Kiểm tra, giám sát là hoạt động thường xuyên của chủ chương trình mục tiêu, chủ đầu tư và của toàn xã hội [2]. Công tác kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo chương trình, dự án ĐTC được thực hiện nghiêm túc theo tiến độ xây dựng, hiệu quả, đạt được các mục tiêu được phê duyệt. Khi công tác kiểm tra, giám sát bị buông lỏng, mang tính chiếu lệ, hình thức, không thực chất sẽ dẫn đến hệ quả đầu tư có thể chệch hướng, không đạt được hiệu quả, gây tổn thất lớn cho xã hội thậm chí vượt ra khỏi phạm vi của chương trình, dự án.
Tiểu kết chương 2
Những nghiên cứu về cơ sở lý luận hiệu quả ĐTC, cơ sở thực tiễn của quá trình quản lý nâng cao hiệu quả ĐTC ở các nước Đông Á gồm Trung Quốc, Hàn Quốc, Nhật Bản, có thể rút ra một số nhận định sau:
Thứ nhất, ĐTC và hiệu quả ĐTC là khái niệm liên quan tới toàn bộ quá trình phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Mỗi quan điểm của từng quốc gia được lựa chọn áp dụng phù hợp trong từng giai đoạn điều kiện đặc thù về kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia đó.
Thứ hai, trong bối cảnh nền kinh tế trong nước và thế giới có nhiều biến động do nhiều nguyên nhân khác nhau, các quốc gia muốn phát triển kinh tế bền vững, cần quan tâm ĐTC đúng mức để đạt được nhiều cơ hội tăng tốc và phát triển.
Thứ ba, qua nghiên cứu thực tiễn hiệu quả ĐTC ở các nước Đông Á, có thể thấy rằng ĐTC đạt hiệu quả giúp nền kinh tế của các nước Đông Á tăng trưởng nhanh, bền vững, giữ được vị thế của đất nước trên trường quốc tế, nhanh chóng vượt qua khủng hoảng kinh tế hơn.
Thứ tư, hệ thống tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả ĐTC, chính sách nâng cao hiệu quả ĐTC trong chương 2 sẽ được áp dụng trong chương 3, chương 4. Chương 2 hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về ĐTC và hiệu quả ĐTC. Các vấn đề này bao gồm: (i) Khái niệm, đặc điểm, vai trò ĐTC; (ii) Các quan niệm hiệu quả ĐTC, các tiêu chí đánh giá hiệu quả ĐTC; (iii) Đưa ra các yếu tố tác động tới hiệu quả ĐTC.
Chương 3.
THỰC TRẠNG VÀ KINH NGHIỆM ĐẦU TƯ CÔNG CỦA MỘT SỐ NƯỚC ĐÔNG Á
3.1. Tổng quan đầu tư công Trung Quốc, Hàn Quốc và Nhật Bản 3.1.1. Khái quát đầu tư công ở Trung Quốc
Sau cải cách hệ thống quản lý kinh tế năm 1994, với sự hoàn thiện thể chế nền kinh tế của Trung Quốc, tổng vốn ĐTC tăng đáng kể. Năm 1995, tổng vốn ĐTC của Trung Quốc là 645,456 tỷ nhân dân tệ. Tính đến năm 2003, tổng ĐTC của Trung Quốc là 1.9907,19 nghìn tỷ nhân dân tệ. Tính đến năm 2018, tổng ĐTC của Trung Quốc đạt 192,235 tỷ nhân dân tệ. Lấy năm 1995 làm thời kỳ cơ sở, tổng ĐTC năm 2019 của Trung Quốc là 133,14,81 tỷ nhân dân tệ, gấp 28,66 lần so với cùng kỳ năm 1995, với tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm là 16,48%. Theo thống kê hàng năm, mặc dù ĐTC của Trung Quốc tiếp tục tăng, tốc độ tăng trưởng dao động rất lớn. Từ năm 1996 đến năm 1998, tốc độ tăng của ĐTC của Trung Quốc có xu hướng tăng hàng năm, trong khi tốc độ tăng của tổng ĐTC của Trung Quốc giảm đáng kể trong giai đoạn 1999 - 2002. Từ năm 2003 đến 2008, tốc độ tăng ĐTC của Trung Quốc cho thấy xu hướng giảm. Trong năm 2008 và 2009, để đối phó với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Trung Quốc áp dụng chiến lược quốc gia về tăng trưởng kinh tế bằng ĐTC, dẫn đến gia tăng ĐTC của Trung Quốc. Tình hình tăng trưởng đáng kể, nhưng với sự kiểm soát vĩ mô của chính phủ, tốc độ tăng chung của ĐTC của Trung Quốc sau năm 2010 nhìn chung ổn định, nhưng xu hướng phát triển không rõ ràng. (Hình 3.1.).
