Bên cạnh những giá trị mang lại, những nghiên cứu trước đây vẫn còn những hạn chế, như:
1.2.2.1. Về cơ sở lý luận
Thứ nhất, mặc dù các tài liệu nghiên cứu trong và ngoài nước đã hình thành khung lý thuyết về hiệu quả ĐTC nhưng mới chỉ được xây dựng trên nền tảng quốc gia độc lập mà chưa có lý luận đầy đủ về vấn đề trong bối cảnh hội nhập quốc tế, khu vực hóa, toàn cầu hóa, ảnh hưởng của các yếu tố kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội tới ĐTC.
Thứ hai, lý thuyết hiệu quả ĐTC nói chung không nêu bật được sự cần thiết phải đổi mới công tác quản lý ĐTC trong khi những yếu tố khác thay đổi như kinh tế, chính trị, xã hội… có ảnh hưởng đáng kể ĐTC.
Thứ ba, chưa có khung lý thuyết các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTC trong bối cảnh mới về hội nhập quốc tế, ảnh hưởng của hội nhập kinh tế quốc tế, của kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội… đến hiệu quả ĐTC, các nghiên cứu thực tiễn có thể đưa ra các giải pháp phù hợp và hữu hiệu để nâng cao hiệu quả ĐTC.
1.2.2.2. Về cơ sở thực tiễn
Thứ nhất, thiếu nghiên cứu tập trung vào hiệu quả ĐTC ở các nước ở Đông Á, bao gồm cả kinh nghiệm thành công và chưa thành công như Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản.
Thứ hai, chưa có nghiên cứu chỉ ra rõ ràng ĐTC giữa các nước Đông Á với Việt Nam có điểm giống và khác nhau như thế nào. Việc nghiên cứu, so sánh giữa kinh nghiệm nâng cao hiệu quả ĐTC của các quốc gia vẫn mang tính mô tả, chưa phân tích một cách đầy đủ, hệ thống về các tiêu chí, phương pháp
đánh giá, quy trình quản lý hiệu quả ĐTC.
Thứ ba, chưa có những nghiên cứu đầy đủ các giải pháp nâng cao hiệu quả ĐTC ở Việt Nam từ kinh nghiệm của các nước trong khu vực.
Tóm lại, sau khi tổng hợp những nghiên cứu có liên quan, tác giả nhận thấy vẫn còn khía cạnh chưa được nghiên cứu và đã lựa chọn đề tài “Hiệu quả đầu tư công ở một số nước Đông Á và bài học cho Việt Nam” để nghiên cứu sâu rộng vấn đề hiệu quả ĐTC trong phạm vi khu vực với mục đích ứng dụng nghiên cứu vào quản lý và nâng cao hiệu quả ĐTC ở Việt Nam. Đề tài không trùng với bất kỳ đề tài nào đã có. Trong đề tài, tác giả kế thừa có chọn lọc những giá trị nghiên cứu như những khảo sát, số liệu hay hệ thống cơ sở lý luận trong phạm vi nghiên cứu, đồng thời những hạn chế mà các đề tài đã công bố chưa giải quyết được chính là căn cứ gợi mở đối tượng nghiên cứu của luận án.
