d. Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hộ
2.1.2.Những hạn chế và bất cập
Văn bản pháp luật là công cụ pháp lý quan trọng để Nhà nước quản lý xã hội, là phương tiện chuyển tải các yêu cầu của Nhà nước (chủ thể quản lý) tới các cá nhân, tổ chức trong xã hội (đối tượng chịu sự quản lý). Nhà nước tác động vào các cá nhân, tổ chức bằng cách ban hành văn bản pháp luật quy định cho cá nhân, tổ chức đó được phép thực hiện, phải thực hiện hay không thực hiện những hành vi nhất định. Thông qua việc các đối tượng chịu sự quản lý thực hiện văn bản pháp luật, các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội thay đổi theo dự kiến của Nhà nước nhằm đạt được những mục đích mà Nhà nước đặt ra. Tuy nhiên, hiệu quả quản lý phụ thuộc một phần rất lớn vào chất lượng văn bản pháp luật. Vì vậy văn bản pháp luật ban hành ra phải phù hợp với thực tiễn cuộc sống, phải đáp ứng đòi hỏi của xã hội như là "nước uống cần cho con người khi khát, bát cơm cần khi con người đói"…[25]. Như vậy, pháp luật ban hành ra mới là hợp lý, có hiệu quả trong việc quản lý nhà nước, quản lý xã hội.
Công tác xây dựng pháp luật đang ở trong giai đoạn chuyển tiếp từ cơ chế cũ sang cơ chế mới, nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội bằng pháp luật rất lớn. Nên các nhà lập pháp muốn đưa thật nhiều dự án luật, pháp lệnh vào trong chương trình. Vì vậy, mà chương trình xây dựng pháp luật hàng năm thường thiếu tính khả thi, chưa tính hết khả năng thực tế, các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc thực hiện chương trình. Việc lập luận chứng cứ các dự án, dự thảo đưa vào chương trình đôi khi còn sơ sài, chưa đủ căn cứ thuyết phục về sự cần thiết phải ban hành văn bản, xác định đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, các điều kiện cần thiết bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản cũng như công tác dự báo về các hậu quả của văn bản sau khi được ban hành.
Việc lập chương trình xây dựng văn bản luật còn khép kín trong nội bộ một số cơ quan có trách nhiệm giúp Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Do đó việc lập chương trình còn phiến diện, chưa bao quát, thiếu tính đồng bộ và hệ thống, có tình trạng văn bản chưa thật sự cần thiết thì lại được đưa vào
chương trình còn văn bản mà thực tiễn quản lý đòi hỏi bức xúc thì lại chưa được dự kiến, hoặc bị để lại.
Việc xác định hình thức căn bản, cơ quan soạn thảo cơ quan thẩm tra, thời hạn thực hiện dự án còn lúng túng, bị động. Các bước chuẩn bị, xem xét, thông qua chương trình chưa được xác định một cách cụ thể, hợp lý, chưa quy định thật rõ trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan tham gia vào việc lập chương trình xây dựng luật. Đó là những nguyên nhân dấn đến chương trình xây dựng luật hàng năm hoặc cả khoá Quốc hội phải điều chỉnh nhiều lần, số lượng các dự án được thông qua chỉ chiếm khoảng 60%-70% tổng số dự thảo đưa vào chương trình, kế hoạch hàng năm hoặc cả nhiệm kỳ. Ví dụ như Dự án Luật Thủ đô, mặc dù đã được trình tại kỳ họp thứ 9 của Quốc hội khoá XII (tháng 3 năm 2011) nhưng chưa được thông qua như kế hoạch và tiếp tục bàn bạc đưa ra những quy định thấu đáo hơn về vấn đề quản lý cư trú, quy hoạch Thủ đô,... Mặt khác có văn bản chưa thực sự cần thiết lại đưa vào chương trình như dự án Luật thanh niên; Ngược lại có những văn bản thực sự cần thiết lại chưa đưa vào chương trình xây dựng luật hay không được sắp xếp theo thứ tự ưu tiên để ban hành trước như dự án Luật Đất đai sửa đổi, Bộ luật Lao động sửa đổi, bổ sung, dự án Luật Đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước,...
