Hàn Quốc và Nhật Bản
3.3.1. Một số biện pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Trung Quốc
3.3.1.1. Cho phép vốn tư nhân tham gia đầu tư công
Nguồn vốn dự án ĐTC ở Trung Quốc chủ yếu là vốn ngân sách, doanh nghiệp nhà nước tự huy động vốn và vay vốn từ ngân hàng thương mại. Các kênh tài chính khác khá đơn giản, chủ yếu phát hành trái phiếu quốc gia, thông qua hệ thống hợp tác xã cổ phần, không đáp ứng yêu cầu phát triển của ĐTC quốc gia.
Trung Quốc trong quá trình hoàn thiện dần kinh tế thị trường, đồng thời áp lực ĐTC mà chính phủ phải đối mặt hiện tại rất lớn. Từ thực tiễn đó, nghiên cứu và đánh giá vai trò ĐTC đến khu vực tư nhân có ý nghĩa lớn thúc đẩy ĐTC và tăng trưởng kinh tế. Mô hình vốn tư nhân nước ngoài được khai thác trong nước và thay thế ĐTC đang là bằng chứng tốt để áp dụng mô hình này.
- Mô hình BOT
Phương pháp BOT được đưa vào Kế hoạch năm năm lần thứ tám, công bố danh mục các án thí điểm và các chính sách tương ứng được ban hành để khuyến khích và hỗ trợ chính quyền địa phương thực hiện các dự án BOT, phê duyệt dự án nghiêm ngặt và tăng cường giám sát. Đặc biệt, kinh nghiệm thành công của hai dự án tại Nhà máy điện B Quảng Tây và Nhà máy nước số 6 Thành Đô thúc đẩy phát triển lành mạnh. Điểm đặc biệt của giai đoạn này là vốn tư
nhân trong nước đầu tư vốn vào xây dựng cơ sở hạ tầng, và phạm vi áp dụng BOT được mở rộng và số lượng tăng lên. Ngoài ra, trong giai đoạn này, các công ty Trung Quốc tìm hiểu và sử dụng mô hình BOT trong giao dịch quốc tế và cải cách viện trợ nước ngoài. Ví dụ, Tập đoàn Vũ Hán Chang dong ký hợp đồng và thực hiện dự án Nhà máy điện ở Philippines.
Theo thống kê, từ mùa thu năm 2004 đến hết năm 2005, đã có 50 hoặc 60 dự án BOT và các dự án này được phân bố tại hơn 30 thành phố ở 12 tỉnh. Tỉnh Chiết Giang và Quảng Đông có nhiều dự án BOT. Tại Quảng Đông và Đông Quan, đến tháng 5 năm 2005, có 16 dự án nhà máy xử lý nước thải được triển khai đồng thời để đấu thầu BOT. Giai đoạn 30 năm, Dự án đường hầm sông Dương Tử Nam Kinh, được gọi là “Đường hầm đầu tiên Yangtang”, bắt đầu xây dựng năm 2005. Đây là dự án BOT có ảnh hưởng lớn nhất ở Trung Quốc.
- Từ mô hình PFI sang quan hệ đối tác công tư PPP
Mô hình hợp tác của doanh nghiệp, nghĩa là sự hợp tác giữa chính phủ và tư nhân trong phạm vi công cộng. Thông qua hợp tác, các đối tác đạt kết quả lớn hơn so với kết quả kỳ vọng. Khi các bên tham gia dự án, chính phủ không chuyển hoàn toàn trách nhiệm dự án cho doanh nghiệp tư nhân, nhưng các bên tham gia hợp tác chia sẻ trách nhiệm và rủi ro tài chính. Đây là vấn đề được Ủy ban Kế hoạch Nhà nước, Bộ Khoa học và Công nghệ phê duyệt và Cuộc họp ba bên của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc để triển khai dự án tăng cường năng lực Chương trình nghị sự thế kỷ 21.
- Trái phiếu đô thị, quỹ đầu tư công và chứng khoán tài sản
Hiện tại, Trung Quốc chưa xây dựng cơ sở pháp lý rõ ràng cho các quỹ đầu tư. Tuy nhiên, hiện có các biện pháp tạm thời áp dụng Cục quản lý quỹ đầu tư chứng khoán, các quỹ đầu tư chứng khoán giám sát quỹ, và các nhà quản lý sử dụng quỹ để tham gia vào cổ phiếu và trái phiếu. Đầu tư vào các công cụ tài chính là phương thức đầu tư tập thể để chia sẻ lợi ích và rủi ro, nghĩa là bằng
cách phát hành các đơn vị quỹ và tập trung vốn của các nhà đầu tư.
