4.1.1.1. Quy mô, phân bổ, quản lý và sử dụng vốn đầu tư công - Quy mô đầu tư công
Trong giai đoạn từ 1995 - 2019, ĐTC luôn chiếm tỷ trọng lớn nhất trong cơ cấu vốn đầu tư phát triển, sau đó đến đầu tư ngoài nhà nước và đầu tư nước ngoài. Trong cơ cấu tổng đầu tư toàn xã hội, ĐTC bình quân chiếm khoảng 45,25%, đầu tư tư nhân chiếm khoảng 32,78%, đầu tư nước ngoài chiếm khoảng 21,97%. Điều này thể hiện ĐTC luôn giữ vai trò hàng đầu, đóng góp rất quan trọng vào tăng trưởng kinh tế và đổi mới mô hình tăng trưởng kinh tế của Việt Nam chủ yếu dựa vào yếu tố vốn. Xem hình 4.1.
Hình 4.1. Cơ cấu vốn đầu tư phát triển toàn xã hội 1995 - 2019 (%)
Đơn vị: %
Nguồn: Tổng cục Thống kê từ năm 1995-2019 [84]
42 49.149.1 55.558.759.159.857.352.9 48.147.145.7 37.233.940.538.1 37 37.840.439.9 38 37.635.733.3831.7 27.6 24.922.6 23.7 24 22.922.625.331.1 37.7 38 38.1 38.5 35.233.936.138.538.937.638.438.7 39 40.543.2445.2 30.4 26 2820.817.3 18 17.617.4 16 14.214.916.2 24.3 30.925.625.824.523.3 22 21.723.323.423.823.3823.1 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Trong giai đoạn 2000 - 2019, quy mô ĐTC bình quân bằng khoảng 14,30% GDP, đầu tư tư nhân bằng khoảng 12,33%, đầu tư nước ngoài chiếm bằng 7,20%. Số liệu cụ thể được thể hiện tại Bảng 4.1 sau đây:
Bảng 4.1. Quy mô đầu tư công của Việt Nam giai đoạn 2000 - 2019
Đơn vị: %
Tỷ trọng đầu tư so với GDP (%)
Năm 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Đầu tư công 20,25 21,19 21,42 20,63 19,55 19,26 19,00 17,31 14,08 17,34
Đầu tư tư nhân 7,83 8,00 9,45 12,12 15,34 15,54 15,81 17,90 14,61 14,48
Đầu tư nước
ngoài 6,15 6,24 6,49 6,24 5,78 6,09 6,73 11,31 12,84 10,93
Năm 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Đầu tư công 15,97 13,47 12,53 12,29 12,15 12,39 12,38 10,71 10,21 10,31
Đầu tư tư nhân 15,12 14,05 11,86 11,45 11,73 12,63 12,87 12,18 13,98 13,18
Đầu tư nước
ngoài 10,83 8,95 6,73 6,70 6,68 7,59 7,70 7,13 8,03 8,28 Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
Qua đây cho thấy, ĐTC có xu hướng giảm dần, đầu tư tư nhân tăng dần, đầu tư nước ngoài tương đối ổn định, trừ giai đoạn 2007 - 2010 tăng đột biến do chủ trương kích cầu đầu tư của Chính phủ. Nếu như năm 2000, ĐTC bằng 20,25% GDP, đầu tư tư nhân bằng 7,38% GDP, đầu tư nước ngoài bằng 6,15% GDP. Đến năm 2019, tỷ lệ này lần lượt là 10,31%, 13,18%, 8,28%. Điều này cho thấy, ĐTC có tác động tích cực trong vai trò là “vốn mồi” kích thích, thúc đẩy đầu tư tư nhân và đầu tư của khu vực nước ngoài. Đồng thời, tỷ trọng ĐTC
so với GDP có xu hướng tiếp tục giảm là do chủ trương rà soát, cắt giảm ĐTC theo Chỉ thị số 1792 của Thủ tướng Chính phủ.
