5. Nội dung nghiên cứu
1.3 THỰC TIỄN VÀ KINH NGHIỆM CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH
1.3.1 Kinh nghiệm một số nước trên thế giới
1.3.1.1. Kinh nghiệm ở Sing-ga-po
Quản lý chi ngân sách theo kết quả Năm 1996, một khn khổ tồn diện “Quản lý ngân sách theo kết quả” trong chương trình cải cách “Dịch vụ cơng thế kỷ 21” nhằm đưa dịch vụ công của Xing-ga-po “Đúng hẹn trong tương lai” (Being in
time for the future) được chính thức áp dụng. Trụ cột chính hỗ trợ cách thức quản lý theo kết quả đó là “Bản đồ chiến lược của tồn bộ Chính phủ”. Bản đồ này cho phép Chính phủ tập trung vào những mục tiêu tổng thể, chỉ ra ưu tiên quan trọng nhất và sự phối hợp đồng bộ giữa các Bộ và tổ chức. Bản đồ cũng chỉ ra các nguồn lực cần thiết để hướng tư duy và hành động của các Bộ tới kết quả phát triển chung. Đây được xem là khuôn khổ tương đối đồng bộ để quản lý nguồn nhân lực theo cách tiếp cận hệ thống nhằm đạt được kết quả. Cũng trong lần cải cách cơ bản này, Chính phủ nhấn mạnh đến sự thay đổi trong cung cấp dịch vụ công trong mối quan hệ mật thiết với cải cách tài chính cơng.
Các tổ chức cơng được phép hồn tồn tự chủ như một tổ chức độc lập theo mơ hình gần giống như doanh nghiệp (Autonomous Agencies) về quản lý con người và tài chính, điều chỉnh theo sự thay đổi của môi trường trong nước và quốc tế. Nguồn lực phân bổ theo các kết quả đầu ra và các mục tiêu hoạt động đã được thiết lập thay vì đầu vào. Bằng cách kết nối ngân sách với kết quả đầu ra, các tổ chức công được quyền tự chủ cao hơn và linh hoạt hơn trong sử dụng nguồn lực, nhưng cũng bị ràng buộc cao hơn về trách nhiệm giải trình đối với kết quả. Ví dụ: tổ chức có thể chuyển ngân sách sang năm sau nếu chưa sử dụng hết ngân sách phân bổ (giới hạn trong phạm vi dưới 5% số phân bổ đầu năm) hoặc quyết định phân bổ và chi tiêu cho ngân sách đầu tư và thường xun. Nhằm tránh tình trạng ngân sách có trong dự tốn nhưng khơng được sử dụng, những tổ chức công nào chi tiêu không đạt 95% so với số phân bổ đầu năm thì trong năm ngân sách tiếp theo ngân sách của họ sẽ bị giảm xuống nhằm phản ánh chính xác nhu cầu thực của tổ chức.
Để đo lường kết quả đầu ra, Bộ Tài chính khơng áp đặt chỉ số kết quả đầu ra và chỉ số hoạt động cho các Bộ và tổ chức công. Các Bộ phải tự xây dựng các bộ chỉ số thích hợp với tổ chức sau đó chính những thơng tin kết quả mà họ xây dựng sẽ được dùng trong khi thảo luận ngân sách với Bộ Tài chính và đánh giá kết quả hoạt động. Cơng cụ “Thẻ báo cáo” được sử dụng rộng rãi nhằm “đo lường” sự hài lòng của người dân đối với các dịch vụ công, đối với tồn bộ hoạt động của Chính phủ và của từng Bộ.
Khái niệm “ Cổ tức hiệu suất” được đưa vào thực hiện nếu các Bộ muốn đề xuất thêm các chỉ tiêu mới. Để đánh giá một cách công bằng về chi phí và kết quả đạt được của các tổ chức cơng, Bộ Tài chính cũng dần dần đưa vào áp dụng kế tốn dồn tích bên cạnh việc sử dụng kế tốn tiền mặt. Tóm lại: để tăng cường “giá trị tiền thuế của nhân dân” Chính phủ đã liên tục tìm kiếm cơng nghệ quản lý theo kết quả hiện đại trên thế giới và từng bước cụ thể hóa một cách sáng tạo và thực tế của Xing-ga- po. Nền tảng cơ bản của quá trình đổi mới vẫn là đảm bảo kỷ luật tài khóa và trách nhiệm giải trình của các Bộ trong việc sử dụng tiền công.