Hình 3.1. Tổng quan tăng trưởng đầu tư công của Trung Quốc
Nguồn dữ liệu: Niên giám thống kê Trung Quốc từ 1996 - 2019 và [115]
Xét trên góc độ tỷ lệ ĐTC trong GDP, ĐTC ở Trung Quốc thể hiện trong phụ lục 1, phụ lục 2 cho thấy, năm 1995, ĐTC của Trung Quốc chiếm 7,70% GDP. Với sự gia tăng của ĐTC, tỷ lệ ĐTC trong GDP cũng tăng lên. Dữ liệu cho thấy vào năm 1998, ĐTC của Trung Quốc chiếm 10,59% GDP, lần đầu tiên vượt 10%. Kể từ đó, tỷ lệ ĐTC trong GDP cho thấy xu hướng tăng không ổn định. Sau khi tỷ lệ ĐTC của Trung Quốc so với GDP đạt đỉnh 21,27% trong năm 2010, tỷ lệ ĐTC/GDP tạm thời giảm. Tuy nhiên, sau năm 2014, tỷ lệ ĐTC tiếp tục tăng. Từ năm 2014 đến năm 2016, tỷ lệ ĐTC so với GDP lần lượt là 22,20%, 24,17% và 25,85%. Sự gia tăng tỷ lệ ĐTC/GDP sau năm 2014 phản ánh trạng thái bình thường của sự phát triển kinh tế Trung Quốc trong tương lai, hoặc đó chỉ là những biến động ngắn hạn do chuyển dịch cơ cấu kinh tế cần được quan sát thêm. [106]
Xét trên bình diện các ngành trong nền kinh tế, thực trạng ĐTC theo ngành ở Trung Quốc được thể hiện theo phụ lục 3. Năm 2002, Trung Quốc
-10 0 10 20 30 40 50 60 Đơn vị tính: %
phân loại lại ngành công nghiệp kinh tế quốc gia, ĐTC vào các ngành khác nhau cũng có sự thay đổi về tỉ lệ. Nghiên cứu từ góc độ của tổng vốn và tỷ lệ. Từ năm 2003 đến 2012, ĐTC vào các lĩnh vực vận tải, kho bãi và dịch vụ bưu chính chiếm phần lớn ĐTC tại Trung Quốc. Từ năm 2012 đến 2019, ĐTC vào lĩnh vực bảo tồn nước, quản lý môi trường và công trình công cộng chiếm lớn nhất trong ĐTC của Trung Quốc, đến năm 2019, tỷ lệ này đã đạt 35,71%. Trái ngược với đầu tư quy mô lớn của Trung Quốc trong lĩnh vực bảo tồn nước, đầu tư của Trung Quốc vào dịch vụ dân cư và các lĩnh vực dịch vụ khác luôn là một phần của lĩnh vực ĐTC ít được chú ý. Năm 2003, đầu tư của Trung Quốc vào dịch vụ dân cư và các lĩnh vực dịch vụ khác chiếm 1,21% tổng vốn ĐTC của Trung Quốc, chỉ bằng 1/18 khoản ĐTC của Trung Quốc vào bảo tồn nước. Năm 2018, Trung Quốc đầu tư vào dịch vụ dân cư. Đầu tư chiếm 1,43% tổng vốn ĐTC. Có thể thấy mặc dù ĐTC của Trung Quốc trong lĩnh vực dịch vụ của người dân đã tăng lên, ĐTC vào lĩnh vực này luôn là phần nhỏ nhất trong ĐTC của Trung Quốc.
