- Qui định cụ thể hơn quyền hạn, nhiệm vụ của các cấp:
3.2.3.Nhóm các giải pháp hạn chế thâm hụt NSNN trên cơ sở quản lý chă ̣t chẽ cân
Một là, đổi mới phương pháp tính thâm hụt NSNN:
Hoàn thiện phương pháp tính thâm hụt NSNN nhằm phản ánh đúng đắn sự mất cân bằng giữa những khoản mục thu - chi cơ bản của NSNN, từ đó phản ánh đúng tỷ lệ thâm hụt NSNN, đảm bảo kết cấu thu, chi NSNN gồm những khoản mục đúng với bản chất NSNN.
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, khác với phương pháp cân đối hiện nay ở nước ta, các nước công nghiệp phát triển và nhiều nước khác không tính vay và trả nợ gốc tiền vay vào NSNN mà chỉ tính vào chi NSNN lãi tiền vay phát sinh trong năm. Việc NSNN Việt Nam phản ánh toàn bộ nghĩa vụ trả nợ (bao gồm cả khoản gốc và lãi) vào chi NSNN hàng năm là chưa thật hợp lý, không phản ánh đúng bản chất các nghiệp vụ tài chính ngân sách, trộn lẫn các nghiệp vụ tài chính với nghiệp vụ tín dụng của nhà nước. Ngoại trừ khoản tiền lãi phải trả đưa vào chi NSNN là phù hợp với thông lệ, nên tách chi trả nợ gốc ra khỏi chi cân đối NSNN, vì đây là khoản chi gắn với nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp, không đúng bản chất NSNN.
Việc tách khoản vay và trả nợ gốc ra khỏi cân đối thu, chi ngân sách ngoài ưu thế giúp quản lý và điều hành ngân sách và nợ được minh bạch rõ ràng, còn có ưu điểm tăng cường chất lượng quản lý, điều hành tài chính Nhà nước theo thông lệ quốc tế, giúp hệ thống đó có thể trao đổi, hội nhập được với thế giới bên ngoài, phù hợp với xu thế hội nhập quốc tế nói chung. Tách bạch giữa quản lý ngân sách và quản lý nợ như vậy, hệ thống chỉ tiêu NSNN của nước ta mới thực sự giúp ích cho phân tích, dự báo, phục vụ tốt cho công tác cảnh báo sớm, duy trì an ninh tài chính quốc gia và tạo cơ sở thuận lợi về lưu trữ và cung cấp số liệu cho xây dựng chính sách và hoạch định chiến lược tài chính. Tránh được tình trạng có sự chênh lệch giữa hai cách tính thâm hụt của Việt Nam và các tổ chức quốc tế.
Hai là, xác định và quy định rõ các khoản mục thu chi cân đối ngân sách nhà nước một cách phù hợp và đúng đắn
Thâm hụt NSNN có tác động lớn đến các hoạt động kinh tế xã hội. Mức thâm hụt ngân sách cần phải được xác định một cách đúng đắn, chính xác và khoa học góp phần quan trọng cho việc sử dụng các chính sách tài khóa và sử dụng công cụ thâm hụt NSNN có hiệu quả. Khi cân đối ngân sách, không đơn giản chỉ là đưa ra tình trạng ngân sách thâm hụt (chi lớn hơn thu) hay thặng dư (thu lớn hơn chi). Vấn đề là thu bao gồm những khoản gì và chi gồm những khoản gì cần phải được làm rõ.
Việc tính toán đúng đắn các khoản thu – chi cũng sẽ góp phần tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài khóa, hạn chế việc tăng thu, tăng chi không chính thức, tạo các gánh nặng ngầm hoặc các nghĩa vụ tiềm ẩn đối với NSNN.
Các khoản thu, chi phải đảm bảo đúng bản chất và nội dung kinh tế, đúng chức năng và nhiệm vụ của NSNN; Tiếp tục thực hiện cơ cấu lại chi ngân sách các khoản thu, chi một cách hợp lý cũng như phương pháp cân đối và tính thâm hụt ngân sách phù hợp.
