2.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, khủng hoảng tài chính toàn cầu dẫn đến chính sách tài chính - tiền tệ trong nước thay đổi làm ảnh hưởng đến thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương
Cuộc khủng hoảng tài chính và suy giảm kinh tế thế giới đang diễn biến phức tạp và khó lường, tác động đến hầu hết các quốc gia trên thế giới, cũng như ở nước ta nói chung, ở huyện nói riêng. Giai đoạn 2010-2011, tình hình lạm phát tăng cao, tăng chi phí đầu vào làm cho hiệu quả đầu tư bị giảm sút, khả năng thu hút vốn đầu tư trong và ngoài nước trở nên khó khăn hơn. Đây là một trong những cản trở lớn ảnh hưởng đến công tác quản lý, điều hành ngân sách khó hoàn thành được các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT-XH của huyện.
Thứ hai, điều kiện tự nhiên trên địa bàn
thường xuyên phải gánh chịu hậu quả của thiên tai, lũ lụt. Trong những năm gần đây, thời tiết không được thuận lợi, rét đậm, rét hại kéo dài, bão lụt liên tiếp xảy ra... Tất cả những yếu tố đó làm bất lợi lớn cho nhiều dự án đầu tư chưa thực hiện được, một số công trình phải giãn tiến độ, tạm ngừng thi công, chi phí duy tu sửa chữa giao thông, đê điều... phát sinh, bổ sung nhiều so với dự toán đầu năm, ảnh hưởng trực tiếp đến công tác phân bổ và sử dụng ngân sách trên địa bàn. Đây cũng là một trong những nguyên nhân làm cho công tác điều hành ngân sách cũng như việc thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế của huyện trở nên khó khăn hơn.
Thứ ba, cơ chế, chính sách của Nhà nước và sự chỉ đạo từ Trung ương
- Hệ thống định mức chưa phù hợp: Căn cứ chi ngân sách là các chế độ, định mức nhưng hệ thống định mức phân bổ ngân sách, định mức sử dụng ngân sách, định mức kinh tế kỹ thuật thường lạc hậu (chỉ đáp ứng được từ 70- 80% so với nhu cầu), không phù hợp, chậm được sửa đổi, bổ sung nên trên thực tế nhiều chế độ định mức chỉ mang tính kế hoạch, hướng dẫn là chính, ít được các cơ quan đơn vị tuân thủ chấp hành. Nhiều loại đơn giá, định mức gắn liền với công tác quản lý chi thường xuyên nhưng chậm được ban hành, ví dụ như đối với sự nghiệp kiến thiết thị chính đơn giá về chăm sóc cây xanh, sửa chữa điện chiếu sáng, vệ sinh môi trường … chậm được ban hành dẫn đến hệ quả là chưa đủ cơ sở để quản lý đối với hoạt động này.
- Hệ thống văn bản quản lý đầu tư còn thiếu đồng bộ, khó thực hiện: Hệ thống văn bản quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua được các cơ quan ban hành sửa đổi, bổ sung thường xuyên, nhưng nhìn chung còn thiếu đồng bộ, nhiều quy định còn chồng chéo, khó áp dụng vào thực tế.
- Chưa có các quy chế về khung chi tiêu trung hạn hoặc ít nhất là ngân sách nhiều năm: Luật NSNN hiện nay quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm. Tuy nhiên, trong thực tế, khi quyết định các chính sách chi hoặc
quyết định các dự án chi đầu tư… có nghĩa là hình thành các nhu cầu chi nhiều năm. Như vậy, nếu không xây dựng một khung chi tiêu trung hạn hay ngân sách nhiều năm thì các cơ quan, ban, ngành, địa phương phải đối mặt với mâu thuẫn là nhiệm vụ thì có, nhưng không rõ nguồn tài trợ cho các nhiệm vụ này ở đâu. Ở mức độ khái quát hơn, việc không có được một khung chi tiêu trung hạn, không có các ước tính hợp lý về khả năng nguồn lực dành cho khu vực công, có nghĩa là không thể phân tích, đánh giá, lựa chọn các dự án, đề án chi tiêu tối ưu cho một giai đoạn, không thể đảm bảo tính chủ động trong việc lập kế hoạch, bố trí nguồn vốn một cách hiệu quả. Không dự báo được khả năng nguồn lực cũng chính là nguyên nhân dẫn đến tình trạng các cơ chế, chính sách thường quá tải, không có nguồn lực đối ứng để thực hiện. Hệ quả là nguồn lực có xu hướng bị phân nhỏ, dàn trải cho mỗi cơ chế, chính sách, mỗi lĩnh vực, địa phương một phần nào đó, chứ ít căn cứ vào nhu cầu, mục tiêu, nhiệm vụ của địa phương trong thực hiện nhiệm vụ phát triển KT - XH từng thời kỳ.