Từ góc độ tăng trưởng, nghiên cứu thực trạng trạng ĐTC theo ngành ở Trung Quốc năm 2003, cho thấy ĐTC vào nghiên cứu khoa học, dịch vụ kỹ thuật và thăm dò địa chất là 28,581 tỷ nhân dân tệ. Đến năm 2018, con số này đạt 459,767 tỷ nhân dân tệ (tính theo năm 2003), gấp 16,09 lần so với cùng kỳ năm 2003. Tốc độ tăng trưởng trung bình là 21,95%, đây là lĩnh vực ĐTC phát triển nhanh nhất ở Trung Quốc. Trái ngược với sự gia tăng đầu tư của Trung Quốc vào nghiên cứu khoa học, ĐTC của Trung Quốc vào quản lý công và các tổ chức xã hội có xu hướng giảm. Dữ liệu cho thấy, năm 2003, ĐTC vào lĩnh vực quản lý công và tổ chức xã hội là 215,374 tỷ nhân dân tệ. Đến năm 2018, là 676,11 tỷ nhân dân tệ (tính theo năm 2003), gấp 3,14 lần so với cùng kỳ năm 2003. Lấy năm 2003 làm thời kỳ cơ sở, tổng ĐTC của Trung Quốc năm 2018 là 15,8748 nghìn tỷ nhân dân tệ, gấp 7,97 lần so với năm 2003, với tốc độ tăng trưởng trung
bình hàng năm là 15,99%. Nói đến tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm của ĐTC chung, mặc dù ĐTC trong lĩnh vực quản lý công đã tăng tổng số nhưng về tương đối, ĐTC trong lĩnh vực quản lý công có xu hướng giảm.
Bảng 3.1: Vốn và tỷ lệ đầu tư công vào cơ sở hạ tầng, đầu tư giáo dục, đầu tư y tế và đầu tư công nghệ từ năm 2008 - 2019
Năm Cơ sở hạ tầng Giáo dục Y tế Công nghệ
Vốn Tỷ lệ Vốn Vốn Vốn Tỷ lệ Vốn Tỷ lệ 2008 14.618 71,20% 3.851 18.76% 1.117 5.44% 945 4,60% 2009 18.513 72,98% 4.466 17.60% 1.294 5.10% 1.095 4,32% 2010 23.443 74,44% 5.161 16.39% 1.553 4.93% 1.335 4,24% 2011 28.877 74,63% 6.348 16.41% 1.779 4.60% 1.689 4,36% 2012 33.776 72,21% 8.280 17.70% 2.582 5.52% 2.136 4,57% 2013 41.556 71,39% 10.450 17.95% 3.594 6.17% 2.611 4,49% 2014 59.284 74,47% 12.231 15.36% 4.816 6.05% 3.277 4,12% 2015 70.582 74,16% 14.670 15.41% 5.732 6.02% 4.197 4,41% 2016 67.475 68,63% 18.587 18.90% 7.464 7.59% 4.797 4,88% 2017 77.739 68,23% 22.236 19.52% 8.366 7.34% 5.600 4,91% 2018 97.534 65,23% 22.236 18.52% 8.366 9.34% 5.600 4,91% 2019 116.650 69,67% 364.95.5 19,92% 9.242 5,52% 8.959 4,89%
Nguồn: “Niên giám thống kê Trung Quốc từ 2008 - 2019”.
Lưu ý: Để thuận tiện cho việc phân tích cơ cấu ĐTC của chính phủ, đầu tư cơ sở hạ tầng không bao gồm ba dữ liệu cơ sở hạ tầng về giáo dục, y tế và khoa học và công nghệ và ba dữ liệu cơ sở hạ tầng được thống nhất thành các loại tương ứng.