1.3.1.2 Kinh nghiệm ở Hàn Quốc
Năm 1961, Luật Quản lý ngân sách đã có những quy định để điều chỉnh việc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí. Đến nay Luật Quản lý ngân sách Hàn Quốc đã qua 25 lần sửa đổi, bổ sung nhằm cụ thể hóa hơn các quy định, đảm bảo tính cơng khai, minh bạch, đồng thời tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát của các cơ quan chức năng để nâng cao hiệu quả thực thi Luật.
Các văn bản hướng dẫn triển khai của Chính phủ, Bộ Tài chính cũng đã đưa ra các quy định cụ thể nhằm kiểm soát ngay từ khâu phân bổ ngân sách đảm bảo tập trung, khơng dàn trải. Theo đó, việc bố trí ngân sách cho hoạt động của các cơ quan nhà nước phải gắn với chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, đơn vị. Cơng tác lập dự tốn kinh phí hàng năm được xác định là khâu quan trọng. Các cơ quan, đơn vị phải căn cứ vào hệ thống định mức chi tiêu quy định tại Luật quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp để xây dựng dự tốn cho ngành, đơn vị mình.
Bộ Tài chính có trách nhiệm thẩm tra, thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm giải trình để làm rõ từng nội dung, đồng thời chịu trách nhiệm cá nhân trong khâu tổ chức thực hiện dự toán bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả. Đối với việc bố trí kinh phí NSNN cho các chương trình, dự án, cơ quan, đơn vị chủ trì thực hiện phải thuyết minh làm rõ mục tiêu, lợi ích về kinh tế - xã hội và những tác động ảnh hưởng đến các vấn đề khác có liên quan để có căn cứ bố trí kinh phí thực hiện.
Việc giám sát thực hiện được chú trọng đến công tác giải ngân để đảm bảo theo đúng kế hoạch, hàng năm có đánh giá kết quả của chương trình, dự án so với
mục tiêu đã đề ra. Trường hợp giải ngân chậm hoặc kết quả không đạt được mục tiêu sẽ bị cắt giảm kinh phí, thậm chí dừng thực hiện chương trình, dự án kém hiệu quả. Nếu kiểm soát tốt việc thực hiện các chương trình, dự án như trên, ngoài ý nghĩa tiết kiệm cịn chống được tình trạng lãng phí kinh phí NSNN. Ngồi ra, trong tổ chức thực hiện, việc tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu đơn vị, đồng thời có chế tài xử lý triệt để các hành vi vi phạm trong thực hiện quy trình lập, phân bổ, quản lý, sử dụng NSNN là giải pháp quan trọng cho việc tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí.
Để đạt được mục tiêu tiết kiệm, hiệu quả trong chi NSNN, Hàn Quốc có các giải pháp cụ thể như sau:
Một là, đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả trong thực hiện. Tuy nhiên trong từng thời kỳ, từng giai đoạn cụ thể sẽ căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội để đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu tiết kiệm khác nhau. Ví dụ: Trong giai đoạn từ năm 2006 – 2009, do khủng hoảng tài chính thế giới, bất ổn của nền kinh tế làm cho an ninh tài khóa của Hàn Quốc bị đe dọa, chính sách tiết kiệm tập trung vào rà sốt, cắt giảm những chương trình, dự án kém hiệu quả; tăng cường giám sát chi thường xuyên của các cơ quan nhà nước, theo đó một số định mức về tiêu chuẩn đi công tác bằng máy bay của các cấp lãnh đạo, việc sử dụng xe ô tô, chế độ tiếp khách được điều chỉnh thấp hơn so với trước đây.
Hai là, Bộ Tài chính phối hợp với các cơ quan chuyên môn xây dựng hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định tại Luật quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp. Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cụ thể hóa các định mức, tiêu chuẩn, chế độ để thực hiện tại cơ quan, đơn vị mình. Trường hợp chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng vẫn đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là tiết kiệm; trường hợp chi vượt hoặc chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng không đảm bảo thực hiện nhiệm vụ được xem là lãng phí. Đây chính là căn cứ để các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát việc thực hiện chi tiêu ngân sách.
