Qua đánh giá nguyên nhân, diến biến và hậu quả của các cuộc khủng hoảng nợ và phân tích tình huống về nợ công và quản lý nợ công ở một số quốc gia ở trên; để thay cho lời kết của Chương này và làm cơ sở cho việc phân tích, tham khảo đưa ra những gợi ý cho việc đảm bảo nợ công của Việt Nam ở Chương 4 của Luận án, chúng ta có thể tổng hợp các bài học kinh nghiệm sau đây đối với đảm bảo nợ công bền vững:
3.3.1. Về chính sách kinh tế vĩ mô và đảm bảo tăng trưởng bền vững
Với vai trò là mẫu số quyết định tỷ lệ nợ công và các chỉ tiêu đánh giá nợ công bền vững, quy mô và tính bền vững của tăng trưởng kinh tế luôn là yếu tố quan trọng bậc nhất trong việc bảo đảm nợ công bền vững. Trong hầu hết, nếu không muốn nói là tất cả, các trường hợp xảy ra khủng hoảng nợ đều xuất phát từ các nguyên nhân thất bại trong đảm bảo tăng trưởng kinh tế hoặc sự tích tụ kéo dài của các vấn đề kinh tế vĩ mô.
Do đó, bài học rút ra từ kinh nghiệm của các nước và từ các cuộc khủng hoảng nợ, khủng hoảng tài chính là phải luôn chú trọng việc đảm bảo tăng trưởng kinh tế và thực thi các chính sách kinh tế vĩ mô, trong đó đặc biệt là thực thi chính sách tài khóa bền vững, kiểm soát thâm hụt ngân sách nhà nước để không tạo ra đột biến về nhu cầu vay vốn của Chính phủ, dẫn đến tích tụ nợ công vượt quá khả năng chịu đựng của nền kinh tế. Hơn thế, cần đảm bảo hài hòa việc vay nợ với tạo nên khả năng trả nợ, theo đó chỉ nên vay nợ cho các mục tiêu tăng trưởng, cho đầu tư
tạo nền tảng cho tăng trưởng kinh tế bền vững và từ đó hình thành và cũng cố khả năng tạo nguồn thu trả nợ, đảm bảo tính bền vững của việc vay nợ.
3.3.2. Về quy mô, cơ cấu nợ công và thực thi chính sách vay nợ
Xây dựng và thực hiện kế hoạch, chiến lược vay nợ trong trung và dài hạn với mục tiêu rõ ràng, trong khuôn khổ chung về chính sách tài khóa và tiền tệ là hết sức quan trọng đối với việc đảm bảo nợ công bền vững. Chiến lược trung và dài hạn về nợ công phải đặt ra các mục tiêu cụ thể về quy mô, cơ cấu và dự báo được các rủi ro đối với nợ công bền vững. Trong triển khai phải thường xuyên giám sát, phát hiện và có điều chỉnh kịp thời để tránh tích tụ các vấn đề, đặc biệt là việc gia tăng nợ công ngoài mức kiểm soát và tới mức không phù hợp với chiến lược và điều kiện cụ thể của từng quốc gia.
Về quy mô và cơ cấu nợ công: mặc dù không có môt tỷ lệ nợ công nào được coi là bền vững hay cơ cấu nợ công nào được gọi là hợp lý để áp dụng chung cho tất cả các nước song, với trường hợp ngoại lệ là Nhật Bản, quy mô nợ công lớn luôn là một vấn đề đối với tất cả các quốc gia. Kiểm soát quy mô nợ công ở mức thận trọng luôn là kết luận và bài học chung chúng ta đã thấy từ các cuộc khủng hoảng nợ và ví dụ của một số quốc gia phân tích trong Luận án này.
Trong huy động nợ công, phải hết sức quan tâm đến cơ cấu vay nợ trong nước và vay nợ nước ngoài. Trong khi với các nước đang phát triển, việc vay nợ nước ngoài là khó tránh khỏi khi tiết kiệm của nền kinh tế còn thấp, nhu cầu đầu tư phát triển cao thì việc vay nợ nước ngoài phải hết sức thận trọng, tránh lệ thuộc quá nhiều vào nguồn vay này, đặc biệt là vay thương mại.
