Đất đai có nhiều chức năng, nhiều đối t−ợng sử dụng và những ng−ời có lợi ích khác nhau liên quan đến việc sử dụng đất. Mặt khác, do nhu cầu sử dụng đất đai của con ng−ời ngày một tăng và hoạt động kinh tế đang đặt ra những vấn đề cấp bách đối với đất đai, đồng thời tạo ra sự cạnh tranh và xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, xã hội và môi tr−ờng thông qua việc sử dụng đất đaị Cho nên mục tiêu sử dụng đất đai đ−ợc đặt ra trong thời kỳ hiện nay là:
- Sử dụng đất đai với mục tiêu kinh tế
Sử dụng đất đai tr−ớc hết và bao giờ cũng phải nhằm đáp ứng mục tiêu kinh tế. Nh−ng mục tiêu kinh tế trong sử dụng đất đai giữa một chủ sử dụng thực tế và một cộng đồng lớn hơn có lúc trùng nhau và đôi lúc không trùng nhaụ Các hộ nông dân trong việc sử dụng đất đai của mình luôn đặt ra mục tiêu làm ra nhiều sản phẩm hơn, đạt lợi nhuận cao hơn. Nếu thấy việc đó không có lợi, họ có thể thay đổi cây trồng để sản xuất có hiệu quả hơn hoặc nếu việc canh tác không có lợi, họ có thể chuyển quyền sử dụng phần đất của họ cho ng−ời khác có khả năng sử dụng đất mang lại hiệu quả cao hơn.
Trong khi đó cộng đồng luôn có những mối quan tâm kinh tế lâu dài trong sử dụng đất đai, tr−ớc hết đó là đảm bảo các mục tiêu kinh tế và cần thiết cho cả cộng đồng, ví dụ hàng đầu là vấn đề an toàn l−ơng thực. Cộng đồng cần có đất để mở mang đô thị, xây dựng cơ sở hạ tầng, xây dựng các cụm khu công nghiệp, bảo vệ môi tr−ờng và các khu vui chơi giải trí v.v… và điều này có ảnh h−ởng đến hiện trạng sản xuất của nhiều nông dân.
Nh− vậy, các mối quan tâm kinh tế nhất thời của ng−ời sử dụng đất cụ thể có thể mâu thuẫn với mối quan tâm lâu dài của cả cộng đồng.
Các mục tiêu kinh tế trong việc sử dụng đất đai đ−ợc xem là hợp lý không có nghĩa là thoả mãn đ−ợc nguyện vọng của từng chủ sử dụng đất biệt lập với toàn thể cộng đồng, mà là quá trình xem xét, cân nhắc để sử dụng đất hài hoà về mặt lợi ích của toàn thể cộng đồng và các chủ sử dụng đất cụ thể.
Đứng tr−ớc vấn đề này, thông th−ờng bao giờ ng−ời ta cũng đặt −u tiên cho việc sử dụng đất lâu dài và mối quan tâm chung của cộng đồng.
- Sử dụng đất đai với mục tiêu xã hội
Sử dụng đất đai tr−ớc tiên là liên quan tới những ng−ời sống trên mảnh đất đó, họ có những nhu cầu thiết yếu của mình và đó là mục tiêu xã hội rõ rệt của bất cứ một Nhà n−ớc nào nhằm tạo ra hay duy trì các điều kiện mà nó có tác dụng giúp thoả mãn những nhu cầu thiết yếu nàỵ Việc tạo ra công ăn việc làm trong quá trình phát triển bền vững là một ph−ơng pháp hữu hiệu nhằm cùng một lúc đạt đ−ợc 3 mục tiêu: xã hội, kinh tế và môi tr−ờng. Những nhu cầu thiết yếu này bao gồm các cơ sở vật chất công cộng hoặc các ph−ơng tiện phục vụ cho sức khoẻ, giáo dục, định c−, thu nhập... ngoài ra còn tạo ra một ý thức về công bằng xã hội và kiểm soát chính t−ơng lai của họ. Công bằng xã hội là rất cần thiết cho mọi ng−ờị Trong sử dụng đất đai các Chính phủ th−ờng có những dự án −u đãi cho nhóm ng−ời nghèo trong xã hộị Việc làm giảm tình trạng căng thẳng giữa những nhóm dân số cũng là một mục tiêu xã hội của Chính phủ.