- Thời gian giao dự toán chậm: Mặc dù được quan tâm và đã có những tiến bộ nhất định trong thời gian qua. Song những chậm trễ trong quá trình giao dự toán vẫn là một cản trở không nhỏ trong việc nâng cao hiệu quả quản lý chi ngân sách hiện nay. Nguyên nhân chính ở đây là mô hình ngân sách lồng ghép, ngân sách cấp dưới lồng vào ngân sách cấp trên. Do vậy việc giao, điều chỉnh và phê duyệt ngân sách của cấp dưới luôn phải chờ sự phê duyệt ngân sách của cấp trên. Điều đó cũng có nghĩa là, tính chủ động và khả năng phân tích, đánh đổi, sàng lọc, lựa chọn một cách thận trọng, kỹ lưỡng các đề xuất, đề án chi tiêu phù hợp nhất, hiệu quả nhất đối với mục tiêu, nhiệm vụ phát triển KT - XH của các địa phương càng thấp, càng khó khăn.
- Phân cấp chưa tạo ra thẩm quyền quyết định thực sự cho địa phương:
Tỉnh (đứng thứ 3 trên toàn tỉnh), nhưng vẫn còn bổ sung từ ngân sách cấp trên, khả năng và mức độ thay đổi tăng thu và phát triển cơ sở thu của huyện hầu như vẫn còn hạn hẹp. Điều này ảnh hưởng trực tiếp tới thẩm quyền quyết định chi của địa phương. Ví dụ: mặc dù về văn bản pháp luật, Trung ương chỉ ràng buộc địa phương trong chi giáo dục - đào tạo, chi khoa học - công nghệ và chi dự phòng (khoảng 25% tổng chi thường xuyên), nhưng thực tế, tỷ lệ chi chịu sự chi phối của Trung ương lớn hơn nhiều. Chỉ tính riêng chi lương và các khoản có tính chất lương theo chế độ, chính sách của Nhà nước cho số lượng biên chế cho phép tại các địa phương đã chiếm trên dưới 50% chi thường xuyên của địa phương.
2.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, từ phía chính quyền địa phương:
- Hệ thống định mức phân chia ngân sách cho các ngành, lĩnh vực, không dựa trên những đánh giá khách quan về chức năng, nhiệm vụ, mục đích, mục tiêu của từng ngành, lĩnh vực trong mỗi thời kỳ: Luật NSNN trao cho địa phương quyền xây dựng và quyết định hệ thống định mức phân bổ ngân sách trên địa bàn, như vậy, sẽ nhận diện tốt hơn về các điều kiện, khả năng, mục tiêu và ưu tiên phát triển KT - XH của địa phương. Trên cơ sở đó sẽ có các quyết định phân bổ ngân sách phù hợp hơn, thực tế hơn. Tuy nhiên, huyện lại mô phỏng hệ thống định mức phân bổ của cấp trên là dựa trên thực tế chi của các ngành, lĩnh vực giai đoạn trước đó và khả năng tăng thu trong tương lai để xác định định mức phân bổ ngân sách. Như vậy, phân bổ ngân sách hiện hành được xem là phương pháp phân bổ ngân sách tăng thêm cho mỗi kỳ, thực chất là tăng thêm cho mỗi lĩnh vực theo định kỳ một khoản nào đó, không cần đánh giá xem việc thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ và nhu cầu nguồn ngân sách đối với mỗi lĩnh vực thay đổi như thế nào.