Bên cạnh chỉ tiêu quy mô nợ công so với GDP thì rất cần lưu ý kiểm soát và đảm bảo các chỉ tiêu về năng lực trả nợ vì chính những chỉ tiêu cụ thể này mới phản ảnh chính xác khả năng trả nợ và đảm bảo tính bền vững nợ công. Đồng thời, cần luôn quan tâm đến việc kiểm soát các yếu tố rủi ro đối với nợ công như các rủi ro về tỷ giá, lãi suất, rủi ro tái cấp vốn và đảm bảo thanh khoản trong danh mục nợ công.
3.3.3. Đảm bảo khả năng tiếp cận thị trường và đa dạng hóa nguồn vay nợ
Một trong những yếu tố quan trọng đối với đảm bảo nợ công bền vững là khả năng tiếp tục vay nợ với khối lượng đáp ứng yêu cầu huy động vốn và kỳ hạn, lãi
suất hợp lý. Kinh nghiệm cho thấy, việc mất khả năng hay hạn chế khả năng tiếp cận thị trường vốn là một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các cuộc khủng hoảng nợ công. Trường hợp của Nhật Bản với quy mô nợ công rất cao song khả năng tiếp cận thị trường vốn trong nước tốt với lãi suất thấp vẫn đảm bảo việc huy động vốn trong dài hạn. Các nước Mỹ Latin tuy quy mô nợ chưa phải rất lớn nhưng khi không thể tiếp cận được với vốn vay thương mại nước ngoài đã là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến khủng hoảng nợ. Hi Lạp khi xếp hạng tín nhiệm thấp đã làm gia tăng chi phí vay nợ dẫn đến khủng hoảng.
Do đó, điều cốt yếu là phải một mặt đảm bảo được uy tín của Chính phủ đối với thị trường vốn để duy trì khả năng tiếp cận thị trường; đồng thời, cần thiết phải đa dạng hóa nguồn vay của Chính phủ, tránh phụ thuộc quá nhiều vào một nguồn vay cụ thể, trong đó đặc biệt lưu ý phát triển thị trường vốn trong nước và linh hoạt trong huy động vốn vay nước ngoài.
3.3.4. Nâng cao chất lượng công tác quản lý nợ công
Đối với quản lý nợ công, có lẽ bài học điển hình là việc cải cách công tác quản lý nợ của Indonesia như đã phân tích tại Luận án này. Việc cải cách công tác quản lý nợ là một trong những trụ cột vô cùng quan trọng trong việc thực thi chính sách vay nợ cũng như kiểm soát rủi ro đối với bền vững nợ công.
Đối với công tác quản lý nợ công ở bất kỳ quốc gia nào, khuôn khổ pháp lý quy định đầy đủ về phạm vi nợ công, đặt ra các quy tắc và mục tiêu quản lý nợ công rõ ràng và quy tắc đối với huy động quản lý nợ và thực thi các nghiệp vụ quản lý nợ công là tối quan trọng.
Bên cạnh đó, các quy trình quản lý từ khâu huy động vốn vay, phát triển thị trường; thiết lập mối quan hệ với chính sách tài khóa và tiền tệ cũng hết sức quan trọng. Chính sách về thống kê, minh bạch và công khai thông tin nợ công và việc thiết lập cơ quan chuyên trách về quản lý nợ công, có tính độc lập tương đối với chính sách tài khóa, có cơ chế phân định thẩm quyền trách nhiệm trong quản lý nợ công cũng là một trong những yếu tố cần hết sức quan tâm trong đảm bảo nợ công bền vững.
Chƣơng 4
NỢ CÔNG BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM: MỘT SỐ GỢI Ý
Chương này của Luận án trước hết tổng quan về nợ công của Việt Nam và thực trạng tình hình nợ công của Việt Nam hiện nay; đồng thời tóm tắt một số kết quả dự báo các chỉ tiêu định lượng về nợ công cho giai đoạn tới, các vấn đề đặt ra đối với nợ công bền vững theo các tiêu chí định lượng và các tiêu chí đánh giá chất lượng công tác nợ công của Việt Nam. Trên cơ sở đó, căn cứ khuôn khổ, tiêu chí đánh giá nợ công bền vững đã thảo luận tại Chương 2 và tham chiếu các bài học kinh nghiệm quốc tế ở Chương 3 và đánh giá về tình hình nợ công của Việt Nam tại Chương này, tác giả đưa ra một số gợi ý đối với việc đảm bảo nợ công bền vững ở Việt Nam.