Để góp phần giải quyết khoảng trống nêu trên, tác giả xây dựng khung phân tích của luận án với các nội dung sau:
Phương pháp, công cụ nghiên cứu
Nội dung nghiên cứu chính Kết quả, mục đích cần đạt được Phân tích, So sánh, Tổng hợp, Chuyên gia Tổng quan công trình nghiên cứu có liên quan
đến đề tài luận án
Kế thừa kết quả nghiên cứu trong và ngoài nước về đầu tư công và hiệu quả
đầu tư công. Tìm ra khoảng trống nghiên cứu
Khái niệm, đặc điểm, vai trò của đầu tư công
Phân tích So sánh Tổng hợp Chuyên gia
Đầu tư công
Quan niệm hiệu quả đầu tư công, các tiêu chí đánh giá đầu tư công Hiệu quả đầu tư công
Đưa ra các nhân tố ảnh hưởng: chủ quan, khách quan
Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công
Khái quát kinh tế - xã hội, Thực trạng đầu tư công Thực trạng đầu tư công ở Trung
Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản
Thực trạng, kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân Hiệu quả đầu tư công ở Trung
Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản
So sánh,
rút ra bài học cho Việt Nam Bài học cho Việt Nam
Bối cảnh, giải pháp đổi mới, hoàn thiện, quản lý đầu tư công Giải pháp nâng cao hiệu quả đầu
tư công ở Việt Nam
Hình 1.1: Khung phân tích luận án
Phân tích So sánh Tổng hợp Chuyên gia Hệ thống Thống kê Dự báo
Chương 2
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 2.1. Một số vấn đề lý luận cơ bản về đầu tư công
2.1.1. Khái niệm đầu tư công
Thuật ngữ “đầu tư công” được sử dụng trong nền kinh tế thị trường, bên cạnh các thuật ngữ khác như “đầu tư của khu vực kinh tế ngoài quốc doanh”, “đầu tư trực tiếp nước ngoài”. Các khái niệm “đầu tư công” và “đầu tư Nhà nước (hay Chính phủ)” còn có các quan niệm hay khái niệm chưa thật thống nhất.
Đầu tư công được hiểu là phần chi tiêu của khu vực nhà nước vốn vật chất nhằm tạo hàng hóa công cộng và dịch vụ xã hội, chẳng hạn đường sá, cầu cảng, trường học, bệnh viện,...
Đầu tư công là thành phần quan trọng của tổng cầu. ĐTC thúc đẩy tổng cầu thông qua số nhân tài chính. Theo đó, vai trò chính sách tài chính cần được đề cao [98].
Tuy nhiên, cách quan niệm và định nghĩa ĐTC không phải có sự thống nhất. Theo E. Anderson và cộng sự (2006), “đầu tư công (ròng) là phần chi tiêu công làm gia tăng tích lũy tài sản”. Khái niệm này tương đương với định nghĩa ĐTC trong thống kê tài khoản quốc gia có tên gọi là “chi tiêu vốn”.
Theo IMF, hệ thống tài khoản quốc gia của Liên Hợp Quốc SNA và Sổ tay thống kê tài chính Chính phủ của IMF năm 2001 (GFSM 2001) định nghĩa rõ và ghi chép các giao dịch đầu tư của Chính phủ trong kế toán và thống kê ngân sách. Theo đó, Chính phủ có thể có các quan niệm khác nhau nhưng nhìn chung, ĐTC hay đầu tư của Chính phủ về cơ bản đề cập đến đầu tư Chính phủ vào tài sản có thời hạn sử dụng từ một năm trở lên. ĐTC bao gồm đầu tư nâng cấp hay phục hồi các tài sản vật chất mà còn gia tăng thời gian sử dụng tài sản. Khác với việc sửa chữa hay bảo dưỡng nhằm đảm bảo khả năng vận hành tài
sản trong thời gian sử dụng được đưa vào kế hoạch.
Ở Trung Quốc, khái niệm ĐTC rất đa dạng trong các tài liệu chính thức hoặc thảo luận công khai, nhưng không có sự đồng thuận về vấn đề này. Ngoài ra, các báo cáo toàn diện về ĐTC (PI) không được thực hiện. Thay vào đó, báo cáo được thực hiện ở cấp độ toàn cầu cung cấp thông tin tổng vốn, bao gồm tổng đầu tư vào tài sản cố định và tất cả tài sản hữu hình hoặc cung cấp thông tin được phân đoạn.[99]
Tại Hàn Quốc, khái niệm ĐTC được hiểu theo quan hệ sở hữu vốn đầu tư. Đầu tư công là tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và cả các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành [110]. Cụ thể, những khoản ĐTC tập trung vào cơ sở hạ tầng do trung ương, địa phương và các tập đoàn, công ty nhà nước thực hiện. Do vậy, ĐTC thường liên quan đến xây dựng trụ sở, đường sá, và các cơ sở vật chất khác bằng nguồn vốn của nhà nước. Đây cũng là cách hiểu phổ biến của hầu hết các quốc gia và được nhiều nhà kinh tế sử dụng trong nghiên cứu. Cách hiểu này cũng tránh được tình trạng tranh cãi do phải xác định loại hình đầu tư nào mang tính lợi nhuận và loại hình nào mang tính phi lợi nhuận, hàng hóa nào là hàng hóa công và hàng hóa nào là hàng hóa tư.
