- Qui định cụ thể hơn quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp:
3.2.4.Nhóm các giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN trên cơ sở tiếp tu ̣c đổi mới quản lý
mới quản lý ngân sách nhà nước
3.2.4.1. Ứng dụng hệ thống quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra
Nhằm khắc phục những nhược điểm của hệ thống quản lý NSNN định hướng đầu vào hiện nay, tăng cường hiệu quả, hiệu lực ngân sách; hỗ trợ tích cực cho phát triển kinh tế xã hội; cân đối ngân sách lành mạnh, bền vững, nên từng bước ứng dụng hệ thống quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra.
Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra giàng buộc các nhà quản lý, các đơn vị chi tiêu ngân sách với các đầu ra, các kết quả cần đạt được. Các nhà quản lý, các đơn vị chi tiêu ngân sách có quyền phân bổ nguồn lực trong giới hạn nhất định theo các ưu tiên của mình nhằm đạt được các đầu ra, kết quả đã được xác định, không bị trói buộc cứng nhắc bởi các hạn chế không cần thiết trong quản lý nguồn lực, nhưng phải chịu trách nhiệm trước những kết quả hoạt động. Như vậy, quyền hạn và trách nhiệm của các nhà quản lý, các đơn vị chi tiêu ngân sách đã thay đổi căn bản, từ chỗ phải tuân thủ các hạn chế đầu vào, không giàng buộc với các yêu cầu về chất lượng, số lượng đầu ra đến các giàng buộc về đầu ra nhưng được trao quyền chủ động trong quá trình hoạt động.
Quản lý ngân sách theo đầu ra gắn chặt với khung chi tiêu trung hạn vì không phải lúc nào cũng có thể tạo ra kết quả trong vòng một năm tài khoá. Khung chi tiêu trung hạn thực hiện việc phân bổ (trong phạm vi giới hạn nguồn lực trong trung hạn) và đảm bảo nguồn lực theo kế hoạch hoạt động của các đơn vị chi tiêu nhằm đạt được các kết quả đã định, khắc phục được những hạn chế của phương thức lập ngân sách một năm truyền thống.
Lập ngân sách theo kết quả đầu ra tháo bỏ các giàng buộc trong quá trình phân bổ, sử dụng nguồn lực của các đơn vị chi tiêu ngân sách, nhưng đồng thời thiết lập và cưỡng chế các thể chế buộc các đơn vị, nhà quản lý phải chịu trách nhiệm trước các kết quả hoạt động. Đo lường đầu ra, kết quả; đánh giá kết quả; gắn kết quả hoạt động với lợi ích của các đơn vị, nhà quản lý và hệ thống thông tin, báo cáo… là những nội dung cơ bản của lập ngân sách theo đầu ra. Đây là nền tảng để tăng cường trách nhiệm của các nhà quản lý, tăng áp lực cải thiện kết quả hoạt động của các cơ quan, đơn vị chi tiêu ngân sách.
Áp dụng mô hình kế hoạch tài chính, ngân sách nhiều năm bao gồm kế hoạch tài chính, ngân sách hàng năm và một khung tài chính, ngân sách trung hạn gắn với kế hoạch kinh tế xã hội trung hạn sẽ tạo sự gắn kết chặt chẽ hơn giữa ngân sách và các nhiệm vụ kinh tế xã hội.
Như vậy, việc chuyển từ quản lý ngân sách truyền thống hàng năm, trên cơ sở đầu vào sang quản lý ngân sách theo khung chi tiêu trung hạn, dựa trên đầu ra sẽ:
Phân bổ các nguồn lực có hạn đã được xác định cho các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế xã hội đã xác định một cách hiệu quả hơn.
Cải thiện cơ bản hiệu qủa, hiệu lực kinh tế, kỹ thuật của việc sử dụng các nguồn lực ngân sách. Thực hiện phân bổ ngân sách theo các ưu tiên chiến lược, khắc phục cơ bản những bất cập về hiệu quả sử dụng vốn gắn với việc phân chia nguồn ngân sách dàn trải, không kịp thời, không gắn với các kết quả hoạt động. Tuy nhiên, để sử dụng ngân sách thực sự có hiệu qủa cần phải cải tổ cơ bản cả về cơ chế, chính sách và phương thức lựa chọn các đề án, dự án chi ngân sách. Đối với những lĩnh vực, khu vực, tư nhân có thể đảm nhiệm thì nên điều chỉnh lại phạm vi can thiệp của Nhà nước, tăng cường áp dụng các động cơ kinh tế thị trường trong từng khâu, từng giai đoạn của việc cung cấp dịch vụ, hàng hoá công cộng. Ngay cả đối với các lĩnh vực Nhà nước phải đứng ra cung cấp, cũng cần áp dụng các công cụ phân tích kinh tế (phân tích chi phí - lợi ích) để lưạ chọn các cách thức có chi phí thấp nhất. Gắn ngân sách với các kết quả đầu ra và tạo ra các hình thức thưởng - phạt trên cơ sở kết quả đạt được cũng cần phải từng bước áp dụng nhằm nâng cao trách nhiệm vụ của các đơn vị sử dụng ngân sách.
