- Xử lý thâm hụt NSNN bằng các biện pháp phi tiền tệ :
1.4.1.Kinh nghiệm một số nước
Chi NSNN ở các nước đã tăng đáng kể trong suốt thế kỷ 19 và thế kỷ 20. Bên cạnh lạm phát, sự gia tăng dân số thì các lý do chính đứng sau sự gia tăng này bao gồm chiến tranh, quá trình phát triển kinh tế đi liền với vấn đề đô thị hóa, vấn đề môi trường và quá trình phát triển xã hội với sự tham gia ngày càng tăng của các tầng lớp có thu nhập thấp vào nền kinh tế, dẫn đến việc mở rộng đáng kể các loại hàng hóa, dịch vụ công.
Đại khủng hoảng kinh tế thế giới, sự ra đời của lý thuyết tiền tệ, lãi suất và tiết kiệm của nhà kinh tế người Anh John Maynard Keynes năm 1936 và đặc biệt là thế chiến thứ hai đã đặt ra một dấu mốc mới về tốc độ tăng chi ngân sách của các nước. Đối với các nước tư bản phát triển, tổng số chi ngân sách vào năm 1929 (bao gồm cả NSTW, NSĐP và ngân sách của các cơ quan nhà nước khác)
trung bình chỉ chiếm 10% GNP nhưng sau khủng hoảng đã lên tới 21,3%, năm 1948 đạt tới 23% và đến đầu những năm 80, con số này vào khoảng 45% [45].
Kể từ giữa những năm 80, đặc biệt là từ những năm 90, khi giảm thâm hụt trở thành mục tiêu của chính sách tài khóa và các chính phủ đã ít quan tâm tới việc sử dụng chính sách sách tài khóa để thực hiện các mục tiêu kinh tế thông qua kích cầu, chi ngân sách có chiều hướng chững lại.
Tuy nhiên, gần đây, khủng hoảng và sự phục hồi chậm trễ của nền kinh tế đã làm cho thâm hụt NSNN gia tăng mạnh.
Để hạn chế đà tăng nhanh của thâm hụt NSNN, các nước đều áp dụng rất nhiều biện pháp.
- Qui đi ̣nh chỉ thâm hụt NSNN cho chi đầu tư: Tất cả các nước đều tuân thủ triệt để nguyên tắc này, không cho phép thâm hụt thường xuyên (thu ngân sách không đủ bù chi thường xuyên), chỉ cho phép thâm hụt ngân sách cho các mục đích chi đầu tư.
- Đặt ra giới hạn đối với thâm hụt NSNN: Chuẩn Châu Âu (Hiệp ước Martricht ký ngày 7/2/1992, công ước ổn định và tăng trưởng Amsterđam tháng 6/1997) đã đưa ra 4 tiêu thức để duy trì sự ổn định của nền kinh tế và sự lành mạnh của nền tài chính.
Một là, thâm hụt NSNN phải thấp hơn 3%GDP. Hai là, mức dư nợ không vượt quá 60% GDP.
Ba là, lạm phát không vượt quá 1,5% mức bình quân của 3 nước có mức tăng giá thấp nhất.
Ngân hàng thế giới còn đưa ra 4 tiêu thức khác để đánh giá tình trạng nợ nước ngoài, áp dụng đối với những nước không có số liệu thống kê đầy đủ, không báo cáo cụ thể số liệu nợ cho hệ thống thông báo nợ của Ngân hàng thế giới, đó là: Số dư nợ so với GDP, ngưỡng là 50%; Nghĩa vụ trả nợ so với xuất khẩu, ngưỡng là 30%; Lãi đến hạn trả so với xuất khẩu, ngưỡng là 20%.
Ngoài EU, một số nước gần đây cũng đang trong quá trình áp trần thâm hụt hoặc đưa ra các giới hạn sử dụng một số nguồn lực như nguồn thu từ dầu và ga (Nga, Anh...)
- Hạn chế hoạt động vay nợ của chính quyền địa phương:
Nợ địa phương trong trường hợp này được quản lý thông qua những qui định cụ thể trong hiến pháp hoặc trong các luật hoặc các văn bản pháp lý khác. Những qui định này thường liên quan tới phạm vi các khoản chi được thực hiện bằng nguồn vay nợ; tỷ lệ dịch vụ nợ tối đa (trên nguồn thu hoặc cơ sở thuế), mức dư nợ trên nguồn thu hoặc dư nợ tuyệt đối được phép... Bên cạnh đó, các hoạt động vay nợ địa phương tiềm ẩn rủi ro cao như vay NHTW, vay nước ngoài có thể bị cấm hoặc quản lý chặt chẽ... Phương pháp này được áp dụng khá phổ biến ở nhiều nước công nghiệp phát triển như Mỹ, Tây ban nha,... và một số nước đang phát triển, chẳng hạn Hàn Quốc...