Ba là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm các hoạt động của cơ quan nhà nước, theo đó hàng năm sẽ đánh giá, chấm điểm đối với từng chương trình, dự án để xem xét tính hiệu quả và việc chi tiêu kinh phí NSNN cho các hoạt động. Đối với các dự án lớn, sử dụng nhiều vốn NSNN, sẽ thành lập Ban quản lý dự án; với những dự án có tính đặc thù về kỹ thuật, cơng nghệ (công nghệ thông tin, kiến trúc, xây dựng…) sẽ có những yêu cầu về giám sát việc sử dụng vốn riêng. Công tác giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN của các dự án này căn cứ vào tính hợp lý, hợp lệ của các khoản chi tiêu, mức chi tiêu trước đó cũng như định mức, tiêu chuẩn, chế độ theo quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Bốn là, xây dựng hệ thống kế toán ngân sách, thực hiện trên máy tính (DBAS) cho phép theo dõi quá trình chi tiêu ngân sách của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách từ trung ương đến địa phương theo thời gian. Như vậy, có thể quản lý chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả, trên cơ sở đó đưa ra các phân tích và điều hành chính sách hợp lý, tức thời.
Năm là, cơ quan tài chính, cơ quan kiểm tra và kiểm toán quốc gia (BAI) thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán thường xuyên liên tục. Với khẩu hiệu “Kiểm tra, kiểm tốn cơng bằng, xã hội cơng bằng”, BAI có quyền lực rất lớn trong cơng tác kiểm tra, kiểm tốn khơng chỉ đối với các khoản chi tiêu ngân sách mà cả đối với các hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN. Các mô hình tốn kinh tế, hệ thống phần mềm quản trị và rất nhiều kênh thông tin khác nhau, cho phép cơ quan này hoạt động hiệu quả (riêng trong năm 2011 đã phát hiện và xử lý 1.710 vụ việc vi phạm liên quan đến sử dụng NSNN khơng hiệu quả, gây lãng phí). Vai trị giám sát của người dân cũng được đề cao thông qua quyền đề xuất các sáng kiến, giải pháp, kiến nghị với các cơ quan nhà nước trong việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí.
Để thực hiện được điều này, Hàn Quốc có cơ chế khen thưởng rõ ràng đối với những giải pháp được chấp thuận. Sáu là, xử lý nghiêm các vi phạm liên quan đến việc sử dụng NSNN lãng phí. Theo đó xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra vi phạm; tùy theo mức độ vi phạm có thể bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
1.3.2 inh nghiệm một số tỉnh trong nước
1.3.2.1 Kinh nghiệm TP Hồ Chí Minh
Về công tác quản lý, điều hành chi ngân sách TP, theo đồng chí Phan Thị Thắng, Phó Chủ tịch HĐND TP Hồ Chí Minh trên cơ sở nguồn thu được hưởng theo phân cấp hàng năm, UBND TP trình HĐND TP nguyên tắc phân bổ chi ngân sách TP theo thứ tự ưu tiên: trước hết phải đảm bảo chi hoạt động thường xuyên theo đúng chính sách, chế độ, định mức chi tiêu hiện hành; bố trí chi trả nợ vốn gốc và lãi các khoản vay đến hạn; đảm bảo dành nguồn tăng lương theo lộ trình cải cách tiền lương của Chính phủ; trích dự phòng ngân sách và nguồn bổ sung quỹ dự trữ tài chính; phần cịn lại bố trí chi đầu tư phát triển.
Ngồi ra, TP cịn tăng cường các giải pháp nhằm thu hút thêm các nguồn lực trong và ngồi nước như cơng bố các chương trình và dự án cần tập trung thu hút đầu tư, giới thiệu cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia; tranh thủ tối đa các nguồn vốn ODA, nguồn vốn tài trợ của Ngân hàng Thế giới (WB)…; triển khai việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện đầu tư dự án có sử dụng đất đối với một vài địa chỉ cụ thể trên địa bàn TP; xác định danh mục các dự án hạ tầng trọng điểm thực hiện theo hình thức BT, BOT, BTO để đưa ra kêu gọi đầu tư…
Về nhiệm vụ chi thường xuyên, đồng chí Phan Thị Thắng chia sẻ: TP thực hiện cơ chế giao tự chủ về biên chế và kinh phí quản lý hành chính cho các cơ quan hành chính, giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp cơng lập. Trên cơ sở đó, các cơ quan quản lý hành chính chủ động sắp xếp lại bộ máy hợp lý, tiết kiệm các khoản chi, góp phần tăng thu nhập chính đáng cho cán bộ, cơng chức.