Minh bạch hóa các thống kê chi tiêu ngân sách, nên tham khảo theo sự phân loại của quốc tế, bảng cân đối NSNN nên được điều chỉnh theo nguyên tắc: phản ánh đúng bản chất các nghiệp vụ ngân sách, phân biệt nghiệp vụ ngân sách (những khoản thu, chi đúng với bản chất ngân sách) với nghiệp vụ tín dụng (vay và trả nợ gốc); phản ánh một cách rõ ràng thu, chi thường xuyên và đầu tư phát triển, đảm bảo nguyên tắc không vay cho chi thường xuyên, mà chỉ vay cho đầu tư phát triển.
Ba là, xác định giới hạn thâm hụt ngân sách phù hợp
Mục tiêu quan trọng trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Việt Nam là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ở mức cao và ổn định. Trong điều kiện nguồn lực đầu tư phát triển còn hạn chế, thì Việt Nam cần phải chấp nhận mức thâm hụt ngân sách ở mức cao hơn so với các nước khác. Tuy nhiên, mức thâm hụt ngân sách dù ở mức cao nhưng phải hợp lý. Trên cơ sở đó, cần phải nâng cao khả năng phân tích dự báo về tình hình phát triển kinh tế làm cơ sở cho việc xây dựng chính sách tài khóa trung hạn và dài hạn. Bên cạnh đó, cần điều chỉnh mức thâm hụt ngân sách phù hợp với khả năng thu và nhiệm vụ chi, khả năng trả nợ, đảm bảo tuân thủ mức thâm hụt ngân sách đã đề ra cho cả giai đoạn.
Việc xác định cụ thể giới hạn thâm hụt là một vấn đề phức tạp, phụ thuộc vào điều kiện cụ thể của Việt Nam và cách tính toán mức thâm hụt NSNN. Nếu vẫn duy trì cách tính như trước đây, thì với định hướng chuyển đổi từ phát triển kinh tế theo chiều rộng sang phát triển kinh tế theo chiều sâu, thâm hụt NSNN bình quân thời gian tới nên thấp hơn 5%. Tuy nhiên, nếu tính theo thông
lệ quốc tế và đồng thời bao quát toàn bộ các khoản chi NSNN thì cần phải xác định là một cách cụ thể mức thâm hụt NSNN.
Bốn là, về thâm hụt ngân sách địa phương
Để xác định đúng đắn cân đối thu - chi ngân sách địa phương, phục vụ cho việc quản lý thu - chi ngân sách đúng đắn hơn, hiệu quả hơn, cần thừa nhận thâm hụt ngân sách địa phương và nên có giới hạn cho mức thâm hụt ngân sách địa phương một cách hiệu quả. Ngoài giới hạn mức thâm hụt, để đảm bảo khả năng thanh toán của các cấp chính quyền địa phương, cũng cần có các giới hạn về dư nợ của địa phương.
+ Về cách tính nợ địa phương:
Nên xác định nợ địa phương là toàn bộ các nghĩa vụ phải thanh toán của địa phương thay vì chỉ giới hạn gồm huy động dưới hình thức phát hành trái phiếu và huy động từ các nguồn hợp pháp khác như hiện nay. Trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn, kỷ luật tài khoá tổng thể sẽ không được đảm bảo nếu phạm vi "huy động" không bao quát. Như đã đề cập trong phần lý luận, nhu cầu huy động vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản của các địa phương luôn rất cao. Các địa phương thường có khuynh hướng thoả mãn nhu cầu này bất kể khi nào có thể. Vì vậy, nếu phạm vi huy động không bao quát thì khó có thể kiểm soát được tổng nợ của địa phương. Thực trạng thời gian qua đã cho thấy rằng, việc giới hạn nợ địa phương dưới hình thức trái phiếu và các khoản vay hợp pháp khác đã không có nhiều ý nghĩa. Chiếm dụng vốn của các địa phương đã tới mức đẩy địa phương vào tình trạng không có khả năng thanh toán trong khi tổng mức huy động hợp pháp vẫn trong giới hạn qui định. Vì vậy, "huy động" của địa phương nên bao gồm toàn bộ các khoản vay của địa phương, các nghĩa vụ nợ dưới dạng ứng vốn, chậm trả, chiếm dụng vốn của các đơn vị, tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ.