Một mục tiêu xã hội nữa cần phải kể đến là mâu thuẫn giữa các thế hệ về việc sử dụng đất đaị Đó là việc sử dụng đất đai của thế hệ hiện tại phải nghĩ đến lợi ích của các thế hệ mai saụ
- Sử dụng đất đai với mục tiêu môi tr−ờng
Đối với bất kỳ vùng đất nào trong sử dụng đất đai gắn với mục tiêu môi tr−ờng thì điều quan trọng là phải phân biệt đ−ợc mục tiêu chung và mục tiêu riêng. Chính phủ các n−ớc đều đ−a ra các tiêu chuẩn và mục tiêu về môi tr−ờng.
Việc nhìn nhận “môi tr−ờng” không chỉ có nghĩa là một hệ thống các tiêu chuẩn về hoá học thuần tuý. Tài nguyên đất, tài nguyên n−ớc, tài nguyên rừng, khí hậu và cảnh quan thiên nhiên... là các tài sản có giá trị cần đ−ợc bảo vệ, sử dụng lâu dàị Vì thế những vấn đề về môi tr−ờng chỉ có thể giải quyết
một cách có hiệu quả nếu nó đ−ợc kết hợp với các mục tiêu kinh tế - xã hội tr−ớc mắt cũng nh− lâu dàị
Do đất đai là nguồn tài nguyên có hạn, nh−ng có thể thay đổi theo thời gian về mục đích sử dụng. Sự thay đổi phụ thuộc rất nhiều vào cách thức quản lý và sử dụng nó. Đất đai có nhiều chức năng, nhiều chủ sử dụng và những ng−ời sử dụng đất khác nhau thu đ−ợc những lợi ích trong việc sử dụng đất cũng khác nhaụ Nhu cầu của con ng−ời ngày một tăng và những hoạt động kinh tế - xã hội đang đặt ra đối với đất đai những vấn đề rất cấp bách. Đó là tạo ra sự cạnh tranh, xung đột về lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội và từ đó tác động mạnh đến lợi ích môi tr−ờng.
Những mâu thuẫn giữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và môi tr−ờng rất đa dạng có thể kể đến nh−:
+ Đất đai dành cho sản xuất nông, lâm nghiệp đối lập với đất đai dành cho quá trình đô thị hoá.
+ Phát triển thuỷ lợi cho nông nghiệp đối lập với việc phân chia các nguồn tài nguyên n−ớc cho đô thị và phát triển công nghiệp.
+ Phát triển kinh tế - xã hội vùng ven biển, đối lập với việc bảo vệ hệ sinh thái ven biển.
+ Sản xuất thuốc phiện đối lập với sản xuất l−ơng thực, thực phẩm ở một số địa ph−ơng.
+ Quyền lợi của những ng−ời bản địa và những ng−ời di c− th−ờng không đồng nhất.
+ Bảo vệ các giá trị sinh thái đối lập với nhu cầu về thực phẩm hoặc nông sản khác.
+ Các chủ sử dụng đất nhỏ mâu thuẫn với việc canh tác quy mô lớn v.v... Bởi vậy, để thoả mãn nhu cầu ngày càng tăng lên của con ng−ời về cả 3 loại lợi ích kể trên, nhất thiết phải giải quyết triệt để những xung đột này, tức là sử dụng đất đai ngày càng phải đem lại hiệu quả tổng hợp. Do đó, sử dụng
đất đai hợp lý, bền vững phải trên cơ sở giải quyết hài hoà các mục tiêu kinh tế - xã hội và môi tr−ờng.
Xuất phát từ những mục tiêu sử dụng đất đai kể trên, xu h−ớng sử dụng đất đai trong nông nghiệp đang diễn ra hiện nay là:
- Sử dụng đất nông nghiệp phải kết hợp vừa khai thác sử dụng theo chiều rộng với vừa đi vào sử dụng theo chiều sâu và h−ớng lâu dài là theo chiều sâu
Quá trình phát triển xã hội, cũng là quá trình diễn biến việc sử dụng đất đaị Khi con ng−ời còn sống bằng ph−ơng thức săn bắn và hái l−ợm họ ch−a có ý thức về sử dụng đất đaị Cho đến thời kỳ du mục, con ng−ời sống trong những túp lều lợp bằng cỏ, những vùng đất có n−ớc và có cỏ bắt đầu đ−ợc sử dụng. Đến sau khi xuất hiện ngành trồng trọt, nhất là sau khi xuất hiện những công cụ sản xuất thô sơ, năng lực sử dụng đất đ−ợc tăng c−ờng, diện tích đất đai đ−ợc khai thác tăng lên nhanh chóng, ý nghĩa kinh tế của đất đai cũng gia tăng. Theo mức tăng của dân số và sự phát triển của kinh tế, khoa học - kỹ thuật và văn hoá, khuynh h−ớng chiều sâu của việc sử dụng đất ngày một nâng caọ Tuy nhiên, quá độ từ kinh doanh quảng canh sang kinh doanh thâm canh cao trong sử dụng đất là một tiến trình lịch sử lâu dàị Muốn nâng cao sức sản xuất và sức tải của một đơn vị diện tích, nhất thiết phải không ngừng nâng mức đầu t− về lao động, vốn liếng, th−ờng xuyên cải tiến kỹ thuật và quản lý.