Để đảm bảo nguồn lực theo các nhu cầu chi tương ứng với các mục tiêu, nhiệm vụ kinh tế xã hội, thì phải thiết lập và duy trì được kỷ luật tài khoá chặt chẽ. Muốn vậy, cần phải cải cách cơ bản công tác phân tích, ước lượng tổng nguồn lực dành cho khu vực công. Trên cơ sở giới hạn tổng nguồn lực, quản lý chi phải kiểm soát được tổng nhu cầu trong phạm vi nguồn lực cho phép.
Thâm hụt NSNN do đó sẽ được cải thiện bền vững thông qua việc giới hạn qui mô chi ở mức độ nguồn thu, cải thiện hiệu quả, hiệu lực, hạn chế tình trạng vượt dự toán và cải thiện điều kiện kinh tế xã hội, qua đó nuôi dưỡng nguồn thu hiệu quả hơn. .
Việc áp dụng khung tài chính ngân sách đơn giản trước hết bao gồm một chiến lược tài chính trung hạn (trong đó chỉ xác định gánh nặng thuế tổng thể và
qui mô thâm hụt); các dự báo thu, chi ở mức tổng hợp. Việc đặt kế hoạch tài chính, ngân sách hàng năm vào khung tài chính, ngân sách nhiều năm sẽ giúp chính phủ có được một bản kế hoạch tài chính, ngân sách năm thực tế hơn, chặt chẽ hơn. Đặc biệt, các dự báo thu, chi nhiều năm sẽ giới hạn chính sách tài khóa trong phạm vi các mục tiêu trung hạn đã được xác định. Việc đưa các dự báo này vào cũng có thể tăng cường tính minh bạch trong quá trình ngân sách vì nó buộc việc thảo luận và đi đến thống nhất các ưu tiên trong trung hạn. Nói chung, ở Việt Nam cũng như các nước chuyển đổi khác, các cơ quan chính phủ, các Bộ, ngành thường chỉ là các cơ quan thực hiện, việc tham gia vào quá trình kế hoạch tài chính, ngân sách còn nhiều hạn chế. Giới hạn chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chính phủ, các bộ, ngành như vậy tiềm ẩn các đòi hỏi tài chính, ngân sách quá mức từ các bộ, ngành; sự căng thẳng giữa Bộ Tài chính với các Bộ, ngành. Với mô hình kế hoạch tài chính, ngân sách nhiều năm, trong đó các mục tiêu chiến lược trong trung hạn được xác định cụ thể, thì thường dễ đạt được sự hợp tác và đồng thuâ ̣n giữa các bên.
Do vân đề phối hơ ̣p giữa các cơ quan chính phủ, các bộ, ngành ở nước ta hiện nay chưa chặt chẽ, nên trong giai đoạn đầu, Bộ Tài chính nên chịu trách nhiệm thực hiện các dự báo tài chính, ngân sách nhiều năm và xây dựng chiến lược tài chính trung hạn (tất nhiên, trong quá trình thực hiện có thể phối kết hợp với các bộ, ngành, cơ quan chính phủ khác). Sự tập trung trong công tác kế hoạch tài chính, ngân sách này có một số thuận lợi như: đơn giản, đảm bảo tiến độ về thời gian, về vấn đề hành chính. Việc kiểm sóat dự báo thu chi của Bộ Tài chính cũng tránh được các hành vi dự báo không khách quan của các cơ quan chính phủ, các bộ, ngành. Tuy nhiên, làm như vậy sẽ hạn chế việc trao đổi thông tin và sự tham gia của các bộ, ngành vào việc xác định ưu tiên ngành. Vì vậy, cùng với những cải thiện về năng lực hành chính, về các kết quả tài khóa, thì phải từng bước phi tập trung hóa, tạo cơ chế cho sự tham gia của các bộ, ngành vào quá trình lập kế hoạch tài chính/ngân sách trung hạn.