Ở Nhật Bản, ĐTC là chi tiêu của chính phủ trên cơ sở hạ tầng công cộng. Cơ sở hạ tầng công cộng thường bao gồm cơ sở hạ tầng kinh tế và cơ sở hạ tầng xã hội. Cơ sở hạ tầng kinh tế, ví dụ, sân bay, đường bộ, đường sắt, cảng, nước và hệ thống thoát nước, điện, ga, thông tin liên lạc, vv, và cơ sở hạ tầng xã hội là trường học hoặc bệnh viện. Cả cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội đều có điểm chung ở chỗ chúng là tài sản công cộng. [105]
Ở Việt Nam, ĐTC bao gồm đầu tư từ ngân sách; đầu tư theo chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là chương trình mục tiêu trung và dài hạn); tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; đầu tư của doanh nghiệp Nhà nước, phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn
gốc từ ngân sách Nhà nước.
Đầu tư công là đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. ĐTC bao gồm lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án ĐTC; lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án ĐTC; quản lý, sử dụng vốn ĐTC; nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án ĐTC; theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án ĐTC [62].
Như vậy, các quan niệm chỉ ra, đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước không nằm trong ĐTC. Song cũng không vì thế mà coi nó là đầu tư tư nhân, bởi vì đây là tài sản thuộc sở hữu nhà nước. Vì vậy, việc sử dụng quan niệm này thực ra không làm giản đơn hơn cách phân loại và quản lý đầu tư của Nhà nước. Trước hết, nó đòi hỏi phải bổ sung thêm khái niệm “đầu tư nhằm mục đích kinh doanh của các đơn vị thuộc khu vực nhà nước”, bên cạnh các khái niệm “đầu tư tư nhân” và “đầu tư công”. Sau nữa, nó làm cho quá trình phân loại để thống kê trở nên phức tạp hơn. Chẳng hạn, một công trình, nếu được đầu tư bằng vốn ngân sách sẽ thuộc ĐTC, nhưng nếu thực hiện bằng vốn “xã hội hóa” - tức là do cộng đồng hoặc tư nhân bỏ vốn đầu tư - sẽ thuộc đầu tư tư nhân, còn nếu có cả sự hỗ trợ vốn của chính phủ sẽ rất khó phân định ĐTC hay tư nhân.
Hiện nay, “đầu tư công” vẫn được quan niệm: bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp nhà nước tiến hành. Trong quan niệm này, ĐTC không được xem xét từ mục đích: có sản xuất hàng hóa công hay không, có mang tính kinh doanh hay là phi lợi nhuận, mà từ góc độ sở hữu nguồn vốn đầu tư. Cụ thể: vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước,
vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương đầu tư.
Nguồn vốn cho ĐTC bao gồm các nguồn chính sau đây:
+ Vốn Ngân sách Nhà nước (NSNN): Vốn NSNN là vốn có nguồn gốc từ NSNN. NSNN là hệ thống quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính của xã hội để tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ nhà nước nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước. NSNN được hình thành từ các khoản thu thuế, phí và lệ phí. Trong đó thuế là khoản thu chiếm tỷ trọng lớn nhất ở hầu hết các quốc gia, không phân biệt chế độ chính trị. Khoản thu này được xây dựng trên cơ sở trao đổi nghĩa vụ giữa công dân với nhà nước. Phí và lệ phí là nguồn thu thường được đề cập trước hết trong các nguồn thu vốn có của NSNN vì nó trực tiếp gắn với chức năng cung cấp hàng hóa công.