Đối với chỉ tiêu kế hoạch vốn chi đầu tư xây dựng cơ bản, TP ưu tiên bố trí vốn cho các dự án trọng điểm, cấp bách, có khả năng sớm hồn thành đưa vào sử dụng; trong quá trình điều hành, các cơ quan chức năng của TP thường xuyên rà soát, theo dõi tiến độ triển khai thực hiện dự án, kết quả giải ngân thanh toán để tham mưu UBND TP điều chỉnh giảm vốn của các dự án chậm triển khai, bổ sung cho các dự án có tiến độ thực hiện tốt.
Đối với công tác thanh tra, kiểm tra, chống thất thu thuế trên địa bàn, đồng chí Phan Thị Thắng cho biết TP tập trung vào các vấn đề như: thanh tra, kiểm tra các doanh nghiệp có hoạt động liên kết có dấu hiệu chuyển giá; các doanh nghiệp có hoạt động chuyển nhượng vốn, chuyển nhượng thương hiệu, bảng quyền, chuyển nhượng dự án; các tập đoàn, tổng cơng ty có doanh thu và số nộp ngân sách nhà nước lớn; các doanh nghiệp có dấu hiệu rủi ro về gian lận thuế, các doanh nghiệp có phát sinh thuế tiêu thụ đặc biệt trong nhóm ngành rượu, bia, thuốc lá…
1.3.2.2 Kinh nghiệm tỉnh Bến Tre
Nguyên nhân thu, chi NSNN có kết quả nêu trên được huyện Bến Tre rút ra: Căn cứ dự toán thu, chi NSNN tỉnh giao, năm 2013 là năm huyện đã chủ động xây dựng dự toán và giao sớm hơn so với các năm trước đây để các ngành và các địa phương xây dựng dự toán và các chương trình hành động. Từ cơng tác đơn đốc, kiểm sốt chi cũng được tăng cường qua nhiều khâu.
Phịng Tài chính huyện, một mặt tăng cường cán bộ giám sát, mặt khác thường xuyên bồi dưỡng kiến thức cho xã có cán bộ tài chính cịn yếu nghiệp vụ, đạt 100% cán bộ tài chính ở cấp xã, thị trấn qua đào tạo. Huyện còn cung cấp phần mềm để cán bộ tài chính xã thực hiện cơng tác kế tốn, hạch tốn ngân sách. Ngành Thuế cũng thông qua nghiệp vụ quản lý thuế để bồi dưỡng kiến thức thu, chi ngân sách xã.
Kho bạc nhà nước thơng qua vai trị giám sát chi ngân sách xã, huyện và kiểm soát vốn xây dựng cơ bản nâng cao trình độ cho cán bộ tài chính các xã. Năm 2014, Bến Tre xây dựng dự toán thu NSNN cả năm khoảng 517.080 triệu đồng (trong đó ngân sách huyện 322.949 triệu đồng; ngân sách xã 194.131 triệu đồng). Tổng chi NSNN huyện 517.080 triệu đồng (trong đó chi NSNN huyện 322.949 triệu đồng, cịn lại là ngân sách xã). Khó khăn cho công tác thu, chi NSNN năm 2014 ở chỗ: ngành nơng nghiệp đang chịu biến đổi khí hậu khó lường; ngành CN - DV tiếp tục chịu ảnh hưởng suy thối kinh tế tồn cầu chưa thốt hẳn; kinh tế biển cũng lắm rủi ro, phụ thuộc nhiều vào thị trường Trung Quốc dẫn tới nhiều chủ vây, chủ đầm lưỡng lự đầu tư… làm các phát sinh về thuế thấp; năm 2014 chưa có biểu hiện thị trường bất động sản ấm lại, sẽ ảnh hưởng tới thu NSNN cấp huyện; năng lực quản lý cán bộ tài chính xã khơng đồng đều.
Ðể hồn thành dự tốn thu, chi NSNN 2014, Bến Tre đã xây dựng nhiều giải pháp thực hiện: tiếp tục đẩy mạnh công tác tuyên truyền phổ biến pháp luật về các lĩnh vực thuế, kế toán, quản lý sản xuất - kinh doanh. Trong thời gian chuẩn bị giao thuế môn bài, ngành Thuế cùng các địa phương tăng cường rà soát lại các nguồn thu.