Nguyên nhân dẫn tới thâm hụt ngân sách nhà nước

- Vai trò của NSNN trong việc đảm bảo duy trì sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà

1.2.3.Nguyên nhân dẫn tới thâm hụt ngân sách nhà nước

1.2.3.1. Nguyên nhân khách quan

* Nhóm nguyên nhân xuất phát từ bản chất của hoạt động tài chính công

- Thâm hụt NSNN do đặc thù của chi đầu tư công: Nguồn vốn đầu tư công thường lớn, tại một thời điểm có thể vượt quá khả năng nguồn thu NSNN.

Chi đầu tư công về bản chất đòi hỏi một khối lượng vốn đầu tư lớn trước khi tạo ra các lợi ích tiêu dùng, sử dụng. Đặc điểm này làm cho phương thức tài trợ dựa vào các khoản thuế, hay phí không thích hợp. Một mặt, những thay đổi lớn và đột ngột về thuế (để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư) sẽ không hiệu quả về mặt kinh tế và không mong đợi về mặt chính trị. Đây là lý do giải thích tại sao chi đầu tư công không nên được thực hiện bằng nguồn thu thuế mà nên bằng nguồn vay nơ ̣. Mặt khác, bất kỳ khoản chi đầu tư công nào phát sinh ngày hôm nay thì sẽ tạo ra lợi ích sử dụng trong tương lai. Quan hệ lợi ích - chi phí hay nguyên tắc đánh thuế, phí theo lợi ích người tiêu dùng và sự công bằng giữa các thế hệ cho thấy rằng các hoạt động đầu tư công nên được thực hiện bằng nguồn vay nợ. Do đó, khi thực hiê ̣n đầu tư công thường đi kèm với thâm hu ̣t NSNN và vay nơ ̣ để đầu tư.

- Thâm hụt NSNN do tính chu kỳ của nền kinh tế:

Nguồn thu NSNN thường có xu hướng biến động cùng chiều với các điều kiện kinh tế xã hội. Cụ thể, thu NSNN thường tăng vào thời điểm kinh tế tăng trưởng và giảm vào thời điểm kinh tế suy giảm. Trong khi đó, nhu cầu hàng hóa, di ̣ch vu ̣ công có tính ổn định hơn (trừ chi đầu tư công), thậm chí biến động trái chiều với các điều kiện kinh tế xã hội. Kết quả là thiếu hụt nguồn sẽ nảy sinh vào thời kỳ kinh tế suy thoái, đi xuống, ngược lại, bội thu có thể xuất hiện vào thời kỳ kinh tế hưng thịnh.

Khác với những thiếu hụt tạm thời do thời điểm thu không ăn khớp với thời điểm chi, thiếu hụt nguồn do biến động chu kỳ kinh tế thường là nguyên nhân dẫn tới thâm hụt NSNN lâu dài. Thiếu hụt tạm thời do thời điểm nguồn thu NSNN về không trùng khớp với thời điểm giải ngân thường được xử lý ngay khi có nguồn về theo dự kiến. Trong khi đó, thiếu hụt nguồn so với nhu cầu chi do biến động kinh tế có tính chu kỳ không có các nguồn trong cân đối bảo đảm. Vay mượn là giải pháp phổ biến. Vấn đề là, việc kiềm chế chi, tiết kiệm tạo thặng dư trong thời kỳ hưng thịnh để trang trải nợ đã vay trong thời kỳ suy thoái cũng không phải lúc nào cũng được thực hiện thuận tiện, do nhu cầu hàng hóa công cũng tăng theo sự tăng trưởng kinh tế và đôi khi là những vấn đề chính trị đi kèm. Chính vì vậy mà luôn có những lo ngại về việc các khoản nợ trong thời kỳ suy thoái không được hoàn trả sau mỗi chu kỳ kinh tế, tạo ra sự dồn tích mãi các khoản nợ này và hệ quả là qui mô nợ công có xu hướng liên tục gia tăng.