+ Vốn tín dụng Nhà nước: Vốn tín dụng Nhà nước là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do các cơ quan quản lý nhà nước có chức năng bảo lãnh, quản lý trực tiếp ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định pháp luật.
+ Vốn ODA: ODA là nguồn hỗ trợ chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện trợ không hoàn lại và cho vay với điều kiện ưu đãi. ODA được hiểu là nguồn vốn dành cho các nước đang và kém phát triển được các cơ quan chính thức và cơ quan thừa hành của chính phủ hoặc các tổ chức liên chính phủ, các tổ chức phi chính phủ tài trợ.
- Các mô hình đầu tư công
+ Mô hình đầu tư công 100% vốn ngân sách nhà nước
Nhà nước nắm 100% vốn chủ sở hữu dự án và thuê doanh nghiệp thực hiện. Thông thường đây là những dự án ít phức tạp, có thời gian thực hiện ngắn; hoặc đó là các dự án không tạo ra dịch vụ có tính thương mại. Trong trường
hợp này, chính quyền và doanh nghiệp có thể đưa ra một hợp đồng tương đối đầy đủ về trách nhiệm gánh chịu rủi ro của các bên liên quan. Chính quyền chọn nhà thầu có khả năng thực hiện dự án có chi phí đầu tư cố định thấp nhất.
+ Mô hình Hợp tác công - tư (PPP)
Mô hình đối tác công tư (PPP) là việc nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án. Với mô hình PPP, Nhà nước thiết lập tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ. Đây là hình thức hợp tác tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả nhà nước và người dân.
Hiện nay có 5 hình thức thực hiện mô hình PPP phổ biến như sau: (i) Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức theo đó cơ sở hạ tầng được nhà nước xây dựng và sở hữu nhưng giao (thường là thông qua đấu giá) cho tư nhân vận hành và khai thác. (ii) Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design-Build- Finance-Operate), khu vực tư nhân xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước. (iii) Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build-Operate-Transfer) là hình thức do công ty thực hiện dự án đứng ra xây dựng và vận hành công trình trong một thời gian nhất định sau đó chuyển giao toàn bộ cho nhà nước. (iv) Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) là mô hình sau khi xây dựng xong chuyển giao ngay cho nhà nước sỏ hữu nhưng công ty thực hiện dự án vẫn giữ quyền khai thác công trình. (v) Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build-Own-Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.
Tóm lại, ĐTC là hoạt động của nhà nước nhằm thực hiện các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích công cộng. Vốn ĐTC
không chỉ từ ngân sách nhà nước mà có thể huy động thêm từ các nguồn khác như trái phiếu chính phủ, vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước.
2.1.2. Đặc điểm của đầu tư công
- Đầu tư công luôn gắn với chủ thể Nhà nước
Đầu tư công thể hiện vai trò của Nhà nước. Theo Brakman và Van Marrewijk (1998), ĐTC được tài trợ từ nguồn tích lũy của khu vực kinh tế nhà nước và vay nợ của Chính phủ. Ở góc độ tài chính công, ĐTC là các khoản chi tiêu công của Chính phủ. Nhà nước quyết định sử dụng nguồn vốn đầu tư để thực hiện dự án phát triển kinh tế xã hội, từ lập, thẩm định, phê duyệt, bố trí nguồn vốn thực hiện và trực tiếp thanh tra, kiểm tra, giám sát đảm bảo đầu tư công khai, minh bạch, hiệu quả, đạt được các mục tiêu đầu tư. Luật Đầu tư công của Việt Nam năm 2019 (Số: 39/2019/QH14) quy định: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư