. Những kết quả của dự án có mang lại lợi ích cho người hưởng lợi, có giải quyết được các vấn đề kinh tế xã hội như đặt ra ban đầu hay
2.4.2.1.Cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn của Nhà nước
4. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO&PTNT 2.1.Hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT
2.4.2.1.Cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn của Nhà nước
Đây là những nhân tố ảnh hưởng chung đến hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Việt Nam nói chung và tại Bộ NNo&PTNT nói riêng. Để có thể nhìn nhận một cách có hệ thống về các ảnh hưởng của cơ chế, chính sách đến quá trình quản lý, tiếp nhận và sử dụng nguồn ODA tại Bộ NNo&PTNT, tác giả sẽ tiến hành phân tích trên cơ sở hệ thống chính sách hướng dẫn hiện hành5:
a. Quản lý đầu tư và xây dựng:
- Việc trình duyệt lại (hoặc bổ sung) thiết kế kỹ thuật và dự toán ngân sách để có thêm vốn đòi hỏi quá nhiều thời gian do thủ tục điều chỉnh dự án phức tạp: thay đổi thiết kế kỹ thuật, thay đổi tổng mức đầu tư do các nguyên nhân khách quan như thay đổi về tỷ giá, các chi phí về đền bù và giải toả mặt bằng… rất nhỏ cũng phải trình duyệt lại theo qui trình từ đầu tạo nên sự đình trệ của công trình (như dự án thoát nước Huế).
- Việc lập kế hoạch phân bổ vốn hàng năm: phân chia phần vốn đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì trong khi phần vốn hành chính sự nghiệp (HCSN) do Bộ Tài chính chủ trì. Như vậy, nếu dự án có nội dung chi hỗn hợp (vừa đầu tư XDCB, vừa hành chính sự nghiệp) thì chủ dự án phải làm việc đồng thời với hai cơ quan, làm mất nhiều thời gian và quy trình/thủ tục lại phức tạp. Ngoài ra, theo hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 02/2003/TTLT- BKH – BTC ngày 17/03/2003 của Bộ Tài chính và Bộ kế hoạch và đầu tư thì quá trình chi tiêu và quản lý tài chính, kế toán cũng phải tuân theo hai hệ thống hướng dẫn khác nhau đó là các văn bản quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản và các văn bản quản lý vốn hành chính 5 Kết quả này có được trên cơ sở nhìn nhận tổng thể tình hình sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT. Đối với những yếu tố ảnh hưởng vi mô, tác giả đã tổng hợp trên cơ sở đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại 03 dự án điển hình tại Bộ như Phụ lục đính kèm.
sự nghiệp. Vì vậy, vấn đề đặt ra là đối với các dự án hỗn hợp gồm hai loại hình đầu tư nêu trên cần xác định một cơ quan chủ trì để lập kế hoạch vốn với chủ dự án để giảm bớt thời gian, đơn giản hoá quy trình thực hiện, đáp ứng tiến độ giải ngân đề ra.
- Vấn đề vốn đối ứng: Tình trạng các địa phương thường không thực hiện các cam kết của mình về việc đảm bảo nguồn vốn đối ứng cho các dự án ODA khá phổ biến, làm giảm tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án. Theo quy định tại Nghị định 131/CP, vốn đối ứng hiện nay được lấy từ các nguồn ngân sách của Chính phủ cấp, ngân sách địa phương và do người dân tự đóng góp và cơ quan chủ quản có trách nhiệm đảm bảo đủ/cân đối vốn đối ứng để thực hiện dự án. Nhưng với các tỉnh nghèo, việc đóng góp của người dân gặp khó khăn. Bên cạnh đó, nguồn ngân sách địa phương được phân bổ hàng năm theo kế hoạch, nếu như phải dành thêm cho dự án ODA thì rất có thể bị hụt cho các dự án khác nhưng khi đăng ký và lấy dự án ODA, các địa phương luôn khẳng định có thể chủ động đảm bảo được nguồn vốn đối ứng. Điều này dẫn đến thực tế nhiều dự án cấp nước sạch được hoàn thành song người dân cũng không đủ tiền để đóng góp nốt phần đường ống đưa nước từ nguồn vào nhà, do vậy ảnh hưởng đến hiệu quả dự án; hay nhiều dự án hỗ trợ xây dựng cơ sở hạ tầng nông thôn/thủy lợi không thể thực hiện được do địa phương không đảm bảo được nguồn vốn đối ứng để giải phóng mặt bằng như cam kết.