Ngoài ra, còn có sự dịch chuyển theo hướng tỷ trọng ĐTC giảm dần, tỷ trọng đầu tư tư nhân, đầu tư nước ngoài tăng dần. Đây là xu hướng hợp lý, phù hợp về mặt lý thuyết cũng như giai đoạn phát triển của Việt Nam. Tuy nhiên trong giai đoạn từ năm 2009 và đặc biệt là từ năm 2012 đến năm 2019, trong cơ cấu đầu tư toàn xã hội, tỷ trọng ĐTC có xu hướng tăng lên. Nếu như năm 2008, tỷ trọng ĐTC chỉ chiếm có 33,89% đến năm 2014 tăng lên 40,30%, giảm nhẹ còn 31,1% vào năm 2019. Nguyên nhân chủ yếu là do khủng hoảng kinh tế toàn cầu và kinh tế trong nước gặp nhiều khó khăn trong giai đoạn từ 2009 - 2012, đầu tư tư nhân và đầu tư có vốn nước ngoài sụt giảm mạnh, Chính phủ phải có các biện pháp hỗ trợ sản xuất kinh doanh và phát triển thị trường khiến cho tỷ trọng ĐTC trong tổng đầu tư toàn xã hội tăng nhanh và chiếm tỷ lệ lớn như vậy. Bên cạnh đó, thực tế việc rà soát, cắt giảm các dự án ĐTC không hiệu quả còn nhiều trở ngại.
- Phân bổ, sử dụng, quản lý đầu tư công
+ Đầu tư công theo ngành, lĩnh vực
Về nguyên tắc, ĐTC được định hướng tập trung vào việc nâng cấp cơ sở hạ tầng, cải thiện các điều kiện xã hội, môi trường, tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia đầu tư và kinh doanh một cách bình đẳng. Tuy nhiên, từ định hướng đến thực hiện trên thực tế còn một khoảng cách khá xa.
Bảng 4.2. Cơ cấu đầu tư công thực hiện phân theo ngành kinh tế giai đoạn 2010 - 2019
Đơn vị: tỷ đồng, %, theo giá so sánh năm 2010
Ngành kinh tế/năm 2010 2011 2013 2015 2017 2019
I Ngành Nông nghiệp
1 Nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản 7,1 6,0 5,9 5,7 5,4 6,1
II Ngành Công nghiệp
2 Khai khoáng 8,4 6,7 6,5 6,1 6,1 5,1
3 Công nghiệp chế biến, chế tạo 9,2 9,0 9,5 9,8 12,1 11,3
4 Sản xuất và phân phối điện, khí đốt, nước
nóng, hơi nước và điều hoà không khí 14,4 16,1 15,0 14,4 13,5 12,6
5 Cung cấp nước; hoạt động quản lý và xử lý
rác thải, nước thải 3,9 3,9 3,9 3,7 3,2 3,5
6 Xây dựng 4,2 4,5 5,1 5,3 5,8 6,8
III Ngành Dịch vụ
7 Bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe
máy và xe có động cơ khác 1,0 2,1 2,4 2,4 3,2 3,0
8 Vận tải, kho bãi 21,0 17,8 18,1 17,5 15,4 15,8
9 Dịch vụ lưu trú và ăn uống 0,4 1,3 1,2 1,3 1,6 1,5
10 Thông tin và truyền thông 5,6 5,6 5,6 5,3 5,4 5,1
11 Hoạt động tài chính, ngân hàng và bảo hiểm 0,4 1,4 1,5 1,7 1,9 2,1
12 Hoạt động kinh doanh bất động sản 1,0 2,0 2,2 2,5 2,8 3,1
13 Hoạt động chuyên môn, khoa học và công
nghệ 1,3 1,9 1,9 2,1 2,0 2,2
14 Hoạt động hành chính, dịch vụ hỗ trợ 1,6 1,6 1,7 1,6 1,4 1,6
15
Hoạt động của Đảng Cộng sản, tổ chức chính trị - xã hội; quản lý Nhà nước, an ninh quốc phòng; đảm bảo xã hội bắt buộc