* Nhóm nguyên nhân thuộc về hệ thống chính chị, thể chế nhà nước

Các nhân tố tác động đến thâm hụt NSNN cũng cần phải kể đến đó là hệ thống chính trị; bản chất, chức năng, nhiệm vụ và vai trò của Nhà nước; cách thức tổ chức bộ máy nhà nước và hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước;

Quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội và tình hình an ninh quốc phòng cũng có tác động rất lớn tới thu – chi NSNN và cân đối NSNN;

* Nhóm nguyên nhân về trình độ phát triển nền kinh tế và hội nhập kinh tế quốc tế

Trình độ phát triển kinh tế xã hội và mức độ mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế của một quốc gia cũng có ảnh hưởng lớn đến cân đối thu chi NSNN, tình hình thâm hụt hay thặng dư NSNN. Thông thường, các nước ở trình độ phát triển thấp tiềm lực tài chính nhà nước thường tương đối hạn chế so với nhu cầu chi. Một mặt do hệ thống sản xuất còn non trẻ, các chế độ, chính sách thu ở mức thấp, nhằm tạo điều kiện tích lũy phát triển kinh tế. Thêm vào đó, trình độ quản lý thấp cũng hạn chế việc áp các sắc thuế; hiệu quả thu ngân sách cũng không cao. Trong khi đó, nhu cầu chi, đặc biệt là chi đầu tư hạ tầng kinh tế - kỹ thuật thường rất lớn. Do vậy cân đối NSNN thường nghiêng về tình trạng thâm hụt.

Mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế cũng có tác động lớn tới vấn đề thu - chi NSNN, gồm các tác động trực tiếp từ việc dỡ bỏ các hàng rào thuế quan, xóa bỏ các khoản chi có tính chất trợ cấp và tác động gián tiếp tới đời sống kinh tế - xã hội, tới tăng trưởng kinh tế, điều kiện sống và các nhu cầu chi.

* Nguyên nhân khách quan từ thiên tai, dịch bệnh, chiến tranh...

Những vấn đề về thiên tai, dịch bệnh, tình hình bất ổn của an ninh thế giới trong một thời kỳ nhất định cũng có thể tác động làm giảm thu, tăng chi, gây nên thâm hụt ngân sách nhà nước.

* Nhóm nguyên nhân kỹ thuật tính toán thâm hụt NSNN

Xét về mặt kỹ thuật, có 3 yếu tố ảnh hưởng đến kết quả cân đối ngân sách đó là phạm vi tính thâm hụt NSNN; cách xác định các khoản thu, chi ngân sách; thời điểm ghi nhận thu, chi ngân sách tương ứng với phương pháp hạch toán kế toán (kế toán tiền mặt hay kế toán dồn tích).

1.2.3.2. Nguyên nhân chủ quan

* Cơ chế, chính sách chưa hợp lý dẫn tới thâm thu ̣t NSNN:

- Không xác định đúng đắn chức năng, nhiệm vụ của NSNN: Việc không xác định đúng đắn vai trò của nhà nước trong nền kinh tế, dẫn đến không xác định đúng đắn chức năng, nhiệm vụ của NSNN trong nền kinh tế, trong đó thường là xác định phạm vi chi NSNN quá rộng, bao phủ cả các hoạt động cung cấp sản phẩm, di ̣ch vu ̣ tiêu dùng có tính chất cá nhân (không phải là hàng hóa công cộng). Trong khi đó, bao cấp thường làm tăng mạnh hơn nữa các nhu cầu chi tiêu, dẫn tới thâm hụt ngân sách lâu dài.