Nhìn một cách tổng thể, chúng ta còn thiếu một chương trình dài hạn về xây dựng pháp luật. Trong công tác chuẩn bị chương trình còn thiếu các căn cứ khoa học và thực tiễn, bị động theo ý kiến lập pháp, nguyện vọng chủ quan của các bộ, ngành và các chủ thể có quyền sáng kiến lập pháp.
Nguyên nhân của sự hạn chế, bất cập trên là do: Thứ nhất, các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm sáng kiến lập pháp chưa thấy hết được trách nhiệm của mình trong hoạt động này; Thứ hai, các quan điểm chỉ đạo và việc hoạch định chính sách pháp lý chưa rõ, chưa tính toán kỹ hiệu quả tác động của văn bản luật đã được ban hành ra; Thứ ba, Quá trình lập dự kiến chương
ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội, các hiệp hội, đặc biệt là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; Thứ tư, pháp luật hiện hành chưa quy định những điều kiện vật chất đảm bảo cho việc lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản luật; Thứ năm, là thiếu việc phân tích
chính sách trước khi lập chương trình xây dựng luật.
Phân tích chính sách được coi là công đoạn đầu tiên trong quy trình lập pháp ở nhiều nước, “Đầu có xuôi đuôi mới lọt”, chỉ khi đã nhận biết và tìm hiểu kỹ lưỡng các vấn đề của cuộc sống đang đặt ra mới có thể soạn thảo ra những đạo luật thích hợp.
Ở Việt Nam, có vẻ như Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã như dự liệu những nét “hao hao” với phân tích chính sách, nhưng trên thực tế công đoạn này không rõ và không được chú ý. Điều này trước hết thể hiện ở quy trình. Phân tích chính sách không được coi là một công đoạn riêng, không được đưa lên đầu quy trình làm luật, mà lẫn lộn vào nhiều công đoạn sau. Cụ thể là lẫn vào khâu lập dự kiến chương trình xây dựng luật của Chính phủ, vào khâu soạn thảo của Ban soạn thảo, thẩm định của Bộ Tư pháp, thẩm tra của các Uỷ ban Quốc hội, và ngay cả khi dự án luật đã được đưa ra thảo luận tại Quốc hội, các đại biểu vẫn tranh luận vế sự cần thiết ban hành luật hoặc phạm vi quy định, phạm vi áp dụng, hoặc về những chính sách cụ thể.
Do quan niệm truyền thống về hệ thống pháp luật của Việt Nam chỉ là hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nên các nhà làm luật mới chỉ quan tâm nhiều đến khâu giữa - khâu xây dựng hệ thống các văn bản pháp luật mà ít quan tâm đến khâu đầu - khâu phân tích chính sách, hình thành định hướng chính sách và khâu sau - khâu hiện thực hoá chính sách, đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Và do khâu đề án hoá chính sách kém là nguyên nhân trực tiếp dẫn đến sự thiếu khả thi của các chương trình xây dựng văn bản luật (buộc phải điều chỉnh nhiều: hoãn, rút, thêm, bớt); sự lúng túng, chậm trễ trong khâu soạn thảo, quy phạm hoá chính sách. Và khi văn bản pháp
luật đã ra đời rồi thì cũng ít quan tâm đến việc tổ chức thi hành pháp luật, nên tác động đến sức sống của văn bản trong thực tiễn. Tức là khâu hiện thực hoá chính sách cũng rất yếu, biểu hiện như: chậm trễ trong ban hành các văn bản quy định chi tiết thi hành luật; thiếu các thiết chế và các nguồn lực tương xứng để triển khai thi hành luật, dẫn đến hiệu quả điều chỉnh của pháp luật không cao.