6,8 8,5 8,0 8,6 7,5 7,2
16 Giáo dục và đào tạo 5,4 3,6 3,9 4,1 5,3 5,7
17 Y tế và hoạt động trợ giúp xã hội 3,4 2,8 2,7 2,9 2,8 2,8
18 Nghệ thuật, vui chơi và giải trí 2,1 2,5 2,4 2,6 2,1 2,0
19 Hoạt động khác 2,6 2,8 2,5 2,3 2,4 2,5
Nguồn: Tổng cục Thống kê và tính toán của tác giả
Bảng 4.2 cho thấy, ĐTC ở tất cả 19 ngành kinh tế, trong khi đó, không phải ngành kinh tế nào cũng cần phải có sự tham gia đầu tư của nhà nước (như: bán buôn và bán lẻ; sửa chữa ô tô, mô tô, xe máy và xe có động cơ khác; dịch vụ lưu trú và ăn uống; nghệ thuật, vui chơi và giải trí...). Xét về tỷ trọng, đầu tư cơ sở hạ tầng kinh tế, cơ sở hạ tầng xã hội chỉ chiếm bình quân khoảng 30%,
còn lại khoảng 70% là đầu tư vào các ngành, lĩnh vực khác mà khu vực tư nhân hoàn toàn có thể đảm nhiệm và có hiệu quả. Thậm chí ngay cả trong 30% nhà nước đầu tư vào cơ sở hạ tầng thì cũng có một số ngành, lĩnh vực tư nhân hoàn toàn có thể tham gia đầu tư theo cơ chế hợp tác công - tư (PPP) và đạt hiệu quả kinh tế (giao thông vận tải, cung cấp nước, khoa học công nghệ, giáo dục đào tạo…). Khi nhà nước đầu tư vào các ngành, lĩnh vực mà khu vực kinh tế tư nhân hoặc kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài có thể đảm nhận được, có hiệu quả hơn dẫn đến tác động hay hiện tượng thoái lui đầu tư tư nhân và không đạt được hiệu quả do không vận hành theo cơ chế thị trường. Ngoài ra, thực tế ĐTC có xu hướng ưu tiên phân bổ vào phát triển cơ sở hạ tầng kỹ thuật và trực tiếp sản xuất vật chất nhưng chưa dành sự quan tâm đúng mức, phù hợp với phát triển khoa học công nghệ, cơ sở hạ tầng xã hội như giáo dục, y tế, chiếm bình quân khoảng 10% tổng ĐTC. Điều này dẫn đến hạn chế trong cải thiện phúc lợi xã hội, xóa đói giảm nghèo và phát triển bền vững.
Trong điều kiện nguồn lực hạn chế, Việt Nam thực hiện cơ chế phân bổ vốn ĐTC\cho nhiều ngành, lĩnh vực nhằm đảm bảo sự đồng đều mà thiếu ưu tiên rõ rệt. Điều này dẫn đến tình trạng không đủ vốn để thực hiện các dự án phá. Tình trạng đầu tư dàn trải vẫn tiếp diễn và chưa có dấu hiệu giảm đi trong giai đoạn gần đây [74].
+ Đầu tư theo cấp quản lý:
Thời gian qua, Việt Nam đẩy mạnh sự phân cấp quản lý ĐTC theo xu hướng phân quyền mạnh, tăng thực quyền và tăng sự chủ động của địa phương trong huy động nguồn lực, phân bổ, sử dụng vốn ngân sách cho các hoạt động ĐTC. Tiêu chí phân bổ ngân sách cho các địa phương (trong đó có chi ĐTC) gồm: dân số (dân số chung và dân thiểu số); trình độ phát triển (bao gồm tỷ lệ hộ nghèo, thu nội địa, tỷ lệ điều tiết về ngân sách Trung ương); diện tích tự nhiên); số lượng các đơn vị hành chính; tiêu chí bổ sung khác.
