KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC, HẠN CHẾ VÀ NGUYÊN NHÂN

- Qui định cụ thể hơn quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp:

2.3. KẾT QUẢ ĐẠT ĐƯỢC, HẠN CHẾ VÀ NGUYÊN NHÂN

2.3.1. Kết quả đạt được

2.3.1.1. Tạo dựng được môi trường hạn chế thâm hụt NSNN phù hợp với chuyển đổi kinh tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế

Mặc dù thâm hụt NSNN có vượt ngưỡng đặt ra và nợ Chính phủ tăng nhanh thời gian gần đây, nhưng về cơ bản đã thiết lập và vận hành khá bao quát các công cụ hạn chế thâm hụt ngân sách.

Dù luôn đứng trước nhu cầu chi NSNN rất lớn, nhưng phần lớn các cơ quan, đơn vị tài chính - ngân sách đều quán triệt các giới hạn thâm hụt NSNN, giới hạn nợ. Vượt ngưỡng thâm hụt NSNN cao nhất diễn ra năm 2009, do tác động của khủng hoảng, gắn liền với chính sách chủ động kích cầu của Chính phủ.

Thực hiện cơ chế phân cấp mới cũng đã xóa bỏ vấn đề xin cho, hạn chế các lỗ hổng tăng chi NSNN không có cơ sở. Thêm vào đó, theo đuổi kỳ ổn định NSNN và thí điểm khung chi tiêu trung hạn cũng giúp các cơ quan tài chính - ngân sách có cái nhìn dài hơn với khả năng nguồn lực, chủ động hơn trong phân bổ ngân sách chi tiêu.

Giới hạn nợ Chính phủ, nợ công, nợ quốc gia cũng đã tạo các bức tường vững chắc, hạn chế các cơ quan quyền lực lạm dụng chi tiêu NSNN, chi tiêu công quá mức, duy trì thâm hụt NSNN ở mức xung quanh 5% GDP, trong bối cảnh nhu cầu chi đầu tư rất lớn và thể chế tài chính - ngân sách vẫn đang trong quá trình hoàn thiện.

Xã hội hóa các hoạt động văn hóa, y tế, giáo dục cùng với việc thực hiện cơ chế khoán chi đối với các đơn vị hành chính; chuyển các đơn vị cung cấp dịch vụ công theo mô hình đơn vị sự nghiệp cũng đã làm giảm đáng kể áp lực chi đối với NSNN, đồng thời cũng huy động được một nguồn lực lớn từ xã hội đáp ứng các nhu cầu ngày càng lớn về các dịch vụ này.

2.3.1.2. Tăng thu ngân sách nhà nước, củng cố tiềm lực ngân sách nhà nước, hạn chế thâm hụt ngân sách nhà nước lâu dài

Cho đến nay hệ thống chính sách thuế đã khá đồng bộ, cơ cấu phù hợp, được cải thiện theo hướng tích cực, ổn định bền vững, nguồn thu từ sản xuất trong nước tăng qua các năm và chiếm tỷ trọng cao trong tổng số thu về thuế, bao quát hầu hết các nguồn thu phát sinh, là cơ sở giúp thu NSNN liên tục tăng và đưa thuế thực sự trở thành công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế của Nhà nước.

Hệ thống quản lý thuế cũng đã được đổi mới cơ bản cả về tổ chức bộ máy thu NSNN; công tác thu NSNN (tự khai tự nộp) và hệ thống thông tin công nghệ phục vụ thu NSNN.

Nhờ đó, nhiệm vụ động viên NSNN đã hoàn thành một cách toàn diện, quy mô thu NSNN liên tục tăng cao, đảm bảo nguồn lực tài chính phục vụ kịp thời cho các nhu cầu chi NSNN quan trọng như chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, xoá đói giảm nghèo, an sinh xã hội và đảm bảo an ninh quốc phòng. Cùng với sự mở rộng về quy mô, cơ cấu thu ngân sách có sự chuyển biến theo hướng đảm bảo sự bền vững hơn, các khoản thu có tính thường xuyên như thu từ thuế, phí liên tục tăng và chiếm tỷ trọng ngày càng cao trong tổng thu NSNN. Tốc độ tăng thu từ thuế và phí hàng năm trong những năm gần đây luôn ở mức cao hơn so với tốc độ tăng thu chung của NSNN (bình quân giai đoạn 2006-2012, tổng thu NSNN tăng 20%, trong khi đó thu từ thuế và phí, lệ phí có mức tăng bình quân là 21,6%). Trong thu NSNN, thu từ sản xuất kinh doanh trong nước (không kể dầu thô và thu khác) tăng mạnh. Số thu từ các sắc thuế quan trọng, có tính ổn định như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng và thuế thu nhập cá nhân có mức tăng nhanh và ngày càng đóng vai trò quan trọng trong tổng thu NSNN. Ngoài các nguồn thu từ thuế, phí, nguồn tài nguyên đất cũng đã được

động viên kịp thời, đặc biệt là ở các đô thị lớn, tạo nguồn thu quan trọng để các địa phương có thêm nguồn đầu tư vào hệ thống cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội trên địa bàn.