4.1. Tổng quan về nợ công ở Việt Nam
4.1.1. Sự hình thành và diễn biến nợ công ở Việt Nam
Trước khi có luật quản lý nợ công năm 2009, ở Việt Nam chỉ có quy định quản lý nợ Chính phủ và nợ nước ngoài của quốc gia và không có khái niệm nợ công và do đó vấn đề quản lý nợ công chưa được đặt ra một cách chính thức. Dưới đây, Luận án tóm tắt diễn biến sự hình thành nợ công theo các mốc thời gian gắn với tính chất vay nợ để có cái nhìn khái quát về sự hình thành nợ công ở Việt Nam từ giai đoạn sau cải cách mở cửa cho đến nay.
4.1.1.1. Giai đoạn trước 1993
Đây là giai đoạn trước khi mở cửa hội nhập và khai thông quan hệ với các tổ chức tài chính quốc tế. Từ 1986 trở về trước, nền kinh tế Việt Nam vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, thị trường vốn trong nước chưa có, vay nợ chỉ tập trung vào các khoản vay nước ngoài và cũng chủ yếu chỉ vay từ khối các nước xã hội chủ nghĩa. Việc xác định cơ cấu vay vốn, đối tượng sử dụng vốn vay đều do nhà nước quyết định căn cứ vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và nghị định thư trao đổi hàng hoá được ký kết giữa Việt Nam và các nước thành viên khối Hội đồng
tương trợ kinh tế. Các khoản vay trong giai đoạn này chủ yếu phục vụ nhu cầu trước mắt, đặc biệt là tiêu dùng và phục vụ cho đấu tranh bảo vệ tổ quốc.
Trong các năm từ 1986 đến 1992 là thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới mở cửa, quan hệ kinh tế quốc tế đã bước đầu có những đột phá nhưng quan hệ kinh tế, tài chính với các nước ngoài khối xã hội chủ nghĩa chưa được cải thiện. Dòng vốn nước ngoài vẫn bị bế tắc, nguồn vốn từ các tổ chức tài chính quốc tế và từ các nước tư bản chủ nghĩa rất hạn chế do bị cấm vận của Mỹ và do khi đó còn có khoản nợ quá hạn với Quỹ Tiền tệ quốc tế.
Do hậu quả của chiến tranh để lại, nhiều công trình, thiết bị, máy móc đầu tư bằng nguồn vay nợ trước đó đã bị phá huỷ, cơ sở hạ tầng bị tàn phá nặng nề, kinh tế kém phát triển, lạm phát cao dẫn đến các khoản nợ mất khả năng thanh toán, tạo nên gánh nặng nợ cho nền kinh tế. Đến cuối năm 1993, tổng dư nợ nước ngoài của Chính phủ ở mức 19 tỷ USD. Với số nợ nước ngoài chiếm khoảng 147% GDP, trong đó tỷ lệ nợ quá hạn lên tới trên 75% tổng dư nợ, Việt Nam là một trong số các nước thuộc nhóm nước nghèo mắc nợ trầm trọng (HIPC - Heavily Indebted Poor Country), thuộc diện phải cơ cấu lại nợ thông qua các hình thức khác nhau.
4.1.1.2. Giai đoạn 1993 - 2000
Giai đoạn này gắn với quá trình xử lý nợ cũ, nợ quá hạn trong khuôn khổ xử lý nợ đối với các nước nghèo nặng nợ của các chủ nợ đa phương và song phương (sáng kiến HIPC) thông qua Câu lạc bộ Paris (đối với nợ chính thức), Câu lạc bộ London (đối với nợ thương mại) và xử lý các khoản nợ song phương khác (nợ Nga và các nước thuộc khối xã hội chủ nghĩa).
Qua quá trình xử lý nợ cũ, đến năm 2000, Việt Nam hầu như không còn nợ quá hạn đối với các chủ nợ nước ngoài. Tỷ lệ dư nợ Chính phủ so với GDP giảm từ mức 147% năm 1993 xuống còn 33% vào cuối năm 2000. Các khoản nợ nước ngoài của Chính phủ sau tái cơ cấu phần lớn được gia hạn trả nợ trong vòng 20 - 30 năm, nghĩa vụ trả nợ gốc tập trung vào giai đoạn từ sau năm 2010 trở đi.