Bảng 4.3. Cơ cấu vốn đầu tư công theo phân cấp quản lý giai đoạn 2000-2019
Đơn vị: nghìn tỷ, %, giá thực tế
Năm đầu tư côngTổng vốn Trung ương Địa phương Số lượng Tỷ trọng Số lượng Tỷ trọng 2000 89.417 53.503 59,84 35.914 40,16 2001 101.973 56.717 55,62 45.256 44,38 2002 114.738 57.031 49,71 57.707 50,29 2003 126558 63.870 50,47 62.688 49,53 2004 139.831 70.613 50,50 69.218 49,50 2005 161.635 82.531 51,06 79.104 48,94 2006 185.102 93.902 50,73 91.200 49,27 2007 197.989 95483 48,23 102.506 51,77 2008 209.031 103.328 49,43 105.703 50,57 2009 287.534 143.241 49,82 144.293 50,18 2010 316.285 151.817 48,00 164.468 52.00 2011 341.555 148.580 43,50 192.975 56,50 2012 406.514 175.004 43,05 231.510 56,95 2013 440.505 186.113 42,25 254.392 57,75 2014 475.614 198.524 41,74 277.090 58,26 2015 519.505 247.284 47,60 272.221 52,40 2016 557.500 247.530 44,40 309.970 55,60 2017 594.900 295.500 49,67 299.400 50,33 2018 619.100 296.116 47,83 322.984 52,17 2019 634.900 298.213 46.97 336.687 53,03
Nguồn: Tổng cục Thống kê, Bộ Tài chính và tính toán của tác giả
Xét về phân cấp quản lý vốn đầu tư trong giai đoạn 2000 - 2019 cho thấy mặc dù đều tăng về số lượng nhưng tỷ trọng vốn ĐTC thuộc trung ương quản lý có xu hướng giảm xuống và tỷ trọng vốn ĐTC thuộc địa phương quản lý có
xu hướng tăng lên. Nếu như năm 2000, tỷ trọng vốn đầu tư trung ương chiếm 59,84% và địa phương chiếm 40,16%; sau gần 20 năm, đến năm 2014 tỷ lệ này bị đảo ngược, ĐTC của trung ương chỉ chiếm có 41,74%, trong khi đó ĐTC của địa phương tăng lên đến 58,26%, và chỉ tăng trong giai đoạn 2016 - 2019. Điều này được lý giải bởi trong thời kỳ đầu, Nhà nước phải tập trung đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật kết nối giữa các vùng, địa bàn, khu vực kinh tế nên chủ yếu được thực hiện bởi nguồn vốn đầu tư thuộc trung ương quản lý theo phân cấp về quản lý NSNN. Sau khi kết cấu hạ tầng trên phạm vi cả nước tương đối hoàn chỉnh và đồng bộ, vốn đầu tư thuộc trung ương quản lý chủ yếu tập trung vào các chương trình mục tiêu, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội nên tỷ trọng giảm tương đối so với vốn đầu tư thuộc địa phương quản lý. Tuy nhiên, thực tế có tình trạng theo phân cấp đầu tư, địa phương phê duyệt dự án ĐTC tràn lan nhưng lại ghi nguồn vốn từ ngân sách trung ương hoặc vay vốn, ứng vốn từ ngân sách trung ương. Do đó, khi không cân đối được nguồn vốn từ trung ương, dự án ĐTC của địa phương bị chậm tiến độ, gây lãng phí nguồn lực. Nhìn chung, tình trạng đầu tư tràn lan của địa phương có nguyên nhân từ chính sách phân cấp quá mức và chủ yếu là do lỗi của địa phương [74].