- Thể chế quản lý ngân sách nhà nước không hiệu qủa: Thể chế quản lý NSNN bao gồm tất cả các nội dung, từ việc qui định các hoạt động thu - chi, đến quá trình lập dự toán, thực hiện và quyết toán ngân sách, hệ thống định mức phân bổ ngân sách, chế độ bổ sung cân đối ngân sách, vấn đề công khai, minh bạch NSNN... Việc qui định không chặt chẽ, không bao quát hết các nguồn thu thường dẫn đến các hạn chế về kết quả thu. Trong khi đó, qui định không chặt về các hạng mục chi sẽ dẫn tới lãng phí, rút tiền ngân sách. Quá trình lập dự toán nếu không có căn cứ cụ thể hoặc có căn cứ, nhưng qui định về tổ chức thực hiện

lỏng lẻo cũng dễ dẫn tới việc bỏ sót nguồn thu, trục lợi cá nhân. Ngay cả tiền thu ngân sách nếu không được tập trung vào quỹ ngân sách kịp thời cũng gây ra những biến cố khó lường. Liên quan tới hệ thống định mức phân bổ, nếu không bao quát, rõ ràng, cụ thể sẽ tiềm ẩn nhiều lỗ hổng làm tăng nhu cầu ngân sách, tăng chi và dẫn tới thâm hụt. Tương tự, nếu hệ thống chuyển giao cân đối ngân sách không được qui định một cách công khai, minh bạch, với các tiêu chí định lượng, thì cũng rất khó để quản lý được các nguồn bổ sung cân đối từ trung ương cho địa phương. Với qui mô nguồn NSNN nhất định, tăng các nhu cầu bổ sung cân đối sẽ làm giảm tương ứng nguồn ngân sách còn lại cho trung ương, kéo theo thâm hụt ngân sách trung ương.

Đối với các trường hợp còn thực hiện quản lý ngân sách theo đầu vào (quản lý chi tiết theo đầu vào): việc không qui định cụ thể, toàn diện các định mức chi tiêu cũng là một nguyên nhân tăng chi tiềm ẩn, gây áp lực đối với NSNN.

- Phân cấp NSNN không hơ ̣p lý: Phân cấp ngân sách đã diễn ra phổ biến trên thế giới, vì được xem là một phương thức hiệu quả trong việc tăng cường trách nhiệm giải trình của các cấp ngân sách, tăng hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động chi tiêu công. Chính quyền địa phương các cấp gần dân hơn, sẽ có các ưu thế nhất định trong việc quản lý, khai thác nguồn thu. Bên cạnh đó, do tồn tại những khác biệt về sở thích đối với hàng hóa, di ̣ch vu ̣ công cộng, ứng với nhu cầu, sở thích và năng lực tài chính khác nhau của các nhóm dân chúng, nên việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ của chính quyền địa phương ở những góc độ nhất định có ưu thế hơn hẳn việc cung cấp tập trung bởi chính phủ. Ngoài ra, với cự ly gần hơn, việc giám sát của dân chúng có điều kiện được thực hiện, nên áp lực về trách nhiệm đối với các cấp chính quyền địa phương sẽ được tăng cường. Chính vì vậy, phân cấp được trông đợi sẽ có tác động tích cực trong quản lý thu, chi, thiết lập các kỷ luật tài khóa, từ đó hạn chế thâm hụt NSNN.

Ngược lại, nếu phân cấp không đi kèm với các nền tảng tăng cường trách nhiệm giải trình, tăng cường hoạt động giám sát thì không có gì bảo đảm cho vấn đề kỷ luật tài khóa. Thực tế, phân cấp ngân sách không đáp ứng được các yêu cầu

mang tính nguyên tắc của phân cấp, thì hậu quả là rất khó lường, tham nhũng và chi tiêu ngân sách có xu hướng bùng phát, không chỉ thâm hụt NSĐP tăng, kéo theo thâm hụt NSNN tăng, mà rủi ro cũng tăng mạnh. Các chính quyền địa phương, nếu không đối mặt với trách nhiê ̣m giải trình, thường có khuynh hướng tăng mạnh chi tiêu cũng như giảm thu ở địa phương, hy vọng sẽ nhận được các hỗ trợ từ trung ương. Bản thân dân chúng nếu không chịu các gánh nặng từ các hành vi trên đây của chính quyền địa phương, cũng không có động lực giám sát, gây áp lực đối với chính quyền địa phương. Hệ quả là nguồn thu sẽ xói mòn, chi sẽ tăng và thâm hụt sẽ bùng phát.