Một phần quan trọng của mô hình kế hoạch tài chính, ngân sách nhiều năm là việc dự báo thu, chi, kể cả các khoản chi đầu tư. Sự thành công hay thất
bại của việc theo đuổi mô hình kế hoạch tài chính, ngân sách này phụ thuộc rất nhiều vào khả năng thực hiện các dự báo tài chính, ngân sách trung hạn hợp lý, đúng đắn.
Dự báo nguồn thu dài hạn: Về mặt lý thuyết, bước đầu tiên trong mô hình tài chính, ngân sách này là phải dự báo được nguồn thu trong tương lai, vì đây là cơ sở để xây dựng kế hoạch chi tiêu của Chính phủ. Các điều kiện để thực hiện dự báo nguồn thu cho nhiều năm thường bao gồm: (1) việc dự báo nguồn thu phải được thực hiện bên ngoài quá trình chính trị; (2) phải sử dụng các phương pháp phân tích, dự báo khách quan; (3) các dự báo thu phải được cập nhật định kỳ.
Do năng lực phân tích dự báo của nước ta còn hạn chế, vì vậy việc dự báo nguồn thu nên được thực hiện trên cơ sở các dự báo kinh tế thận trọng. Cũng có thể thực hiện hai dự báo thu trên cơ sở hai kịnh bản kinh tế - một kịch bản phản ánh các điều kiện kinh tế có khả năng xảy ra nhiều nhất và một kịch bản trên cơ sở giả định các điều kiện kinh tế ít thuận lợi hơn. Cũng nên so sánh dự báo nguồn thu của Bộ Tài chính với một dự báo nguồn thu của một tổ chức độc lập khác (chẳng hạn dự báo của các tổ chức nghiên cứu độc lập, các chuyên gia hay các tổ chức quốc tế…).
Dự báo chi ngân sách nhiều năm: dự báo chi có thể được thực hiện chi tiết hơn, vì nhu cầu về dịch vụ công trong một khoảng thời gian nhất định thường không thay đổi nhiều. Hơn nữa, một số khoản chi đã nằm trong các chương trình đã được xác định. Các yếu tố thường được xem xét đến trong dự báo chi là đối tượng thụ hưởng và chỉ số giá. Vì đối tượng thụ hưởng liên quan trực tiếp tới cơ cấu nhân khẩu, chẳng hạn số người trong độ tuổi đến trường, số trẻ em, số người già, số người nghỉ hưu…, nên dự báo chi cho các năm cũng gắn liền với các dự báo vĩ mô khác.
Lập kế hoạch đầu tư nhiều năm: ở rất nhiều nước đang phát triển và chuyển đổi, các khoản chi đầu tư được lập kế hoạch trong một chương trình đầu tư công cộng. Các chương trình đầu tư công cộng này được xây dựng tách biệt với quá trình ngân sách thường xuyên. Có thể Bộ Tài chính, Bộ kinh tế hay một
cơ quan chuyên nghiệp của Chính phủ thực hiện công việc này. Phương thức lập kế hoạch chi đầu tư như trên đã không gắn kết các khoản chi đầu tư với khung chiến lược tài khóa, vì vậy, nó thường vượt quá khả năng nguồn lực của Chính phủ.
Việt Nam nên xem kế hoạch chi đầu tư là một cấu phần của kế hoạch tài chính, ngân sách nhiều năm. Chỉ có như vậy mới có thể đảm bảo được rằng chi đầu tư công được giới hạn trong khả năng nguồn lực và thống nhất với các ưu tiên chính sách của Chính phủ.
Gắn kết ngân sách với các hoạt động, các đầu ra, các mục tiêu kinh tế xã hội. Việc gắn kết ngân sách với các hoạt động, các đầu ra là một cấu thành quan trọng của quản lý ngân sách theo đầu ra. Sẽ không thể đạt được đầu ra nếu không có nguồn lực tài chính ở một mức nhất định. Vấn đề là nguồn lực tài chính cần ở mức độ nào và có cơ chế gì để đảm bảo việc phân bổ đầy đủ nguồn lực như kế hoạch để đạt được các đầu ra.