3.3.1.2. Xây dựng cơ chế quyết định đầu tư công khoa học
Cải thiện mức độ ra quyết định ĐTC của chính phủ và tối ưu hóa cơ chế ra quyết định theo nguyên tắc khoa học, dân chủ, đúng quy trình, thủ tục và hợp pháp hóa quyết định ĐTC của chính phủ Trung Quốc.
- Thứ nhất, nâng cao luận cứ khoa học quyết định dự án ĐTC.
- Thứ hai, đảm bảo dân chủ hóa quyết định ĐTC.
- Thứ ba, đơn giản hóa thủ tục quyết định ĐTC.
- Cuối cùng, cần đảm bảo cơ sở pháp lý của quyết định, các quy định ghi rõ ròng quyền và nghĩa vụ khi các cơ quan trong việc ra quyết định, phương pháp và thủ tục.
3.3.1.3. Cải thiện hệ thống quản lý đầu tư công
Thu hút tư nhân đầu tư vào hàng hóa công cộng và đưa cơ chế thị trường vào đầu tư hàng hóa công cộng không buông lỏng quản lý dự án đầu tư chính phủ. Các dự án ĐTC của chính phủ là nơi cơ chế thị trường khó hoạt động, cần quản lý hiệu quả để nâng cao hiệu quả đầu tư dự án bằng cách cải thiện hệ thống pháp luật, thiết lập cơ chế khuyến khích và kiểm soát, tăng cường cơ chế giám sát và quản lý, chuẩn hóa hành vi của các chủ thể. Hệ thống giám sát đầu tư của chính phủ được tăng cường.
- Trước hết, việc thiết lập hệ thống liên quan đầu tư của chính phủ, tư vấn kỹ thuật, triển khai quyết định dự án, thiết kế, xây dựng, giám sát và các bộ phận, đơn vị liên quan, phải có trách nhiệm tương ứng. Đối với những cá nhân không tuân thủ luật pháp và quy định gây thiệt hại lớn, phải được xử lý theo luật pháp. Trách nhiệm hành chính và pháp lý của người chịu trách nhiệm phải được quy định rõ ràng.
- Thứ hai, cải thiện triển khai các dự án ĐTC. Cơ quan liên quan chịu trách nhiệm xây dựng tiêu chuẩn và quản lý dự án đầu tư trong quá trình. Bên
chịu trách nhiệm phải lựa chọn thiết kế, giám sát, đơn vị thi công và trung gian quản lý, kiểm soát chất lượng đầu tư để thực hiện hiệu quả. Tiêu chuẩn hóa các tiêu chuẩn xây dựng dự án đầu tư của chính phủ, sửa đổi theo thay đổi bảo đảm đúng kế hoạch tiến độ triển khai dự án.
- Thứ ba, tăng cường quản lý dịch vụ trung gian các dự án đầu tư chính phủ, quản lý các tổ chức trung gian như tư vấn và đánh giá, cơ quan đấu thầu, bảo đảm nguyên tắc cạnh tranh và nâng cao chất lượng dịch vụ. Đối với dự án không hoạt động của chính phủ, thông qua đấu thầu, chọn đơn vị quản lý dự án chịu trách nhiệm xây dựng thực hiện, kiểm soát chặt chẽ đầu tư, chất lượng và thời gian xây dựng, kiểm tra và quá trình thực hiện. Đồng thời, thiết lập và cải thiện cơ chế quản lý rủi ro dự án đầu tư của chính phủ.
- Thứ tư, quản lý dự án ĐTC được thể chế hóa và tiêu chuẩn hóa. Nguyên tắc quản lý dự án đầu tư của Trung Quốc là làm rõ đối tượng đầu tư, thiết lập hệ thống trách nhiệm ra quyết định đầu tư chặt chẽ, tăng cường cơ chế hạn chế rủi ro, chỉ rõ chủ thể đầu tư và chịu rủi ro, triển khai cơ chế cạnh tranh đầu tư. Quản lý dự án theo yêu cầu của ba hệ thống đấu thầu, quản lý hợp đồng, giám sát thi công và trách nhiệm pháp lý dự án nhằm nâng cao hiệu quả. Cơ quan quản lý dự án đầu tư chính phủ phải là pháp nhân có quyền ra quyết định và quản lý. Trách nhiệm, quyền và lợi ích thống nhất. Hiện nay, dự án ĐTC của chính phủ chủ yếu sử dụng nguồn tài chính chính phủ vào dịch vụ xã hội, tạo lợi ích xã hội, lợi ích hoạt động rất khó đo lường. Nó xác định ý nghĩa và dự án hoạt động. Cơ quan chính phủ có liên quan và đơn vị thụ hưởng cùng thành lập cơ quan quản lý dự án. Để thực hiện hiệu quả các dự án đầu tư của chính phủ, cần tăng cường và chuẩn hóa cơ chế cạnh tranh. Bằng cách tiếp tục cải thiện biện pháp quản lý phù hợp với “Luật đấu thầu”, hoạt động đấu thầu được chuẩn hóa. Tăng cường giám sát và kiểm tra hoạt động đấu thầu, đặc biệt là tăng cường giám sát và kiểm tra quá trình đấu thầu hoạt động bất hợp pháp trong
hợp đồng.