b. Chính sách thuế
Hiện nay, chính sách thuế đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn ODA là vấn đề nổi cộm, chủ yếu ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án, cụ thể:
- Chính sách thuế GTGT hiện nay không khuyến khích dùng tiền ODA mua hàng hoá trong nước do thủ tục hoàn thuế mất nhiều thời gian trong khi mua của nước ngoài được miễn ngay từ khi nhập khẩu, nên các dự án thường lựa chọn phưng thức mua của nước ngoài.
- Đối với các dự án cấp phát, mặc dù đã được ngân sách Nhà nước (NSNN) cấp phát vốn đối ứng để đóng thuế nhưng vẫn xảy ra các trường hợp NSNN cấp vốn chậm hoặc không cấp đủ trong năm kế hoạch dẫn đến tiến độ thực hiện dự án bị
chậm so với kế hoạch, thiết bị nhập khẩu cho dự án bị lưu giữ tại kho Hải quan không được giải toả vì đóng thuế chậm.
- Về nguyên tắc, các dự án thuộc diện NSNN cho vay lại phải tự bố trí vốn đối ứng để nộp thuế. Tuy nhiên, hiện nay có tình trạng các dự án thuộc diện này có khó khăn trong việc bố trí vốn đối ứng nên đã đề nghị NSNN cấp hoặc ghi thu ghi chi thuế (các dự án cấp nước các tỉnh), Bộ Tài chính đã phải giải quyết từng trường hợp sau khi trình Thủ tướng chính phủ phê duyệt. Quy trình này mất nhiều thời gian, làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
- Đối với các dự án được hoàn thuế VAT, việc hoàn thiện thủ tục của dự án để hoàn thuế cũng chậm. Trong quy định, việc hoàn thuế là 03 ngày. Nhưng trên thực tế, tại các Dự án ODA nói chung và các dự án sử dụng vốn ODA nói riêng tại Bộ NNo&PTNT cho thấy, công tác hoàn thuế mất rất nhiều thời gian, chậm nhất là 3 – 4 tháng do việc yêu cầu các thủ tục/giấy tờ phức tạp, làm chậm tiến độ thực hiện của dự án.
c. Chính sách cho vay lại:
Trong thời gian qua việc áp dụng chính sách cho vay lại đối với các đơn vị trong nước chủ yếu dựa trên cơ sở đặc điểm của từng nguồn tài trợ mà không tính đến mặt bằng về điều kiện cho vay trong nước của nền kinh tế cũng như các khu vực. Nhiều dự án có cùng một mục đích đầu tư nhưng lại được hưởng cơ chế tài chính khác nhau.
Cụ thể như sau: Trong tất cả các dự án cấp nước sạch, có dự án được hưởng cơ chế tài chính cấp phát từ ngân sách nhà nước, có dự án phải vay lại. Trong đó, các dự án tập trung ở những khu vực khó khăn như các tỉnh miền núi phía Bắc, miền Trung và Tây nguyên thì phải vay lại, trong khi các dự án ở các địa bàn thuận lợi hơn như các thành phố, thị xã ở nơi trung tâm thì được hưởng một phần hoặc toàn bộ vốn cấp phát từ NSNN. Cơ chế này cũng áp dụng tương tự cho một số dự án trong các lĩnh vực khác.
Điều này một mặt gây khó khăn cho các đơn vị này trong việc hoàn trả lại gánh nặng nợ khi dự án kết thúc, mặt khác cũng rất khó khăn cho họ trong việc bố trí
vốn đối ứng để thực hiện dự án. Tất cả những hạn chế này làm chậm tiến độ thực hiện dự án, giảm tính hiệu quả và bền vững khi dự án kết thúc.