Xác định nhu cầu nguồn lực cho một mục đích nhất định thường được xây dựng thông qua một khung logic với kỹ thuật phân tích chi phí - lợi ích. Trước hết các mục tiêu cuối cùng cần được cụ thể hóa thông qua các mục tiêu trung gian - các đầu ra trực tiếp. Với các yêu cầu về đầu ra như vậy, cần xác định cụ thể các hoạt động. Khi đã xác định các hoạt động cần phải thực hiện, thì phải xác định được các nhu cầu đầu vào. Khác biệt giữa phương pháp truyền thống và phương pháp quản lý theo kết quả đầu ra là ở chỗ, cho dù cuối cùng nhu cầu chi phí cũng được xây dựng trên cơ sở các đòi hỏi đầu vào, nhưng nhu cầu các đầu vào trong quản lý trên cơ sở đầu ra (1) được xây dựng từ các mục tiêu, kết quả cần đạt được và (2) trên cơ sở các phân tích, lựa chọn phương án của cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách và quá trình thẩm định xét duyệt của các cơ quan chuyên môn. Giá cả của các đầu vào này là giá thị trường với các phương thức mua - bán được xác định cụ thể (đấu thầu...).
Đối với quản lý trên cơ sở đầu ra, việc xác định được nhu cầu kinh phí tổng thể để thực hiện một mục tiêu, đầu ra nhất định mới chỉ là một khâu. Vấn đề tiếp theo là phải xây dựng các nhu cầu kinh phí năm trên cơ sở kế hoạch hoạt
động để thực hiện đầu ra. Các kế hoạch kinh phí năm phải được đưa vào dự toán ngân sách năm và được đảm bảo việc phân bổ ngân sách.
3.2.4.2. Nhóm các giải pháp ha ̣n chế thâm hu ̣t NSNN thông qua tăng cường kỷ luật kỷ cương tài chính - ngân sách gắn với phân cấp ngân sách nhà nước
Tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp tài chính theo định hướng vừa đảm bảo tập trung thống nhất, vai trò chủ đạo và điều phối của ngân sách trung ương, vừa phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm và tính chủ động trong quản lý ngân sách của chính quyền địa phương.
Hoàn thiện khung pháp lý về phân công, phân cấp và hệ thống phân bổ NSNN, đảm bảo tập trung nguồn lực nhà nước cho phát triển hạ tầng kinh tế xã hội thiết yếu và đầu tư xóa đói, giảm nghèo thuộc đối tượng đầu tư của nhà nước. Về cơ bản xóa bỏ tình trạng phân chia bình quân nguồn lực, dàn mỏng nguồn lực dẫn tới đầu tư nhỏ, lẻ thiếu tính đồng bộ, thiếu nền tảng và nguồn lực phát triển kinh tế vùng, miền.
Rà soát lại cơ chế phân cấp, đảm bảo thẩm quyền của các cấp ngân sách, của các cơ quan, tổ chức sử dụng ngân sách trong việc tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về các mục tiêu, nhiệm vụ được giao, theo hướng xác định cụ thể nhiệm vụ, thẩm quyền thu - chi của mỗi cấp chính quyền, từng bước xóa bỏ mô hình ngân sách lồng nghép hiện nay. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Rà soát, phân cấp lại các nhiệm vụ thu - chi cho từng cấp chính quyền trên cơ sở các nguyên tắc cơ bản về phân cấp ngân sách, tiếp cận với các thông lệ quốc tế.
Thực hiện phân cấp đồng bộ, thiết lập cơ chế cho phép các địa phương tự quyết định việc cung ứng các dịch vụ công cộng tiêu dùng trên địa bàn ngoài mức chuẩn tối thiểu của trung ương. Hàng loạt các hàng hóa, di ̣ch vu ̣ nằm giữa hai cực hàng hóa, di ̣ch vu ̣ công địa phương và hàng hóa, di ̣ch vu ̣ công trung ương là các hàng hóa, di ̣ch vu ̣ được cung cấp trên cơ sở phối kết hợp giữa các cấp chính quyền, điển hình trong số đó là dịch vụ giáo dục. Trong các năm tới, tập trung làm rõ cấp nào là cấp quản lý, cấp nào là cấp tài trợ, cấp nào là cấp
thực hiện và cấp nào là cấp giám sát. Với nhiệm vụ cụ thể, các cấp được phân cấp đồng bộ các vấn đề tài chính, nhân sự, cách thức tổ chức hoạt động, chủ động thực hiện nhiệm vụ phù hợp với đặc thù và phải chịu trách nhiệm về các quyết định hoạt động.
Có cơ chế cho phép chính quyền địa phương cần phải có quyền tự chủ, ở những mức độ nhất định, trong việc phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên của địa phương và chủ động về cách thức để đạt được các mục tiêu đặt ra. Trung ương can thiệp vào việc cung cấp hàng hóa của địa phương nhằm thực hiện các mục