- Đổi mới quản lý NSNN theo khung chi tiêu trung hạn:
Tính đến năm 2008, trên thế giới đã có trên một trăm nước áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn ở các mức độ khác nhau. Năm 1990 chỉ có trên 20 nước áp dụng khuôn khổ tài khóa trung hạn và một quốc gia áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn (Đan Mạch) và một quốc gia áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn theo kết quả hoạt động (Australia). Tuy nhiên, đến năm 2008, con số này đã tăng lên 132 quốc gia, trong đó 71 quốc gia áp dụng khuôn khổ tài khóa trung hạn, 42 quốc gia áp dụng khuôn khổ ngân sách trung hạn và 19 quốc gia áp dụng khuôn khổ chi tiêu theo kết quả.
Việc áp dụng khung chi tiêu trung hạn không chỉ cho phép hạn chế thâm hụt ngân sách quá mức (do chi ngân sách luôn được cân đối với khả năng nguồn lực ngân sách), mà còn nâng cao hiệu quả quản lý chi và khắc phục các vấn đề ngân sách mang tính chu kỳ.
Tuy nhiên, nhiều quốc gia đã không thành công trong việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn, các nguyên nhân chủ yếu như:
(i) Thiếu sự đồng thuận về chính trị; (ii) thiếu sự gắn kết về thể chế liên quan đến quy trình ngân sách và quá trình lập khuôn khổ tài khóa/khuôn khổ chi tiêu trung hạn; (iii) thiếu năng lực về phân tích và dự báo kinh tế, tài khóa vĩ mô; (iv) khuôn khổ tài khóa trung hạn/khuôn khổ chi tiêu trung hạn chưa bao quát được hết các nguồn lực do các quỹ ngoài ngân sách, các hoạt động
mang tính chất tài chính ngân sách không được hạch toán vào ngân sách; (v) giới hạn trần chi ngân sách không được đảm bảo thực hiện nghiêm chỉnh; (vi) các cam kết chi không được kiểm soát. Trên thực tế cũng đã có những ý kiến phản đối việc áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn bởi vì nhiều quốc gia áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn theo điều kiện cho vay của các tổ chức tài chính quốc tế, trong bối cảnh điều kiện tiên quyết để áp dụng khuôn khổ này lại chưa hội đủ, ví dụ như: hệ thống ngân sách còn hạn chế, năng lực cán bộ kỹ thuật chưa hội tụ đầy đủ, khuôn khổ pháp lý chưa được đảm bảo...
- Thực hiê ̣n phân cấp ngân sách nhà nước:
Trong gần 3 thập kỷ trở lại đây, phi tập trung hoá tài khoá đang được xem là nhân tố cơ bản để theo đuổi các mục đích về ổn định kinh tế, tăng trưởng bền vững, cung cấp hàng hoá công cộng tới các khu vực, các cá nhân một cách hiệu quả, hướng tới bền vững NSNN. Do những khác biệt về kết quả đạt được, đặc biệt là những khác biệt giữa các kết quả này với những trông đợi ban đầu khi tiến hành phân cấp tài khoá nên có rất nhiều nghiên cứu đã được thực hiện. Một số nghiên cứu tiến hành đánh giá các thiết kế phân cấp thu, chi, vay nợ với lý thuyết phân cấp; số nghiên cứu khác cố gắng tìm ra các nhân tố chi phối các tác động của phân cấp tới hoạt động của khu vực công nói riêng và nền kinh tế nói chung. Các nghiên cứu cho thấy rằng, phân cấp thu, chi, về cơ bản, được thực hiện phù hợp với lý thuyết. Các lĩnh vực hoạt động có phạm vi lợi ích quốc gia như quốc phòng, đối ngoại thường do trung ương đảm nhiệm, trong khi đó các hàng hoá, dịch vụ có phạm vi lợi ích giới hạn như thu gom rác thải, nước thải,... được phân cấp cho địa phương. Một số hàng hoá như giáo dục, y tế, lợi ích gắn liền với từng người tiêu dùng, nhưng có ảnh hưởng tiềm tàng tới sự ổn định và phát triển lâu dài của nền kinh tế được cung cấp trên cơ sở phối hợp giữa trung ương, địa phương và thị trường... Song nên đảm bảo sự tách bạch giữa các chức năng quản lý, điều tiết; trách nhiê ̣m chi; thực hiện và giám sát. Nếu không phân đi ̣nh rõ trách nhiê ̣m giữa các bên, không phân đi ̣nh cu ̣ thể ai là người chi ̣u trách nhiê ̣m, thì chi ngân sách sẽ tăng ma ̣nh, kéo theo thâm hu ̣t NSNN lớn. Trung Quốc là mô ̣t ví du ̣. Quá trình phân cấp ngân sách chủ yếu mới chỉ dừng lại ở
