Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các nước về hiệu quả ĐTC, có thể rút ra một số bài học để nâng cao hiệu quả ĐTC ở Việt Nam như sau:
Thứ nhất, mục tiêu lớn nhất của đầu tư công là đạt được hiệu quả cao, thể hiện ở việc lựa chọn cũng như quản lý từng dự án công.
Khác với đầu tư tư nhân, dự án ĐTC thường có hiệu quả tài chính không cao, nhưng lại có hiệu quả kinh tế - xã hội lớn. Do vậy, trong quản lý ĐTC, đặc biệt là thẩm định dự án ĐTC, yếu tố về quản lý hiệu quả kinh tế - xã hội cần được coi là yếu tố chủ chốt và quan trọng nhất. Vì vậy, việc thẩm định dự án ĐTC cần tập trung chủ yếu vào hiệu quả kinh tế - xã hội, và để đảm bảo tính khách quan cần được chủ trì và thực hiện bởi bộ cấp ngân sách, chứ không phải là các bộ chuyên ngành. Do bản chất khó quản lý và dễ thất thoát, lãng phí của ĐTC, việc xây dựng thể chế quản lý ĐTC - PIM có hiệu năng, hiệu quả là ưu tiên chính sách quan trọng nhất của nhiều quốc gia.
Do vậy, quá trình đổi mới hệ thống quản lý ĐTC ở Việt Nam thực chất là quá trình áp dụng các thông lệ quốc tế và kiến thức khoa học vào việc quản lý ĐTC. Có rất nhiều hướng dẫn tốt do các tổ chức quốc tế ban hành về khía cạnh kỹ thuật quản lý ĐTC.
Thứ hai, cần đảm bảo rằng mô hình quản lý đầu tư công hoạt động công khai, minh bạch.
Nguyên tác công khai, minh bạch là nguyên tắc cần phải được thực hiện nhất quán trong mọi khâu của thực hiện dự án ĐTC, bao gồm các khâu như đấu thầu để lựa chọn đối tượng thực hiện dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, giai đoạn thực hiện dự án, giai đoạn đánh giá sau dự án, kết quả kiểm toán dự án. Ngoài ra, nguyên tắc công khai, minh bạch cần phải áp dụng đối với các cơ
quan quản lý ĐTC.
Chỉ khi nguyên tắc công khai, minh bạch được thực hiện nghiêm túc các đối tượng liên quan mới thực hiện được chức năng giám sát và chức năng đóng góp ý kiến của mình. Chỉ khi người dân thực sự thực hiện quyền góp ý, các cơ quan nhà nước mới thay đổi quan điểm nhận thức vè vai trò của mình. Nguyên tắc công khai, minh bạch còn tạo nên sức ép quan trọng để các cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể thực hiện các dự án đầu tư thực hiện tốt các công việc, trách nhiệm.
Thứ ba, thay đổi quan điểm chỉ Nhà nước mới cung cấp tốt hàng hóa công; cần khuyến khích và tạo điều kiện khu vực phi Nhà nước cung cấp đầu tư công, trừ lĩnh vực nhạy cảm liên quan tới an ninh, quốc phòng
Hàng hóa công trước hết là hàng hóa. Do vậy, việc cung cấp hàng hóa cần tuân theo quy luật thị trường. Quy luật thị trường với đặc trưng là có sự tham gia của nhiều nhà cung cấp và người tiêu dùng được quyền lựa chọn hàng hóa có chất lượng tốt với chi phí hợp lý giúp người dân chọn nhà cung cấp hàng hóa công cung cấp hàng hóa chất lượng tốt và chi phí hợp lý.