Đây chính là nền tảng hạn chế sự gia tăng của thâm hụt NSNN một cách bền vững.

2.3.1.3. Hơ ̣p lý hóa chi NSNN cho tiêu dùng, tăng cường đầu tư, phát triển kinh tế, tạo các nguồn thu mới

NSNN đảm bảo đủ và kịp thời nguồn lực tài chính phục vụ cho quá trình phát triển kinh tế xã hội. Tốc độ tăng chi NSNN giai đoạn 2006-2012 là 20%.

Chi thường xuyên tập trung phát triển nguồn lực con người, đảm bảo chi cho lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế và chi cho khoa học công nghệ. Ngoài ra, đã dành một phần đáng kể nguồn lực NSNN cho công tác cải cách tiền lương khu vực hành chính, sự nghiệp. Ngân sách nhà nước cũng đã bố trí đủ nguồn lực, đảm bảo thực hiện tốt các vấn đề tài chính cho an sinh xã hội; từng bước hình thành hệ thống an sinh xã hội phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Các hoạt động bảo trợ xã hội, hỗ trợ người nghèo và các đối tượng chính sách xã hội đã được thực hiện rộng khắp với mức thanh toán, chi trả ngày càng tăng.

Chi đầu tư phát triển từ NSNN trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội bình quân giai đoạn 2006-2012 là 19,9% (tương đương 8,5%GDP theo giá hiện hành), cao hơn so với mục tiêu đề ra.

Tỷ trọng chi đầu tư xây dựng cơ bản trong tổng chi NSNN có giảm, nhưng bình quân vẫn đa ̣t 26% chi NSNN. Nhờ đó, hệ thống cơ sở hạ tầng đã được cải thiện một bước, nhiều công trình quan trọng đã được xây dựng và phát huy tác dụng như hệ thống giao thông, cảng biển, sân bay quốc tế…

2.3.1.4. Phân cấp NSNN đã tạo chủ động cho các địa phương, tăng nhanh nguồn thu, tâ ̣p trung chi cho các nhu cầu bức xúc của đi ̣a phương

Phân cấp NSNN cho các địa phương đã khuyến khích các địa phương chủ động khai thác nguồn thu, đặc biệt là các nguồn thu phát sinh trên địa bàn, trong đó có nguồn thu từ đất.

Hàng năm, hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố đều giao dự toán thu ngân sách phù hợp với sự phát triển kinh tế trên địa bàn, thường cao hơn dự toán chính phủ giao (mức cao hơn trung bình là 5%). Trong quá trình thực hiện thời gian qua, mặc dù gặp nhiều khó khăn, thách thức (thế giới: thị trường diễn biến phức tạp, giá cả hầu hết các mặt hàng quan trọng như thép, xăng dầu, phân bón, chất dẻo...leo thang, dịch cúm gia cầm lan rộng...; trong nước: hạn hán, lụt lội diễn ra khắc nghiệt; dịch cúm gia cầm xuất hiện ở hầu hết các tỉnh, thành phố, thị trường bất động sản chững lại...) song thu của các tỉnh, thành phố luôn đạt và vượt dự toán. Đáng chú ý là nguồn thu từ nhà, đất phân cấp cho địa phương đã tăng mạnh. Các chính quyền địa phương, khi được phân cấp, đã chỉ đạo sát xao công tác quản lý, sử dụng đất đai, đẩy mạnh phân cấp cho các chính quyền cơ sở, chú trọng công tác quy hoạch, đầu tư cơ sở hạ tầng, tổ chức thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất..., nên nguồn thu có những cải thiện đáng kể.

Cũng tương tự như thu, hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố thường quyết định chi cao hơn dự toán được giao. Đi đôi với việc mở rộng quyền hạn cho địa phương, công tác quản lý ngân sách cũng đã có những cải tổ cơ bản, kỷ luật, kỷ cương tài chính được tăng cường. Một mặt, quy trình quản lý chi ngân sách được đơn giản hoá tối đa, đảm bảo sự tương xứng với quá trình phân cấp. Mặt khác, trách nhiệm của Kho bạc nhà nước và của người đứng đầu các đơn vị sử dụng ngân sách được xiết chặt. Chế độ kế toán, kiểm toán cũng từng bước được hoàn thiện.... Hệ quả không chỉ là tốc độ tăng chi được khống chế (tất nhiên tốc độ tăng chi còn phụ thuộc vào tốc độ tăng thu và giới hạn về cân đối ngân sách địa phương), mà cơ cấu chi cũng được đảm bảo. Các tỉnh, thành phố, bên cạnh việc tuân thủ các giới hạn của Chính phủ về chi giáo dục - đào tạo, chi