việc chuyển giao trách nhiệm thực hiện chi cho chính quyền địa phương. Vấn đề phân bổ và tài trợ vẫn còn tập trung nhiều ở trung ương, vì vậy kỷ luật, kỷ cương tài chính không được bảo đảm, chi ngân sách đi ̣a phương và các khoản chi ngoài ngân sách phình to, tiền ẩn rủi ro thâm hụt gián tiếp đối với ngân sách (các nghĩa vụ tiềm ẩn cho các khoản chi ngoài ngân sách). Nếu xét theo tiêu chí về tỷ lệ chi tiêu và tỷ lệ động viên của các chính quyền địa phương so với tổng chi tiêu công, tổng thu NSNN thì mức độ phân cấp ở Trung Quốc thuộc loại cao nhất thế giới. Tuy nhiên, phân cấp tài khóa ở Trung Quốc chủ yếu là phân cấp về thực hiện, chi tiêu của các địa phương phải tuân thủ các định hướng của trung ương và các địa phương gần như không có quyền lực về thuế. Cơ sở thuế và thuế suất đối với các khoản thuế phân cấp cho địa phương hoàn toàn do trung ương kiểm soát. Hơn thế nữa, nguồn thu được phân cấp lại thường quá thấp so với nhu cầu chi. Hệ quả là Trung Quốc phải vận hành một hệ thống chuyển nhượng với qui mô tương đối đồ sộ. Ở cấp trung ương, khoản chi bổ sung cho đi ̣a phương chiếm tới 53% tổng chi trong cân đối ngân sách. Ở cấp địa phương, gần 1/2 số tỉnh có tỷ lệ bổ sung chiếm từ 1/3 ngân sách trở lên. Ngay cả sau khi chuyển nhượng thì phần lớn các chính quyền địa phương ở Trung Quốc vẫn đối mặt với khoảng cách thu - chi đáng kể. Cộng với các khoản chi uỷ quyền không có nguồn tài chính đi kèm, nên các chính quyền địa phương có lý do để thực hiê ̣n các hoạt động vay nợ không hợp pháp....
Đối với lĩnh vực thu, các khoản gắn liền với lợí ích tiêu dùng như phí, lệ phí, thuế tài sản, phí phát triển... được phân cấp cho địa phương, trong khi thuế VAT, thuế thu nhập doanh nghiệp thường do trung ương quản lý nhằm tránh những phức tạp trong quản lý hành chính cũng như những tác động méo mó tới phân bổ nguồn lực và lưu thông hàng hoá... Để hạn chế những tác động này và ha ̣n chế chi phí tuân thủ cao do người nô ̣p thuế phải tốn nguồn nhân lực vào tìm hiểu các sắc thuế đi ̣a phương, thường thì các địa phương được quyền quyết định thuế suất trong một giới hạn nào đó, còn cơ sở và cách tính thuế được qui đi ̣nh thống nhất. Việc áp dụng cơ chế phụ thu cũng khá phổ biến. Các địa phương thường được phép đánh thêm một tỷ lệ % nhất định đối với một số sắc thuế
thuô ̣c pha ̣m vi quản lý của Trung ương. Mục đích của việc cho phép các địa phương quyền hạn này là để các địa phương tự quyết định mức cung cấp và chi phí tương ứng khi vượt quá mức chuẩn theo định mức phân bổ ngân sách của trung ương. Các khoản chi phí và lợi ích tăng thêm này càng gắn chặt với nhau càng tốt. Chính vì vậy, các sắc thuế thuộc loại này thường là thuế thu nhập cá nhân, thuế tài sản. Về hệ thống bổ sung cân đối, các nước cố gắng công thức hoá để tránh thương lượng và tất nhiên là nhằm xác định một mức chuyển giao độc lập với các quyết định chi tiêu thuộc thẩm quyền của địa phương. Nếu không các hình thức xin cho sẽ xuất hiê ̣n, làm tăng viê ̣c điều chuyển nguồn NSNN cho đi ̣a phương, tăng thiếu hu ̣t nguồn NSNN.