- Cơ cấu sử dụng đất phát triển theo h−ớng kết hợp giữa đa dạng hoá và chuyên môn hoá
Theo đà phát triển của khoa học kỹ thuật và kinh tế của xã hội, cơ cấu sử dụng đất cũng chuyển dần sang xu thế đa dạng hoá và chuyên môn hoá. Mặt khác do yêu cầu của con ng−ời về vật chất, văn hoá, tinh thần và môi tr−ờng ngày một cao, chúng sẽ trực tiếp hay gián tiếp có yêu cầu cao hơn t−ơng ứng với đất đaị Khi con ng−ời có mức sống thấp, thì việc sử dụng đất chỉ tập trung chủ yếu vào sản xuất l−ơng thực để lo cái ăn và cái ở là chính.
Nh−ng khi cuộc sống đã đ−ợc nâng cao, b−ớc vào giai đoạn “h−ởng thụ”, thì việc sử dụng đất ngoài cái ăn, ở họ còn nghĩ đến việc học hành, vui chơi, thể thao giải trí và tận h−ởng môi tr−ờng v.v...
Nh−ng cũng do tiến bộ của khoa học kỹ thuật, khả năng kiểm soát tự nhiên của con ng−ời gia tăng, có thể dựa vào biện pháp sử dụng cải tạo để nâng cao sức sản xuất của đất đai nhằm thoả mãn nhu cầu đa dạng của xã hộị
Hiện đại hoá nền kinh tế quốc dân và sự phát triển của kinh tế hàng hoá còn làm cho sự phân công trong sử dụng đất đai theo h−ớng chuyên môn hoá. Kinh tế hàng hoá thúc đẩy tiến trình trao đổi qua lại, do đất đai có tính khu vực rất cao, sự sai khác về −u thế tài nguyên rất rõ rệt, ph−ơng h−ớng và biện pháp sử dụng tài nguyên đất đai của các vùng cũng rất khác mhaụ Chỉ có thể dựa vào phân công khu vực và chuyên môn hoá khu vực, mới có thể sử dụng hợp lý đất đai, đạt đ−ợc hiêu quả kinh tế cao nhất. Tr−ớc yêu cầu phát triển vùng sản xuất nông nghiệp đòi hỏi phải có qui mô lớn, tập trung, nhân tố này thúc đẩy sự chuyên môn hoá khu vực với mức độ khác nhau về hình thức và quy mô, từ đó hình thành những khu vực chuyên môn hoá sử dụng đất t−ơng ứng khác nhaụ
- Sử dụng đất đai phát triển theo xu h−ớng xã hội hoá
Xã hội hoá sử dụng đất là sản phẩm tất yếu của sự phát triển xã hội hoá sản xuất, nó đ−ợc quyết định bởi yêu cầu khách quan của xã hội hoá sản xuất, cho nên xã hội hoá sử dụng đất là xu thế tất yếụ Sự phát triển của khoa học, kỹ thuật và xã hội dẫn tới việc xã hội hoá sản xuất, một vùng đất sản xuất tập trung một loại sản phẩm chính là tiền đề cho nơi khác sản xuất tập trung sản phẩm chính khác, nhằm phát huy lợi thế so sánh của mỗi vùng. Sự hỗ trợ bổ sung lẫn nhau hình thành nên sự phân công hợp tác, nhờ có sự xã hội hoá sản xuất làm cho xã hội hoá trong sử dụng đất đai ngày càng có hiệu quả hơn.
Bởi vậy, muốn kinh tế - xã hội phát triển, phải đẩy mạnh hơn nữa việc xã hội hoá sản xuất, nh−ng vấn đề cơ bản mấu chốt là phải thực hiện tốt công tác xã hội hoá trong việc sử dụng đất đai từng b−ớc hợp lý, hợp trình độ phát triển. 1.2 Cơ sở thực tiễn về quản lý, sử dụng đất đai
1.2.1 Một số nét tóm l−ợc về tình hình quản lý, sử dụng đất đai của một số n−ớc và vùng lãnh thổ trên thế giới