- Cuối cùng, tăng cường công tác kiểm toán ĐTC. Kiểm toán đầu tư để bảo đảm tính khách quan trong quản lý và sử dụng nguồn vốn và thúc đẩy các biện pháp kiểm soát vĩ mô. Dựa trên kinh nghiệm kiểm toán dự án trọng điểm quốc gia như quỹ xây dựng đường cao tốc và đường sắt tiếp tục kết hợp kiểm toán tài chính và kiểm toán dự án, nhất là dự án công nghiệp trọng điểm, chú ý các khâu đột phá, hiệu quả sử dụng của các quỹ đầu tư chính phủ.
3.3.1.4. Cải thiện cơ chế phối phợp và giải quyết vấn đề nóng
- Đầu tiên, cải thiện cơ chế đánh giá hiệu quả ĐTC. Hiệu quả ĐTC đánh giá theo quan điểm khách quan, công bằng và toàn diện. Hiệu suất là một công cụ chính phủ tăng cường quản lý vĩ mô, thúc đẩy hiệu quả của các quỹ chính phủ và tăng cường hiệu quả chi tiêu công. Hệ thống chỉ số đánh giá hiệu quả khoa học, chuẩn hóa và hợp lý được sử dụng để đánh giá khách quan hiệu quả sử dụng quỹ ĐTC chính phủ, cho thấy các vấn đề tồn đọng trong xây dựng và quản lý. Đánh giá hiệu suất này không chỉ liên quan đến đánh giá quá trình dự án, đầu tư và lợi nhuận, mà còn cả yếu tố vĩ mô như môi trường đầu tư.
- Thứ hai, cải tiến cơ chế kiểm tra nguồn vốn đầu tư của chính phủ. Bộ phận đầu tư tài chính và bộ phận liên quan giám sát quản lý ĐTC theo chức năng và cơ quan kiểm toán thực hiện đầy đủ nhiệm vụ theo luật, tăng cường giám sát kiểm toán dự án ĐTC và cải thiện quản lý. Tiếp tục cải thiện hệ thống kiểm tra dự án lớn, thiết lập hệ thống sau đánh giá dự án và giám sát toàn bộ quá trình dự án, thiết lập cơ chế giám sát xã hội dự án ĐTC, khuyến khích công chúng và phương tiện truyền thông tham gia giám sát dự án.
- Thứ ba, hoàn thiện luật pháp và quy định, giám sát và quản lý theo luật, và tăng cường trách nhiệm pháp lý và đảm bảo thể chế phù hợp ĐTC. Để ĐTC đạt được lợi ích mong đợi, cần phải nhận được sự hỗ trợ pháp lý cần thiết và các mục tiêu phải được thể chế hóa và chính quy hóa. Thông qua hoàn thiện
luật và quy định ĐTC, duy trì cạnh tranh công bằng và trật tự thị trường nhằm phân bổ hợp lý nguồn lực. Chuẩn hóa hành vi đầu tư của đơn vị đầu tư và quản lý đầu tư của chính phủ, thực hiện nghiêm túc luật và quy định liên quan, thắt chặt kỷ luật tài chính, khắc phục sơ hở quản lý, giảm chi phí xây dựng và tăng lợi nhuận đầu tư.
3.3.2. Một số biện pháp nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Hàn Quốc
Sau năm 1998, Chính phủ Hàn Quốc thành lập Nhóm đặc trách liên Bộ để xây dựng kế hoạch hoạt động nhằm giải quyết những vấn đề trong ĐTC và quản lý ĐTC để nâng cao hiệu quả và tính minh bạch của ĐTC. Nhóm đặc trách trực thuộc cả Bộ Kế hoạch và Ngân sách (MPG: hiện nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc (MOSF)) và Bộ Xây dựng và Giao thông (MOCT, nay là Bộ Đất đai, giao thông và hàng hải của Hàn Quốc (MLTM)) ban hành “Kế hoạch toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả ĐTC” vào tháng 7 năm 1999. Đặc điểm chính của các sáng kiến quản lý ĐTC mới là tăng cường hệ thống giám sát quy trình thực hiện dự án do cơ quan ngân sách thực hiện. Chính phủ nỗ lực nâng cao hiệu quả ĐTC bằng cách thông qua thực hiện một hệ thống quản lý ĐTC thống nhất bao gồm quy trình đánh giá trước khi thực hiện, trong khi thực hiện và sau khi thực hiện dự án.
