5,2% 3,7% 3,6% 2,6% 2,1% 2,1%
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Trong giai đoạn 2010 - 2015 và cho đến nay, Chính phủ chủ yếu vay thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ trong nước và vay ODA và vay ưu đãi nước ngoài từ các nhà tài trợ trong phạm vi tổng mức, cơ cấu vay hàng năm đã được Quốc hội quyết định. Trong đó khối lượng trái phiếu Chính phủ đã phát hành đạt gần 1.000 nghìn tỷ đồng, chiếm 46,3% tổng vốn vay của Chính phủ với mức tăng đạt trên 25%/năm; vay nước ngoài của Chính phủ đã giải ngân đạt gần 597 nghìn tỷ đồng, chiếm gần 27,5% tổng vốn vay của Chính phủ.
Về cấp bảo của Chính phủ đối với các khoản vay, giai đoạn 2010 - 2015 đã thực hiện cấp bảo lãnh cho nhiều chương trình, dự án trọng điểm của Nhà nước sử dụng vốn vay nợ trong và ngoài nước, với tổng số vốn cam kết tương đương 12,4 tỷ USD, gấp hơn 2 lần giai đoạn 2007 - 2010, trong đó bảo lãnh vay trong nước chiếm khoảng 54% và nước ngoài chiếm khoảng 46%. Kể từ sau giai đoạn này, đã kiểm soát, thắt chặt việc cấp mới bảo lãnh Chính phủ.
Chính quyền địa phương thực hiện vay vốn thông qua việc phát hành, uỷ quyền phát hành trái phiếu chính quyền địa phương, vay từ Ngân hàng Phát triển Việt Nam, tồn ngân Kho bạc Nhà nước, vay lại từ nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ để đầu tư phát triển kinh tế - xã hội thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương.
Theo quy định của Luật Quản lý nợ công, nợ công được phân loại thành các nhóm: nợ Chính phủ, nợ Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương. Trong đó, Chính phủ huy động tập trung vào một số nguồn vay chủ yếu dưới đây:
Phát hành trái phiếu Chính phủ (TPCP) trong nước: Khối lượng TPCP đã phát hành giai đoạn 2010 - 2015 đạt gần 1.000 nghìn tỷ đồng, chiếm khoảng 46,3% tổng vốn vay của Chính phủ.
Biểu đồ 4.3. Cơ cấu phát hành trái phiếu Chính phủ theo kỳ hạn
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam
Huy động vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài: Việt Nam đã huy động được trên 27,8 tỷ USD vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi trong giai đoạn 2011-2015, bình quân trên 5 tỷ USD/năm, tăng gấp 2 lần so với thời kỳ 2006-2010, bổ sung nguồn lực quan trọng cho ngân sách nhà nước để đầu tư phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội. Giải ngân vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài giai đoạn 2010-2015 chiếm khoảng 2,8% GDP, bằng 8,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và khoảng 47% tổng vốn
- 50 100 150 200 250 300 2010 2011 2012 2013 2014 2015 N ghì n tỷ đồng
Tín phiếu Từ 2-3 năm Từ 5-10 năm Từ 15-30 năm
80,7 141,3 181,1 248,0 276,2 68,3
đầu tư từ NSNN, đóng vai trò quan trọng để thực hiện khâu đột phá về phát triển kết cấu hạ tầng theo hướng hiện đại hóa, công nghiệp hóa.
Huy động khác của Chính phủ: Ngoài các kênh huy động vốn nói trên, trong quá trình điều hành ngân sách, Chính phủ đã linh hoạt huy động các nguồn vốn vay khác như vay từ Quỹ Bảo hiểm xã hội (từ 80% lên 95% quy mô vốn được phép đầu tư của Quỹ); vay tồn ngân Kho bạc Nhà nước; triển khai huy động vốn và trong nước bằng ngoại tệ.
Cũng trong giai đoạn này, với sự ra đời của Luật Quản lý nợ công và trước yêu cầu cần cải thiện chất lượng công tác quản lý nợ công, quản lý nợ công đã có một số bước tiến quan trọng với định hướng tiến tới tiệm cận dần với thông lệ tốt trong quản lý lý nợ công. Một số kết quả điển hình trong công tác quản lý nợ công gồm: cơ bản đã xây dựng được khuôn khổ pháp lý đối với công tác quản lý nợ, bao gồm Luật Quản lý nợ công năm 2009 và hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành; có quy định cụ thể về cấp và quản lý bảo lãnh của Chính phủ; từng bước có cơ chế giám sát đối với nợ của chính quyền địa phương; xây dựng mô hình cơ quan chịu trách nhiệm quản lý nợ công ở Bộ Tài chính; công tác thống kê, báo cáo về nợ công dần được cải thiện, trong đó có việc định kỳ phát hành Bản tin nợ công. Cũng trong giai đoạn này, cùng với việc luật hóa rất nhiều nội dung quản lý, việc kiểm toán đối với công tác huy động, quản lý sử dụng và trả nợ công được kiểm toán định kỳ cũng đã phần nào tăng tính minh bạch và giám sát hoạt động quản lý nợ công nhằm đảm bảo an toàn, bền vững. Việc ra đời Luật Quản lý nợ công cũng đã tăng cường nhận thức của xã hội, của các cơ quan đối với vấn đề đảm bảo các chỉ tiêu an toàn nợ trong khuôn khổ các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô khác.