- Phương pháp lập NSNN không hiệu quả, không tính tới các biến động kinh tế có tính chu kỳ: Ngay từ khi xuất hiện ngân sách, vấn đề quản lý ngân sách đã được đặt ra, nhằm quản lý chặt chẽ các khoản thu - chi của nhà nước. Tuy nhiên, cho tới tận gần đây, phương pháp lập và quản lý ngân sách theo đầu vào, từng năm vẫn được áp dụng. Ưu điểm của phương pháp này tương đối đơn giản, rõ ràng và khả năng kiểm soát các khoản chi thông qua việc so sánh với những năm trước đó và thông qua việc xác định chi tiết các đầu vào. Tuy nhiên, phương thức quản lý ngân sách theo khoản mục chi truyền thống, do chỉ chú trọng tới các đầu vào chứ không quan tâm tới các dịch vụ đầu ra mà đơn vị đó sẽ cung cấp, nên trên thực tế cũng đã nảy sinh nhiều nhược điểm liên quan đến tính hiệu quả và hiệu lực của lập kế hoạch phân bổ và quản lý nguồn lực công cũng như không thúc đẩy nâng cao trách nhiệm giải trình của các tổ chức thụ hưởng ngân sách trong khu vực công về các kết quả hoạt động của mình; không khuyến khích đơn vị tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó. Soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán. Tính minh bạch hạn chế và khi nền kinh tế rơi vào tình trạng trì trệ, suy thoái, thâm hụt có thể tăng mạnh.

Năng lực, hành vi cán bộ yếu kém luôn là một trong những nguyên nhân dẫn tới những yếu kém trong mọi hoạt động kinh tế, tài chính. Có hai vấn đề cần phải phân biệt ở đây. Một là trình độ hạn chế. Hai là rủi ro đạo đức. Hai vấn đề này cũng có thể đồng thời xảy ra. Trong quản lý NSNN, năng lực cán bộ yếu kém thể hiện ở việc không có khả năng phân tích, đánh giá, lựa chọn các quyết định tài chính - ngân sách hợp lý; hoặc tổ chức thực hiện NSNN không tính toán được đầy đủ các khoản thu - chi; các hành vi gian lận của các chủ thể kinh tế; không có đủ năng lực ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, thực hiện các khoản thu - chi ngân sách... Trong khi đó, hành vi yếu kém liên quan tới rủi ro tác nghiệp, rủi ro đạo đức của đội ngũ cán bộ tài chính - ngân sách, dẫn đến thất thoát ngân sách của nhà nước, tham ô, biển thủ nguồn ngân sách... Các hành vi dẫn tới giảm thu, thất thu và tăng chi, lãng phí, thất thoát nguồn ngân sách... đều tiềm ẩn tác động tới thâm hụt ngân sách.

* Chủ động điều hành thâm hụt NSNN nhằm hỗ trợ nền kinh tế:

Chủ động điều hành thâm hụt ngân sách nhằm hỗ trợ nền kinh tế chủ yếu diễn ra vào thời kỳ suy thoái, khủng hoảng, khi chính phủ chủ động giảm các khoản thu, nhằm giảm gánh nặng hoặc khuyến khích đầu tư phát triển, kích cầu; và tăng chi, tăng tổng cầu nền kinh tế. Các điều chỉnh chính sách tăng chi, giảm thu nhằm hỗ trợ nền kinh tế là việc chủ động điều hành, chấp nhận thâm hụt ngân sách của chính phủ.