Mặt khác, thực tế cách làm luật lâu nay cũng cho thấy việc phân tích chính sách chưa được coi trọng. Khi Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng luật, các yếu tố của phân tích chính sách chỉ chiếm tỷ trọng rất nhỏ và chủ yếu giải thích sự cần thiết của danh sách các văn bản với lời lẽ chung chung. Việc làm luật chưa dựa trên việc điều tra, khảo sát thực tiễn để đánh giá chính xác có cần ban hành luật hay không. Hơn nữa, nhiều khi các đề nghị, kiến nghị xây dựng luật xuất phát từ nhận thức chủ quan, kinh nghiệm cá nhân của những người được giao nhiệm vụ soạn thảo bản thuyết minh. Phần lớn các bản thuyết minh chủ yếu mang tính đại cương với mục đích “giữ chỗ”, để có kinh phí triển khai hoạt động. Thậm chí, người ta thấy cần ban hành luật vì “ngành họ có luật thì ngành ta cũng phải có luật”. Việc thẩm định của Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính về tính khả thi của nguồn lực con người và tài chính để soạn thảo và thi hành văn bản hầu như chưa thực hiện do hạn chế về thời gian. Vì không coi phân tích chính sách là một công đoạn, cho nên theo quy định hiện nay, không có kinh phí cho hoạt động này nên đã phải “ăn ké” vào nguồn kinh phí khác.
Hậu quả của việc không phân tích chính sách, cho nên những văn bản thực sự cần thiết phải ban hành thì chưa được dự kiến hoặc chưa được ban hành, trong khi đó có những văn bản chưa hoặc không thực sự cần thiết lại được đưa vào chương trình, phải thông qua những đạo luật có thể mang ý nghĩa tuyên ngôn mà ít ý nghĩa điều chỉnh như Luật Bảo vệ sức khoẻ nhân dân…
Vì không hình thành các giải pháp chính sách trước, các chính sách lập pháp có thể thay đổi, bổ sung một cách cơ bản trong quá trình xây dựng luật. Đây là một trong những nguyên nhân khiến cho các dự thảo nhiều khi phải soạn đi soạn lại hàng chục lần, vừa tốn công sức, thời gian, tiền bạc… Mặt khác vì không định ra chính sách lập pháp trước, cơ quan soạn thảo và thẩm tra nhiều khi đứng trước tình trạng “đẽo cày giữa đường” hoặc phải chấp nhận “không cầu toàn” để “đúng tiến độ” của chương trình, những vấn đề mới phát sinh sẽ được “nghiên cứu để sửa đổi bổ sung sau”. Điều này lý giải tại sao nhiều khi luật của nước ta đã ban hành phải sửa đổi, bổ sung lại nhiều lần trong thời gian ngắn. Vì nhiều cơ quan tham gia phân tích chính sách dẫn đến nhiều tiêu chí được “sáng tạo”, không biết căn cứ vào đâu để thẩm định, thẩm tra, nhiều lúc “không tìm thấy bóng dáng của đề xuất ban đầu”. Và vì không phải giải trình về chính sách, các hoạt động mang bóng dáng phân tích chính sách chỉ được tiến hành một cách hình thức, chiếu lệ, cho nên có thể xuất hiện những cái “khe” giúp cho việc “cài cắm” quyền lợi, nếu muốn. Cuối cùng, như một cuộc khảo sát cho thấy, vì không được phân tích chính sách trước, nhiều văn bản luật ra đời mang hình hài khó coi như “khung”, “ống” chất lượng chưa tốt, xa rời cuộc sống, dàn trải, ôm đồm, khó đưa vào cuộc sống. Phân tích chính sách sẽ giúp cho các nhà lập pháp đoán định được một phần lớn sự “đỏng đảnh” của cuộc sống, đề từ đó ban hành chính sách pháp luật phù hợp, sát thực tế.