Cũng trong năm 1993, đã đánh dấu sự Hội nhập của Việt Nam với cộng đồng tài trợ quốc tế và mở ra các cam kết tài trợ vốn cho Việt Nam. Tại Hội nghị quốc tế
lần thứ nhất các nhà tài trợ dành cho Việt Nam, do Ngân hàng Thế giới và Chương trình phát triển Liên hợp quốc đồng chủ tịch đã khai mạc tại Paris. Tại Hội nghị này, các Chính phủ và tổ chức quốc tế đã cam kết tài trợ cho Việt Nam 1,86 tỷ USD vốn ODA, khai thông nguồn vốn ODA cho Việt Nam và kể từ đó nguồn vốn vay này liên tục tăng dần qua các năm. Đến năm 2000, các nhà tài trợ đã cam kết cho Việt Nam vay trên 13 tỷ USD, góp phần quan trọng đặc biệt đối với phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam.
Biểu đồ 4.1. Dư nợ Chính phủ và nợ quá hạn giai đoạn 1993 - 2000
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam và tổng hợp của tác giả
Ngoài ra, đây là giai đoạn bước đầu hình thành thị trường vốn trong nước. Tuy quy mô ban đầu còn rất nhỏ bé, song đã huy động được một khối lượng trái phiếu Chính phủ đáng kể cho cân đối NSNN và đầu tư phát triển.
4.1.1.3. Giai đoạn 2001 - 2009
Đây là giai đoạn tập trung huy động vốn vay ODA, kết hợp đẩy mạnh huy động vốn trong nước thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ. Bên cạnh đó, Chính phủ bắt đầu triển khai hoạt động cấp bảo lãnh Chính phủ cho các chương trình, dự án đầu tư phát triển. Trong giai đoạn này, vốn vay của khu vực công chiếm bình quân khoảng 26% tổng số vốn đầu tư toàn xã hội hàng năm, riêng vốn vay Chính phủ chiếm khoảng 17%. Tỷ lệ vay để sử dụng cho bù đắp bội chi NSNN khoảng 5% GDP.
Biểu đồ 4.2. Dư nợ công giai đoạn 2001 - 2009
Nguồn: Bộ Tài chính Việt Nam và tổng hợp của tác giả
Đến giai đoạn 2001 - 2009 tỷ lệ nợ của Chính phủ so với GDP còn tương đối thấp, vay nợ chủ yếu vẫn là vay nước ngoài và một phần vay trong nước cùng với sự phát triển bước đầu của thị trường trái phiếu Chính phủ và thị trường vốn nói chung. Vay nước ngoài phần lớn (trên 97%) là vay ODA với thời hạn vay rất dài, khoảng 30-40 năm, trong đó ân hạn từ 5 - 10 năm. Nhiều khoản vay có lãi suất rất thấp dưới 1%/năm (điển hình là các khoản vay của Ngân hàng Thế giới có thời hạn 40 năm trong đó 10 năm ân hạn, mức lãi suất 0,75%/năm, các khoản vay của ADB có thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất 1%/năm, các khoản vay Nhật Bản có thời hạn 30 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất 1-2%/năm).
Về vay trong nước, đã đẩy mạnh huy động vốn dưới hình thức phát hành TPCP trong nước, góp phần tăng cường khả năng huy động vốn, phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán. Thể chế chính sách về thị trường từng bước được cải thiện, công tác quản lý nợ cũng dần được cải tiến, tiếp cận với các thông lệ tốt trên thế giới.
Nhìn chung, cho đến 2009, việc vay nợ của Chính phủ tập trung chủ yếu vào vay nước ngoài dưới hình thức vay hỗ trợ phát triển từ các đối tác song phương và đã phương với điều kiện rất ưu đãi và một phần vay trong nước thông qua các hình thức vay khác nhau. Chưa có khái niệm về nợ công (chưa được quy định trong văn
bản quy phạm pháp luật, chưa có Luật riêng về quản lý nợ công). Nợ Chính phủ còn ở mức thấp, điều kiện vay rất ưu đãi nên vấn đề nợ công bền vững chưa được đặt ra. Tuy nhiên, đối với công tác quản lý, với khối lượng nợ có xu hướng tăng cùng với việc hội nhập và mở rộng quan hệ với các tổ chức quốc tế, vấn đề quản lý nợ công đã bắt đầu được quan tâm cả trên phương diện định lượng các chỉ tiêu an toàn nợ và về việc chuẩn bị khuôn khổ pháp lý và tổ chức đối với công tác quản lý.
4.1.1.4. Giai đoạn từ 2010 đến nay
Đây là giai đoạn gắn với sự ra đời và thực hiện Luật quản lý nợ công lần đầu tiên và việc từng bước thống nhất quản lý nợ công để tiệm cận với thông lệ của quốc tế. Huy động vốn tiếp tục tập trung cho tài trợ thâm hụt để đảm bảo cân đối