+ Giới hạn vay nợ địa phương:
Giới hạn tổng dư nợ đầu tư phát triển của địa phương nên gắn với khả năng chi trả của địa phương. Vì khả năng chi trả của địa phương được phản ánh trực tiếp và cụ thể ở tương quan giữa dịch vụ nợ (trả nợ gốc và lãi) với nguồn
thu địa phương, nên sẽ là hợp lý hơn nếu tính giới hạn nợ theo tỷ lệ giữa dịch vụ nợ trên nguồn thu của địa phương. Ở mức độ chặt chẽ hơn, chỉ các nguồn thu của địa phương có tính ổn định cao, không bị giàng buộc với các mục tiêu chi cụ thể được tính toán để xác định giới hạn dư nợ. Việc xác định giới hạn nợ thông qua tương quan giữa dịch vụ nợ với tổng nguồn có thể dành cho đầu tư cũng có thể được đặt ra nếu nguồn dành cho chi thường xuyên chỉ ở mức tối thiểu và không thể hoặc không muốn điều chỉnh để chi trả nợ đầu tư.
Giới hạn dịch vụ nợ/nguồn thu của địa phương hoặc nguồn thu có thể dành cho đầu tư nào là hợp lý. Đối với trường hợp thứ nhất, giới hạn dịch vụ nợ phụ thuộc vào tính ổn định của nguồn thu địa phương, tỷ lệ chi thường xuyên và tính cấp bách, thiết yếu của các khoản chi thường xuyên. Nếu mức độ ổn định của nguồn thu địa phương cao, dịch vụ nợ cao nhất có thể lên tới 80-90% chênh lệch giữa tổng nguồn thu địa phương trừ đi các khoản chi thường xuyên thiết yếu. Giả định chi thường xuyên thiết yếu chiếm khoảng 50% tổng nguồn thu địa phương, thì địa phương có thể vay nợ đến khi dịch vụ nợ tương ứng lên tới 40- 50% nguồn thu địa phương. Trường hợp xác định giới hạn nợ thông qua tỷ lệ dịch vụ nợ/tổng nguồn có thể dành cho đầu tư thì tỷ lệ này chỉ phụ thuộc vào mức độ ổn định của nguồn thu có thể dành cho chi đầu tư của địa phương. Đối với các nguồn thu có tần xuất và mức độ giao động lớn, hoặc không đưa vào tổng nguồn có thể dành cho đầu tư khi tính toán tỷ lệ dịch vụ nợ, hoặc tính tỷ lệ thấp hoặc tính theo mức thu trung bình trong một thời gian nhất định.
Việc qui định giới hạn nợ theo tỷ lệ dịch vụ nợ/nguồn thu hay nguồn thu dành cho đầu tư của địa phương cũng sẽ khắc phục được những bất lợi của các địa phương có qui mô nhỏ hiện nay. Trường hợp của Bắc Ninh là ví dụ điển hình. Theo qui định hiện hành thì giới hạn dư nợ tối đa của tỉnh là 150 tỷ đồng. Trong khi đó, kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản cho 2 công trình trọng điểm (Trung tâm văn hoá Kinh Bắc và Tỉnh lộ 282) đã khoảng 300 tỷ. Hệ quả là Bắc Ninh không thể thực hiện hai công trình này. Cũng với lý do tương tự, việc thu hút tập đoàn Hoàng Hải của Đài Loan đầu tư vào Bắc Ninh gặp khó khăn do Tỉnh không có khả năng huy động nguồn vốn đền bù, bồi thường cho dân cư để
thu hồi 500 ha đất. Vì kinh phí đầu tư xây dựng cơ bản chỉ phụ thuộc vào qui mô, đặc tính của hoạt động đầu tư, không bị ảnh hưởng bởi qui mô của ngân sách địa phương, nên giới hạn nợ cần tính đến khả năng trả nợ của địa phương hơn là giới hạn gắn với qui mô ngân sách của địa phương. Nếu qui định giới hạn nợ theo tỷ lệ dịch vụ nợ/nguồn thu hoặc nguồn thu dành cho đầu tư của tỉnh, thì tùy thuộc vào qui mô, khả năng chi trả dịch vụ nợ, địa phương chủ động thiết kế thời hạn (kéo dài thời hạn vay nợ), mức chi trả gốc (giảm thấp mức chi trả gốc định kỳ) và lãi đối với chủ nợ sao cho vẫn có thể huy động được nợ mà vẫn đảm bảo tỷ lệ dịch vụ nợ trong giới hạn qui định. Khi có các nguồn thu hợp pháp, địa phương hoàn toàn có quyền trả nợ sớm hơn thời hạn đã thiết kế.