khoa học công nghệ, chi dự phòng, đã bố trí nguồn vốn để đầu tư những công trình hạ tầng kinh tế - xã hội quan trọng và chuyển đổi cơ cấu kinh tế, tăng chi ngân sánh phát triển giáo dục - đào tạo, dạy nghề, thực hiện nhiệm vụ xoá đói giảm nghèo...

2.3.1.5. Thí điểm Khung chi tiêu trung hạn, tạo nền tảng tích cực đối với việc cân đối thu – chi NSNN trong trung hạn

Ngoài các vấn đề về nhận thức, từ nội dung của kế hoạch tài chính, kế hoạch chi tiêu trung hạn, lợi ích của việc áp dụng kế hoạch tài chính, kế hoạch chi tiêu trung hạn, thì việc thí điểm xây dựng kế hoạch tài chính và kế hoạch chi tiêu trung hạn đã có những tác động tích cực tới công tác quản lý NSNN trên một số khía cạnh như :

Thứ nhất, công tác thí điểm đã có tác động đáng kể tới việc nâng cao chất lượng dự báo các chỉ tiêu kinh tế xã hội, nguồn lực tài chính trong trung hạn. Những trọng tâm ưu tiên trong bố trí dự toán tài chính trung hạn có cơ sở thuyết phục hơn, công khai, minh bạch hơn.

Thứ hai, thông qua dự báo nguồn lực dành cho khu vực công trong trung hạn, công tác quản lý tài chính - ngân sách đã có chuyển biến nhất định đối với việc xác định trần chi tiêu, phân bổ ngân sách đã có trọng tâm, trọng điểm hơn, tập trung nguồn lực để thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm của ngành, lĩnh vực. Các bộ, địa phương bước đầu cũng xem xét quyết định chính sách, chế độ trong phạm vi nguồn lực. Với việc dự kiến nguồn lực cho kỳ hạn 3 năm, dự toán chi đã được kiểm soát chặt chẽ hơn thông qua việc hạn chế chi, hướng vào các ưu tiên chính của bộ, ngành, địa phương. Tuy nhiên, do có nhiều hạn chế về năng lực phân tích, dự báo; về các tiêu chí kinh tế, kỹ thuật, đầu ra, đầu vào... nên tính sát thực và việc theo dõi, đánh giá qúa trình thực hiện khung chi tiêu trung hạn còn nhiều hạn chế.

2.3.2. Hạn chế

2.3.2.1. Chưa có chuẩn mực cho việc tính toán thâm hụt NSNN

Việc tính đúng, tính đủ các khoản thu, chi, từ đó có cơ sở xác định đúng đắn mức thâm hụt NSNN không chỉ phản ánh đúng thực trạng thâm hụt NSNN,

cho phép đối chiếu, so sánh mức thâm hụt của nước ta với các nước mà cũng là điều kiện tiên quyết cho việc đưa ra các giới hạn, các ngưỡng để quản lý hiệu quả thâm hụt NSNN. Tuy vậy, cho tới nay, việc tính toán thâm hụt NSNN của nước ta còn nhiều bất cập, chưa theo thông lệ. Chi NSNN của nước ta không bao gồm khoản vay bằng phát hành trái phiếu Chính phủ cho giáo dục, y tế, giao thông, thủy lợi… trong khi về nguyên tắc và trong thực tế, nhiều nước đều phản ánh đầy đủ các khoản chi của Chính phủ vào cân đối NSNN. Chi NSNN của ta hiện tại bao gồm cả chi trả nợ gốc, trong khi thông lệ không bao gồm khoản chi này. Bên cạnh đó, theo quy định hiện hành tất cả các khoản thu, chi NSNN phải được hạch toán đầy đủ vào NSNN. Tuy nhiên hiện nay có thực trạng khá phổ biến đó là các cơ quan, đơn vị phản ánh rất khác nhau (đặc biệt là các khoản ghi thu - ghi chi của các đơn vị sự nghiệp, thu phí, lệ phí); có đơn vị cơ quan chỉ phán ánh phần cân đối NSNN (sau khi trừ đi các khoản chi phí liên quan đến việc thu phí, lệ phí); có cơ quan đơn vị phản án toàn bộ số thu; có cơ quan chỉ phản ánh phần thu cân đối còn phần để lại đơn vị thực hiện ghi thu, ghi chi NSNN; việc hạch toán thu, chi NSNN hiện nay còn chưa thống nhất. Ngoài ra, chi cho những công trình lớn kéo dài cũng được phân bổ dần vào quyết toán ngân sách nhiều năm chứ không tính cả vào năm trái phiếu được phát hành để vay nợ. Sự thiếu nhất quán trong cách hạch toán tài khóa khiến cho các con số thống kê không phản ánh chính xác về thực trạng nợ công của Việt Nam, gây nhiễu loạn thông tin cho những người tham gia thị trường. Đồng thời, việc so sánh quốc tế, đánh giá, và quản lý rủi ro nợ công của Việt Nam gặp khó khăn. Bản thân quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm của Bộ Tài chính cũng đưa ra hai con số về mức độ thâm hụt ngân sách đó là: (i) thâm hụt ngân sách bao gồm cả chi trả nợ gốc; và (ii) thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc, còn các tổ chức quốc tế đưa ra những con số thâm hụt ngân sách khác xa với con số báo cáo của Bộ Tài chính.