Từ thập kỷ 80 trở về trước, tồn tại quan điểm sai lầm hàng hóa công là hàng hóa phi lợi nhuận phục vụ nhân dân, nên Nhà nước là chủ thể duy nhất được phép tham gia cung cấp hàng hóa này. Kết quả là các hàng hóa công trong một số trường hợp được cung cấp trì trệ, chất lượng thấp và tạo điều kiện làm cho các bộ máy hành chính các nước trở nên trì trệ. Do vậy, từ thập kỷ 80 của thế kỷ 20 trở đi, quan niệm sai lầm được thay bằng quan điểm đúng đắn về quản lý ĐTC. Nhiều nước phát triển và đang phát triển mức thu nhập cao đã nhận thức thức được rằng sự tham gia của các khu vực phi nhà nước vào cung cấp hàng hóa công sẽ tạo nên tính cạnh tranh giữa các chủ thể, từ đó tạo nên sức ép buộc các chủ thể phải sản xuất ra các hàng hóa công với chi phí hợp lý, chất lượng và người dân được được lợi từ quá trình cạnh tranh này. Sự khác nhau chính giữa
hàng hóa công và hàng hóa tư là đối với hàng hóa công, người dân không được trực tiếp lực chọn hàng hóa, mà phải thông qua người đại diện là Nhà nước. Do vậy nếu Nhà nước duy trì nguyên tắc công khai minh bạch trong hệ thống quản lý ĐTC, nhà nước là đại diện bảo vệ quyền lợi nhân dân tốt nhất.
Sự cho phép các khu vực ngoài Nhà nước tham gia vào quá trình cung cấp hàng hóa công không chỉ giúp người dân được hưởng các dự án ĐTC chất lượng tốt, chi phí hợp lý, mà còn có tác dụng làm giảm các cơ hội tham nhũng của cơ quan quản lý. Đồng thời, do các cơ quan quản lý giảm được trách nhiệm làm người cung cấp các hàng hóa công, nên cơ quan này càng có nhiều thời gian tập trung vào các công việc chuyên môn quan trọng như ban hành văn bản pháp luật giám sát mô hình ĐTC, giám sát các dự án ĐTC…
Thứ tư, cần phân định chức năng, trách nhiệm của chủ thể trong đầu tư công một cách đúng đắn và rõ ràng
Trong mọi mô hình ĐTC nếu xem xét một cách toàn diện luôn tồn tại 3 nhóm chủ thể: Nhóm những người bị ảnh hưởng/liên quan; Nhà nước và Nhóm cung cấp các dự án ĐTC.
Để xây dựng mô hình ĐTC hiệu quả, Nhà nước cần thực hiện tốt các chức năng sau:
- Định hướng các hoạt động ĐTC thông qua công tác quy hoạch; - Hướng dẫn đầy đủ, rõ ràng thẩm định dự án ĐTC;
- Giám sát hoạt động ĐTC;
- Tạo điều kiện và đảm bảo những người liên quan thực hiện giám sát và góp ý đối với hệ thống quản lý ĐTC.
Nhóm những người bị ảnh hưởng bao gồm doanh nghiệp, người dân và tổ chức nước ngoài (ví dụ các nhà tài trợ thông qua các dự án ODA). Trong nhóm này, doanh nghiệp và người dân không chỉ thực hiện nghĩa vụ đóng thuế, tạo nên nguồn ngân sách để thực hiện các dự án công và xây dựng sức mạnh quyền lực
của Nhà nước, mà còn là đối tượng phục vụ của tất cả các dự án ĐTC.
Trong mô hình ĐTC, nhóm bị ảnh hưởng cần thực hiện hai trách nhiệm, chức năng chính sau: (i) Giám sát hệ thống quản lý ĐTC; (ii) Đóng góp ý kiến đối với giám sát quản lý ĐTC và các dự án ĐTC.