- Áp dụng cứng nhắc mô hình lập ngân sách theo đầu vào: Huyện Bố Trạch, tỉnh Quảng Bình cũng như các địa phương khác đã tuân thủ một cách khá cứng nhắc cơ chế lập ngân sách hàng năm. Do vậy, việc phân bổ ngân sách giữa các năm thường không nhất quán. Mặc dù luật NSNN năm 2002, và nay là luật NSNN năm 2015 chỉ quy định hình thức lập ngân sách hàng năm và chỉ hướng dẫn các cơ quan, ban, ngành, địa phương phân bổ tập trung nguồn vốn, hạn chế dàn trải, nhưng luật không cấm việc phân bổ nhằm theo đuổi các mục tiêu chiến lược. Hơn nữa, luật cũng quy định cụ thể thời kỳ ổn định ngân sách, trong đó ổn định nguồn thu, nhiệm vụ chi, ổn định định mức phân bổ ngân sách và số bổ sung cân đối. Vậy, việc không nhất quán trong phân bổ là do địa phương chưa dựa vào các mục tiêu cần phải đạt được để phân bổ ngân sách. Khi không có một cơ sở xác định để phân bổ ngân sách thì việc phân bổ ngân sách dễ bị chi phối bởi các nhân tố chủ quan, thay đổi theo các nhân tố chi phối từng năm.
- Phân cấp ngân sách còn chồng chéo: Quảng Bình thực hiện phân cấp chi theo phân cấp quản lý KT - XH. Việc phân cấp như vậy sẽ đội chi phí lên đáng kể do cơ chế song trùng. Hơn nữa, nhiều cấp cùng đảm nhiệm một nhiệm vụ cũng làm giảm tính trách nhiệm của mỗi cấp. Nếu phân cấp cho xã chịu trách nhiệm giáo dục mầm non, huyện chịu trách nhiệm đối với giáo dục Tiểu học, Trung học cơ sở và tỉnh chịu trách nhiệm giáo dục phổ thông trung học sẽ hạn chế đáng kể trách nhiệm của mỗi cấp. Mặc dù, dựa trên các quy định, hướng dẫn của luật NSNN để phân cấp nhưng thực tiễn các tỉnh cũng phân cấp rất khác nhau. Như vậy, có thể nói rằng quyết định cuối cùng là ở tỉnh. Tỉnh cần phải cân nhắc cụ thể giữa các lợi ích với chi phí của việc phân cấp để quyết định nên giao cho cấp chính quyền nào nhiệm vụ chi gì.
- Chưa đánh giá đúng nguồn thu NSNN hàng năm để cân đối chi đầu tư phát triển: Trong những năm 2012 đến năm 2014, thị trường bất động sản có
khởi sắc, đối với địa phương Bố Trạch số tiền thu từ bán đất tăng cao, nhưng từ năm 2015 đến năm 2016, thị trường bất động sản bị ảm đạm, quỹ đất của huyện còn rất lớn, nhưng nhu cầu thực chất về đất còn ít, do không đánh giá được cung cầu về đất nên trong những năm này, xây dựng dự toán thu từ nguồn quỹ đất cao, và đã bố trí đầu tư cho nhiều công trình, giao thầu cho các nhà thầu thi công nhưng không có nguồn thanh toán, do đó đã ảnh hưởng rất lớn đến hiệu quả đầu tư, chất lượng công trình cũng như hoạt động của doanh nghiệp xây dựng trên địa bàn.
Thứ hai, từ phía cơ quan Tài chính, KBNN và các ngành liên quan:
- Công tác tuyên truyền luật NSNN và các văn bản liên quan. Công tác tuyên truyền, quán triệt Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn, bổ sung sửa đổi về NSNN đến các cơ quan, đơn vị chưa thực sự sâu sắc, chưa đạt được mục tiêu đề ra, do vậy nhận thức về Luật NSNN cũng như các văn bản hướng dẫn của một số cán bộ làm công tác tài chính còn hạn chế, dẫn đến sử dụng ngân sách kém hiệu quả, thậm chí còn thực hiện sai chế độ hiện hành.
- Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đầu tư còn nhiều hạn chế. Công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát đầu tư và xử lý vi phạm trong đầu tư XDCB, chi tiêu tài chính chưa được tiến hành thường xuyên. Việc kết luận, xử lý sai phạm còn chưa nghiêm minh, còn nể nang, ngại va chạm, chưa xử lý kiên quyết đối với các đơn vị, chủ đầu tư có sai phạm để đảm bảo kỷ cương tài chính. Đây là một trong những nguyên nhân có ảnh hưởng rất lớn đến quản lý chi NSNN chưa hiệu quả.