4.1.1.2. Đầu tư công theo hình thức Hợp tác Công tư
- Về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực
Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư (KH&ĐT), năm 2019 cả nước đã huy động được khoảng 7.834 tỷ đồng tổng mức đầu tư thông qua đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cho 29 dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP), trong đó có 11 dự án BT (xây dựng - chuyển giao). Trong đó, lĩnh vực giao thông chiếm tỷ trọng lớn nhất cả về số lượng dự án (chiếm 70%) và quy mô vốn đầu tư (chiếm 65%); tiếp theo là lĩnh vực nước sạch và vệ sinh môi trường; lĩnh vực điện có số dự án thấp nhất là 3 dự án, song quy mô vốn đầu tư lại khá lớn là 137.234 tỷ đồng (chiếm 14,6%). Có 20 dự án BOT đường bộ do Bộ Giao thông
vận tải quản lý đã hoàn thành với tổng chiều dài khoảng 280 Km đường quốc lộ được đưa vào sử dụng, tổng mức đầu tư là 21.043 tỷ đồng. Đối với ngành điện cũng có 20 dự án BOT với tổng công suất khoảng 24.000 MW. Tuy nhiên, trong số này, mới chỉ có hai nhà máy đã đi vào vận hành là Phú Mỹ 2 và Phú Mỹ 3, Nhiệt điện Mông Dương 2 vừa vận hành tổ máy số 1 trong tháng 3/2015. Ngoài 2 dự án khác được cấp giấy chứng nhận đầu tư là BOT Hải Dương và Vĩnh Tân 1, đang trong quá trình triển khai, thu xếp tài chính, thì các dự án còn lại vẫn đang trong giai đoạn đấu thầu, hoặc nghiên cứu đầu tư...
Thực tế, bên cạnh những kết quả đạt được từ mô hình ĐTC theo hình thức PPP cũng có những dự án PPP không thành công. Trong lĩnh vực giao thông, có dự án công trình cầu - đường Bình Triệu II, Dự án cầu Phú Mỹ, Dự án đường cao tốc Dầu Giây - Phan Thiết… Sự thất bại của một số dự án cho thấy triển khai thực hiện thành công các dự án PPP ở Việt Nam không dễ dàng. Năng lực tài chính yếu kém là một trong những nguyên nhân dẫn đến chậm tiến độ, thậm chí có dự án không thể thực hiện được phải chuyển Nhà đầu tư hay chuyển sang đầu tư bằng NSNN. Với các dự án lớn được nhà nước bảo lãnh vay, khi dự án gặp khó khăn không tiếp tục triển khai được nguy cơ ngân sách phải gánh chịu (ví dụ dự án BOT cầu Phú Mỹ). Đối với dự án BT, các dự án hoàn vốn hầu hết là kinh doanh bất động sản nên khi thị trường bất động sản gặp khó khăn, các nhà đầu tư gặp nhiều khó khăn trong triển khai cũng như hoàn vốn cho dự án BT.
Để khắc phục tình trạng này, Nghị định 63/2018/NĐ-CP (“Nghị định 63”) có hiệu lực vào ngày 19/6/2018 của Chính phủ đã yêu cầu về tài chính với nhà đầu tư muốn tham gia PPP cũng chặt chẽ hơn. Cụ thể, muốn tham gia PPP, vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư phải từ 15-20%; vốn vay ngân hàng từ 50-70%, nghĩa là vốn vay từ ngân hàng chiếm 1/3 nguồn vốn hỗ trợ dự án. Nếu định chế tài chính, ngân hàng không ủng hộ rất khó triển khai. Đồng thời, để tránh việc
sử dụng vốn Nhà nước một cách tràn lan, Nghị định này quy định cụ thể việc sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước trong thực hiện dự án. Theo đó, vốn Nhà nước được dùng để góp vốn hỗ trợ xây dựng công trình đối với dự án kinh doanh, thu phí từ người sử dụng nhưng khoản thu không đủ để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận; thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện hợp đồng; hỗ trợ xây dựng công trình phụ trợ; tổ chức bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư…
- Về hình thức đầu tư
Hình thức hợp đồng BT chiếm tỷ trọng lớn nhất (52,2%) và chủ yếu thực hiện ở các địa phương, tiếp đến là các dự án được thực hiện theo hình thức hợp đồng BOT (chiếm 36,6%); hình thức hợp đồng BTO chỉ có 02 dự án là dự án đường bao phía tây, kết cấu hạ tầng kỹ thuật đô thị 2 bên đường bao phía tây thành phố Hà Tĩnh và dự án bãi đậu xe ngầm khu tam giác Lê Lợi-Trần Hưng Đạo-Lê Quý Đôn ở tỉnh Bà Rịa Vũng Tàu. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP đã bổ