Năm là, giải pháp xử lý thâm hụt NSNN, đổi mới cơ cấu vay bù đắp thâm hụt NSNN
Đổi mới cơ cấu vay bù đắp thâm hụt ngân sách nhằm khai thác một cách có lợi nhất nguồn vốn vay. Đối với vay trong nước, chủ yếu là vay trung và dài hạn theo lãi suất thị trường hợp lý qua đấu thầu phát hành trái phiếu kho bạc, trái phiếu đầu tư, chú trọng phát hành trên thị trường chứng khoán, không vay ngắn hạn để dùng cho các mục tiêu đầu tư dài hạn. Không vay thương mại nước ngoài để bù đắp thâm hụt ngân sách.
Đối với vay bù đắp thâm hụt NSNN, vay trong nước cần đa dạng hóa các hình thức vay (tín phiếu, trái phiếu, công trái…). Hiện tại, thâm hụt đang ở mức 5% GDP và thâm hụt được dùng cho đầu tư phát triển, nên thời gian sẽ dài do vậy việc huy động vốn vay ngắn hạn, lãi suất cao để bù đắp thâm hụt là không hợp lý. Nên việc phát hành công trái, vay trong nước để bù đắp thâm hụt nên tập trung huy động vốn vay dài hạn.
Vay nước ngoài để bù đắp thâm hụt hiện nay ở Việt Nam chủ yếu là từ nguồn vay ưu đãi về lãi suất và thời hạn vay. Tuy nhiên, chúng ta phải tuân thủ các điều kiện và ràng buộc từ phía người cho vay, trong nhiều trường hợp có thể gây bất lợi đối với bên đi vay khi không thể đáp ứng được các yêu cầu của người cho vay. Bên cạnh đó, khả năng vay còn tùy thuộc vào uy tín và khả năng trả nợ của nền kinh tế. Biện pháp này nên được quan tâm đúng mức khi thực hiện vay
bù đắp thâm hụt vì nguồn vốn vay nước ngoài không tác động đến nguồn vốn trong nước dành cho đầu tư, vay nước ngoài cũng có thể giúp nước ta đổi mới công nghệ kỹ thuật và quản lý, thời gian thường được kéo dài nên sẽ có thể phát huy hiệu quả, đảm bảo khả năng trả nợ. Tuy nhiên, để đảm bảo an toàn trong vay nợ và khả năng trả nợ khi đến hạn cần quán triệt một số điểm sau: không lạm dụng quá mức nguồn vốn vay này để hạn chế sự phụ thuộc vào đối tác cho vay về các điều kiện, ràng buộc; nâng cao hiệu quả và chất lượng sử dụng nguồn vốn vay này cho bù đắp thâm hụt ngân sách; quản lý chặt chẽ các dự án có sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài, đảm bảo việc sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng, có kế hoạch trả nợ rõ ràng và cụ thể, tránh hiện tượng đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí và không hiệu quả.
Tập trung mọi khả năng trong quan hệ hợp tác quốc tế và các ưu thế để tranh thủ tối đa nguồn vốn vay hỗ trợ phát triển chính thức.
Hoàn thiện chính sách quản lý tài chính về nguồn vốn vay nước ngoài của chính phủ nhằm tăng tiến độ giải ngân vốn ODA và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Tham gia hoàn thiện chiến lược tổng thể về vay và trả nợ nước ngoài, từng bước chủ động trong quản lý vay và trả nợ nước ngoài; Đổi mới và nâng cao chất lượng quy hoạch sử dụng nguồn vốn ODA nhằm mục tiêu chuyển đổi cơ cấu theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa và xoá đói giảm nghèo.
Hạn chế vay thương mại của Chính phủ và chỉ áp dụng hình thức này trong trường hợp đặc biệt và không thể huy động ngay được các nguồn vốn trong nước có hiệu quả hơn. Sử dụng có hiệu quả vốn nước ngoài thông qua phát hành trái phiếu quốc tế. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});