Từ Bảng 3.1, cho thấy từ năm 2008 đến 2019, ĐTC của chính phủ Trung Quốc vào cơ sở hạ tầng, giáo dục, y tế và khoa học và công nghệ tăng lên liên tục. Đầu tư cơ sở hạ tầng tăng từ 1.461,8 tỷ nhân dân tệ năm 2008 lên 7,777,3 tỷ nhân dân tệ năm 2017, tăng 4,32 lần, với tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm là 20,4%. Trong cùng kỳ, đầu tư giáo dục tăng từ 385,1 tỷ nhân dân tệ lên
2.232,6 tỷ nhân dân tệ, tăng 4,77 lần, với tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm là 21,51%, đầu tư y tế tăng từ 111,7 tỷ nhân dân tệ lên 836,6 tỷ nhân dân tệ, tăng 6,49 lần, tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm là 25,07%; ĐTC khoa học và công nghệ tăng từ 94,5 tỷ nhân dân tệ lên tới 560 tỷ nhân dân tệ, tăng 4,93 lần, với tốc độ tăng trưởng trung bình hàng năm là 21,87%. So sánh, đầu tư y tế có tốc độ tăng trưởng nhanh nhất, ĐTC khoa học và công nghệ và giáo dục ở mức vừa phải và đầu tư cơ sở hạ tầng có tốc độ tăng trưởng chậm nhất. Từ góc độ khối lượng tương đối, từ năm 2008 đến 2017, đầu tư cơ sở hạ tầng, đầu tư giáo dục, đầu tư y tế và ĐTC khoa học công nghệ có sự thay đổi đáng kể trong tỷ lệ ĐTC của chính phủ Trung Quốc. Tỷ lệ đầu tư cơ sở hạ tầng trong ĐTC của chính phủ Trung Quốc tiếp tục giảm. Chỉ trong năm 2009 và 2010, để đối phó với tác động của cuộc khủng hoảng tài chính, tỷ lệ này tăng mạnh trở lại và tiếp tục giảm sau năm 2011.
Tỷ lệ ĐTC vào chính phủ Trung Quốc đã tiếp tục tăng trong bối cảnh biến động. Nhìn chung, trong mười năm qua, định hướng ĐTC của chính phủ Trung Quốc có những thay đổi đáng kể, cơ cấu đầu tư liên tục được tối ưu hóa và chính phủ liên tục tăng cường đầu tư vào giáo dục, y tế và khoa học và công nghệ để cải thiện mức sống của người dân, đảm bảo phát triển kinh tế ổn định. Điều đó tạo tiền đề mở rộng các kênh đầu tư cơ sở hạ tầng và giảm cường độ đầu tư cơ sở hạ tầng của chính phủ.
3.1.2. Khái quát đầu tư công ở Hàn Quốc
Hàn Quốc là trường hợp thành công của sự phát triển. Một quốc gia không có nhiều tài nguyên thiên nhiên, bị tàn phá bởi Chiến tranh Triều Tiên trong ba năm, vươn lên từ đống tro tàn của cuộc chiến với thu nhập bình quân đầu người dưới 100 đô la vào năm 1962 đến hơn 10.000 đô la vào năm 1995 với mức tăng trưởng GDP trung bình hàng năm 10% [125]. Hiện tại, Hàn Quốc là nhà sản xuất hàng hóa và dịch vụ lớn thứ 13 và là nước xuất khẩu lớn thứ 8
thế giới với thu nhập bình quân đầu người hơn 31.362,80 USD và tích cực tham gia hợp tác phát triển toàn cầu với tư cách là thành viên của OECD và Ủy ban hỗ trợ phát triển. Trong những năm 1960, có khoảng 60 quốc gia đang phát triển, bao gồm Hàn Quốc, có thu nhập bình quân đầu người dưới 300 đô la. Trong số các quốc gia này, Hàn Quốc là quốc gia duy nhất đạt thu nhập bình quân đầu người trên 10.000 đô la vào năm 1995, 25.000 USD vào năm 2007 và đạt mức 32.400 USD vào năm 2014. Theo tính toán WB cho biết GDP danh nghĩa của Hàn Quốc năm 2018 là 1.619,4 tỷ USD, duy trì vị trí thứ 12 trên tổng số 205 nước trên thế giới, nối tiếp năm 2017 [144]. Theo báo cáo phân tích và dự báo của Goldman Sachs, Hàn Quốc có thể trở thành nước giàu thứ 3 trên thế giới vào năm 2025 với GDP bình quân đầu người là 52.000 USD. [61]
Mặc dù, những nỗ lực trong việc tư nhân hóa bắt đầu diễn ra từ cuối những năm 1960. Tuy nhiên, quá trình tư nhân hóa chỉ được tiến hành mạnh mẽ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997. Quá trình này mang lại doanh thu tăng thêm 15 tỷ USD và nâng cao xếp hạng tín nhiệm quốc gia, qua đó giúp Hàn Quốc vượt qua khủng hoảng. Tình hình tài chính của DNNN cũng được cải thiện đáng kể sau khi cổ phần hóa. Chẳng hạn như trường hợp của POSCO, Tổng công ty Sách quốc gia, Công ty Công nghệ Tài chính Hàn Quốc, Công ty Đường ống dẫn dầu Hàn Quốc và Tổng công ty Công nghiệp nặng Hàn Quốc.