Trách nhiệm giám sát là trách nhiệm quan trọng nhất vì mô hình quản lý ĐTC ở mọi quốc gia và trong bất kỳ thể chế chính trị nào cũng tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng. Nguy cơ tham nhũng tồn tại do mọi mô hình quản lý ĐTC nào cũng đều bao gồm những nhóm lợi ích khác nhau và những luồng tiền lớn liên quan đến dự án ĐTC. Tham nhũng có thể xảy ra với bất kỳ chủ thể nào trong mô hình ĐTC. Tham nhũng có thể xảy ra với chủ thể cung cấp hàng hóa công và đồng thời tham nhũng cũng có thể xảy ra với cơ quan quản lý, giám sát ĐTC. Chỉ khi các đối tượng liên quan cơ sở thực hiện sự giám sát hệ thống mới đảm bảo hệ thống ĐTC giảm thiểu tham nhũng và thực sự hoạt động vì lợi ích những người liên quan, bao gồm người dân.
Ngoài ra, nhóm đối tượng bị ảnh hưởng/liên quan cần được tạo điều kiện để đóng góp ý kiến vào quản lý ĐTC, bao gồm dự án ĐTC. Vì mục đích của dự án ĐTC là phi lợi nhuận, tức là vì quyền lợi của nhân dân, nên những khu vực và người dân bị ảnh hưởng trực tiếp từ dự án cần phải được tạo điều kiện thực hiện quyền đóng góp ý kiến đối với dự án.
Tiểu kết chương 3
Những nghiên cứu thực tiễn của quá trình quản lý nâng cao hiệu quả ĐTC ở các nước Đông Á gồm Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản, có thể rút ra một số nhận định sau:
- Tại Trung Quốc, tất cả các dự án ĐTC đều phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt mới được chuẩn bị đầu tư. Nhà nước Trung Quốc có Luật riêng về Quy hoạch. Ủy ban Phát triển và Cải cách Nhà nước Trung Quốc là cơ quan đầu mối tổ chức thẩm định, tổng hợp, lập báo cáo thẩm định về các quy hoạch phát triển, trình Quốc Vụ viện (Chính phủ) phê duyệt; kiểm tra, tổng hợp kết quả thực hiện các quy hoạch đã được duyệt. Các Bộ, ngành, địa phương căn cứ vào các quy hoạch đã được duyệt để đề xuất, xây dựng kế hoạch đầu tư và danh mục dự án đầu tư. Coi trọng khâu chủ trương đầu tư dự án. Tất cả các dự án ĐTC đều phải lập Báo cáo đề xuất dự án. Việc điều chỉnh dự án phải nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt mới nhận được sự chấp thuận của cơ quan phê duyệt quy hoạch đó.
Quản lý ĐTC được phân quyền theo 04 cấp ngân sách: Trung ương, cấp tỉnh, cấp thành phố, cấp huyện và trấn. Có phân loại dự án quan trọng quốc gia theo tiêu chí về quy mô tổng mức đầu tư, quy mô tác động kinh tế - xã hội, môi trường của dự án và quy mô sử dụng các nguồn tài nguyên, khoáng sản quốc gia.
- Tại Hàn Quốc: Hệ thống ngân sách được thực hiện và quản lý tập trung; trong đó, Bộ Chiến lược và Tài chính giữ vai trò chủ đạo trong việc lập kế hoạch ngân sách cũng như chuẩn bị và thực hiện các chương trình/dự án ĐTC. Thông thường, các quyết định liên quan tới ngân sách sẽ được đưa ra sau khi có thỏa thuận giữa cơ quan có thẩm quyền và cơ quan Bộ có nhu cầu sử dụng vốn. Chính phủ ban hành Khung chi tiêu trung hạn MTEF cùng với ngân sách từ trên xuống.
- Ở Nhật Bản: Hàng hóa công cộng không thể được giao dịch thông qua cơ chế thị trường, thì phải được cung cấp bởi khu vực công (chính phủ quốc gia, chính quyền địa phương và các tập đoàn công cộng). Đầu tư được thực hiện bởi khu vực công cho các tiện ích như đường xã, cầu cảng… thì được gọi là đầu tư công.
Chương 4.
ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG TỪ KINH NGHIỆM MỘT SỐ NƯỚC ĐÔNG Á