2.3.2.2. Giới hạn thâm hụt NSNN và giới hạn nợ không được tuân thủ nghiêm ngặt

Ngưỡng thâm hụt không được tuân thủ chặt chẽ, không chỉ ở những năm có điều kiện kinh tế khó khăn, mà cả những năm có điều kiện kinh tế tương đối thuận lợi. Nếu theo số liệu công bố của Bộ Tài chính, trong giai đoạn 2006 - 2011, có tới 3/6 năm có mức thâm hụt (theo cách tính của Việt Nam) vượt ngưỡng 5% GDP: năm 2007 là 5,6%; năm 2009 là 6,9% và năm 2010 là 5,6%.

Tuy nhiên, theo tính toán của ADB, IMF thì thâm hụt NSNN của Việt Nam giai đoạn qua còn cao hơn nhiều. Chỉ tính riêng năm 2009, con số thâm hụt ngân sách không bao gồm chi trả nợ gốc theo báo cáo của Bộ tài chính là 3,7% GDP, trong khi đó ADB và IMF lần lượt đưa ra các con số là 6,6% và 9,0% GDP. Trung bình trong hai năm 2009-2010, con số thâm hụt ngân sách của Việt Nam thuộc diện cao nhất so với các nước trong khu vực, vào khoảng 6% GDP/năm. Con số này gấp khoảng 6 lần so với con số tương ứng của Indonesia, gấp 3 lần so với Trung Quốc, và gấp khoảng gần 2 lần so với Thái Lan. Tuy nhiên, tinh toán của ngân hàng thế giới trong báo cáo câ ̣p nhâ ̣t kinh tế Viê ̣t Nam tháng 7/2013, thì thâm hu ̣t NSNN của Viê ̣t Nam vẫn nằm trong ngưỡng 5%, loa ̣i trừ năm 2009.

Thâm hụt NSNN đã đẩy dư nợ dồn tích lên mức cao; ngưỡng nợ Chính phủ, nợ công, nợ quôc gia 50%/GDP cũng đã phải nới rộng lên 60%/GDP.

Nợ chính phủ đã và đang gia tăng nhanh chóng, trong đó chủ yếu là vay nợ trong nước. Nếu tính thêm cả phần chính phủ vay về cho vay lại (vay nước ngoài) thì tổng nợ của chính phủ (số phát hành) 5 năm qua lên tới 506.776 tỷ VND, xấp xỉ 26%GDP năm 2010, trong đó nợ nước ngoài chiếm 39,6%, tương đương 10,3% GDP năm 2010.

Nếu tính tổng nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, thì tổng số nợ công của Việt Nam tính đến cuối năm 2010 là 52% GDP (trong đó, nợ chính phủ là 41,3%GDP, nợ chính phủ bảo lãnh là 9,8%GDP và nợ của chính quyền địa phương chỉ có 0,8%GDP). Năm 2011, nơ ̣ công có giảm, nhưng la ̣i tăng trở la ̣i vào năm 2012 và đến cuối năm 2012, nơ ̣ công quay trở la ̣i mức của năm 2010 là 52%GDP. Còn theo tài liệu World Factbook của CIA, nợ công của Việt Nam trong năm 2008 chỉ ở mức hơn 38%

GDP, nhưng ngay từ năm 2009 đã lên hơn 52%GDP, đứng hàng thứ 44/129 quốc gia về nợ công. Theo báo cáo giám sát năm 2010 của Ủy ban Tài chính - Ngân sách, nợ Chính phủ đang tăng cao, từ 33,8% GDP năm 2007 lên 36,2% năm 2008 và tăng lên 44,3% GDP vào năm 2010.

Nợ nước ngoài cũng tăng mạnh. Số liệu của Bộ Tài chính cho thấy, nợ