Cuộc khủng hoảng tài chính tác động mạnh đến nền kinh tế Hàn Quốc cuối năm 1997, thúc đẩy các dự án PPP rơi vào đình trệ. Để khuyến kích sự tham gia tích cực của khu vực tư nhân và khắc phục tình trạng thiếu vốn ngân sách, Chính phủ sửa đổi và ban hành Đạo luật về sự tham gia khu vực tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng vào tháng 12 năm 1998; trong đó kêu gọi tiếp thêm sức mạnh cho PPP thông qua các chính sách của Chính phủ, bao gồm cả việc bảo lãnh doanh thu tối thiểu. Chính phủ Hàn Quốc sửa đổi luật này một lần nữa trong năm 2005, mở rộng phạm vi cho khu vực tư nhân tham gia vào
cơ sở hạ tầng kinh tế, như phương tiện vận tải đường bộ, đường sắt, cảng biển, môi trường đến cơ sở hạ tầng xã hội như trường học, nhà quân sự, nhà ở và các công trình phúc lợi, nhà văn hóa… Trong đó, phương thức xây dựng - chuyển giao - cho thuê (Buil - Transfer - Lease gọi tắt là BTL) được giới thiệu bên cạnh các hình thức PPP và đa dạng hóa cơ hội đầu tư. Tuy nhiên, mô hình bảo lãnh doanh thu tối thiểu với sự đảm bảo lên đến 90% doanh thu dự kiến trở thành vấn đề lớn. Chính phủ Hàn Quốc chi khoảng 85 triệu USD mỗi năm để bảo lãnh doanh thu tối thiểu. Đến tháng 10 năm 2009, bảo lãnh doanh thu tối thiểu bị bãi bỏ và được thay thế bằng biện pháp hỗ trợ của chính phủ nhằm bù đắp một phần chi phí cho nhà đầu tư, theo đó chính phủ chia sẻ rủi ro đầu tư ở một số dự án nhất định.
Sự hợp tác công tư trong giai đoạn này chủ yếu tập trung ở hai hình thức BTO và BTL, tùy thuộc vào cơ cấu dự án PPP. Các phương thức khác như BOT và BOO cũng được áp dụng. Trong các dự án BTO, quyền sở hữu của cơ sở hạ tầng được chuyển giao cho Chính phủ sau khi hoàn thành xây dựng, và nhà đầu tư được cấp quyền khai thác chúng để đạt được lợi tức đầu tư. Người được nhượng quyền sẽ thu hồi chi phí đầu tư trực tiếp từ phí sử dụng, do vậy khả năng thu hồi vốn đầu tư là yếu tố quan trọng trong thực hiện dự án BTO. Hầu hết các dự án BTO là dự án đường giao thông, đường sắt và cảng biển. Trong các dự án BTL, quyền sở hữu của cơ sở hạ tầng được chuyển giao cho Chính phủ sau khi hoàn thành xây dựng, và nhà đầu tư được cấp quyền để vận hành chúng và được nhận thanh toán từ chính phủ (chi phí cho thuê và chi phí hoạt