Đặc điểm chính của kế hoạch là MPB tìm cách tiếp quản những nghiên cứu này do mất lòng tin vào các nghiên cứu khả thi hiện có của các bộ chủ quản kể từ thập kỷ 1970. Nhưng các bộ chủ quản, đặc biệt là Bộ Xây dựng và Giao thông Hàn Quốc (MOCT) chống lại mạnh mẽ việc chuyển giao sở hữu đối với FS cho các cơ quan ngân sách. Đây là nền tảng mà các khái niệm về “PFS” (Báo cáo nghiên cứu khả thi sơ bộ) được phát minh để giải quyết thỏa thuận giữa ngân sách và các Bộ chi tiêu ngân sách. Bằng cách này, MPB thực hiện PFS - hệ thống đánh giá đầu tư trước khi thực hiện dự án, đánh giá tính khả thi tổng thể của dự án ĐTC quy mô lớn hơn từ quan điểm kinh tế quốc gia và giúp
thiết kế dự án cụ thể. Ủy ban Kế hoạch và Ngân sách thành lập Trung tâm Quản lý đầu tư kết cấu hạ tầng công và tư (PIMAC) tại Viện Phát triển Hàn Quốc (KDI), Viện có truyền thống lâu đời về tính độc lập với tư cách một cơ quan đầu não của Hàn Quốc, để thực hiện PFS và cung cấp vốn PFS cho Trung tâm này. Bằng cách này, Chính phủ tăng cường hệ thống đánh giá trước khi thực hiện dự án.
Việc hệ thống đánh giá ĐTC trong giai đoạn thực hiện dự án TPCM (Hệ thống quản lý tổng chi phí dự án), lần đầu được đưa vào thực hiện năm 1994, được tăng cường để nâng cao hiệu quả và điều chỉnh tổng chi phí dự án trong suốt chu kỳ dự án từ giai đoạn lập kế hoạch quản lý và điều chỉnh tổng chi phí dựa án trong suốt chu kỳ dự án từ giai đoạn lập kế hoạch đến giai đoạn hoàn thành xây dựng sau khủng hoảng tài chính. Nhằm nâng cao tính hữu hiệu của hệ thoogns TPCM, RSF (đánh giá lại nghiên cứu khả thi) được đưa vào thực hiện 1999 và RDF (Đánh giá lại dự báo nhu cầu) được đưa vào thực hiện 2006. Các nghiên cứu RSF và RDF nhằm xác minh tính đầy đủ của chi phí dự án và dự báo nhu cầu đối với các dự án đang trong giai đoạn xây dựng thiết kế hoặc xây dựng và quyết định xem dự án có thể tiếp tục không. RSF và RDF là những công cụ rất mạnh và hữu hiệu do chúng giúp không cho các dự án thuộc diện phải thực hiện PFS được Quốc hội cấp ngân sách nếu không có một PFS nghiêm ngặt chẳng hạn, cũng như để ngăn chặn dự báo nhu cầu và dự toán chi phí không chính xác, và leo thang đáng kể chi phí. Bằng cách này, hệ thống quản lý và đánh giá trong khi thực hiện dự án được tăng cường.
Về phần hệ thống đánh giá sau khi thực hiện dự án, các Bộ chủ quản áp dụng Hệ thống giám sát kết quả hoạt động và tự đánh giá của Chương trình ngân sách (SABP) vào năm 1999 vào Bộ chủ quản được yêu cầu đánh giá kết quả hoạt động của dự án trong vòng ba năm sau khi việc hoàn thành. Ngoài ra, Bộ Ngân sách áp dụng đánh giá sâu về Chương trình ngân sách vào năm 2005
nhằm cải thiện và cải cách hệ thống đánh giá chương trình vận hành, tất cả đều được cho là tăng cường quy trình đánh giá sau khi thực hiện.
Với việc hình thành một khung pháp lý cho ĐTC như đề cập ở trên và ban hành “Đạo luật tài chính quốc gia” - Khung pháp lý cho ĐTC, các dự án ĐTC được thực hiện phù hợp với quy trình dự án trình bày trong hình và bảng tiếp theo.
Bảng 3.2. Các hệ thống quản lý và đánh giá kết quả đầu tư công của Hàn Quốc
Theo dõi/giám sát
kết quả hoạt động Tự đánh giá Đánh giá sâu
Phương pháp Xây dựng mục tiêu và chỉ báo sử dụng kết quả trong vận hành ngân sách của Chính phủ (Soạn thảo báo cáo kết quả hoạt động).
Đưa ra danh mục đối chiếu các dự án để rà