- Đội ngũ cán bộ Tài chính còn yếu. Đội ngũ cán bộ ngành tài chính ở các cấp huyện, cấp xã vẫn còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng, trình độ còn bất cập, chưa được chuẩn hóa kịp thời để đáp ứng được tiến trình cải cách Tài chính công. Năng lực của một bộ phận cán bộ trong công tác quản lý và thực hiện dự án đầu tư XDCB còn bị hạn chế. Mặt khác, năng lực của các chủ đầu tư chưa
theo kịp yêu cầu công tác quản lý nên chưa kiểm tra, giám sát được đơn vị tư vấn, nhà thầu dẫn đến hiệu quả quản lý chi đầu tư từ ngân sách còn chưa cao.
- Việc triển khai tin học hóa công tác kế toán ngân sách theo dự án của Bộ Tài chính còn chậm và chưa thực sự đồng bộ. Hiện nay số lượng đơn vị tham gia vào chương trình tin học hóa của ngành tài chính mới chỉ dừng ở cấp tỉnh, cấp huyện và triển khai rất chậm. Mặc dù quy định dự toán giao cho cơ quan Tài chính thực hiện, nhưng thực tế dự toán NSTW và ngân sách xã vẫn còn giao KBNN thực hiện, dồn công việc và áp lực lớn trong quá trình kiểm soát chi của Kho bạc. Nguyên nhân sâu xa của vấn đề này là do trình độ tin học hóa của các cán bộ tài chính còn hạn chế, do vậy không thể đảm nhận toàn bộ các khâu nhập dự toán khi tham gia vào TABMIS.
- Sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý chi ngân sách chưa được chặt chẽ. Sự phối hợp giữa cơ quan Tài chính - KBNN chưa được nhịp nhàng, đồng bộ, đặc biệt trong báo cáo điều hành ngân sách trên địa bàn, số liệu chi ngân sách còn khập khiễng giữa các đơn vị, vì vậy sẽ khó đưa ra các tham mưu sát thực, kịp thời trong điều hành ngân sách trên địa bàn.
Thứ ba, nguyên nhân từ phía đơn vị sử dụng ngân sách
- Một số cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN chưa chấp hành tốt các quy định của Luật NSNN, chưa nâng cao ý thức quản lý sử dụng kinh phí tiết kiệm và có hiệu quả. Việc chấp hành cơ chế quản lý tài chính, quản lý chi tiêu NSNN chưa đúng quy định là nguyên nhân gây ra lãng phí ở một số khâu, một số khoản chi. Thực trạng nhiều kế toán của đơn vị sử dụng ngân sách là cán bộ kiêm nhiệm, chưa được đào tạo đúng chuyên ngành, trang bị các kiến thức cơ bản liên quan đến quản lý tài chính, việc cập nhật các văn bản, chế độ chưa thường xuyên vì vậy còn xảy ra tình trạng vi phạm chế độ quản lý tài chính và sai sót trong quá trình lập, chấp hành cũng như quyết toán NSNN.
- Chưa nâng cao vai trò và trách nhiệm của người đứng đầu các đơn vị trong quản lý ngân sách. Trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý sử dụng ngân sách, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu dẫn đến khi có vụ việc vi phạm về tài chính xảy ra thường khó quy trách nhiệm cá nhân. Không ít lãnh đạo các cơ quan hành chính sự nghiệp vẫn còn tư tưởng vận dụng tuỳ tiện, thiếu trách nhiệm trong việc quản lý các khoản chi này. Mặt khác, do thiếu cơ chế ràng buộc trách nhiệm đối với cán bộ lãnh đạo cơ quan, đơn vị dẫn đến tình trạng người thực hiện đúng và sử dụng có hiệu quả các khoản chi ngân sách thì không được khen thưởng; người sử dụng tuỳ tiện kém hiệu quả thì không bị xử lý.
Tiểu kết chương 2
Trong chương này, tác giả đã đánh giá đúng những đặc điểm, tình hình kinh tế - xã hội của huyện. Đi sâu vào phân tích, đánh giá thực trạng về quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN của huyện ở các khâu lập, chấp hành, quyết toán chi NSNN, từ đó rút ra những kết quả đạt được, cũng như những tồn tại, hạn chế trong quá trình quản lý chi NSNN trên địa bàn và làm rõ những nguyên nhân dẫn đến những tồn tại, hạn chế để làm cơ sở cho việc đề ra các giải pháp hoàn thiện quản lý chi NSNN của huyện Bố Trạch trong chương 3.
Chương 3:
PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH TẠI HUYỆN BỐ TRẠCH, TỈNH QUẢNG BÌNH
3.1. Quan điểm, phƣơng hƣớng, mục tiêu hoàn thiện quản lý chi NSNN