d. Thảo luận và thông qua văn bản luật ở kỳ họp của Quốc hộ
2.2.XÂY DỰNG DỰ THẢO VĂN BẢN LUẬT
2.2.1. Những ƣu điểm cơ bản
Những quy định về thủ tục soạn thảo văn luật là một nội dung thể hiện sự thành công của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật. Hai văn bản trên đã quy định một quy trình tương đối khoa học, nhanh chóng, dân chủ và hiệu quả cho hoạt động soạn thảo. Trong thời gian vừa qua, thủ tục soạn thảo văn bản luật đã dần dần hình thành một quy trình khá đồng bộ từ khâu thành lập Ban soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến đóng góp, biên soạn, chỉnh lý cho đến trình lên cấp trên có thẩm quyền ban hành văn bản. Tất cả những hoạt động đó diễn ra theo một trật tự, có sự phối hợp khá nhịp nhàng giữa các khâu tạo nên tính hiệu quả cho hoạt động soạn thảo văn bản luật.
Việc thành lập Ban soạn thảo là một yêu cầu bắt buộc đối với việc soạn thảo dự thảo văn bản luật. Có thể thấy những dự thảo luật của Quốc hội khi đã được đưa vào chương trình xây dựng, các cơ quan trình dự thảo thành lập Ban soạn thảo theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trình độ, năng lực chuyên môn của chuyên gia là tiêu chí để lựa chọn thành viên vào Ban soạn thảo. Nhìn chung, trình độ, năng lực chuyên môn của chuyên gia là thành viên Ban soạn thảo văn bản luật ngày càng được nâng cao. Bên cạnh đó, việc duy trì tính liên ngành trong Ban soạn thảo là hết sức cần thiết nhằm khắc phục những biểu hiện cục bộ trong quá trình soạn thảo văn bản luật. Đây cũng chính là những yếu tố quan trọng và là cơ sở đảm bảo cho văn bản luật được ban hành với chất lượng cao.
Trong quá trình soạn thảo dự án luật, Ban soạn thảo đã thực hiện những nhiệm vụ mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Nghị định 24/2009/NĐ-CP giao cho như: đã tiến hành tổng kết tình hình thi hành pháp luật, tổ chức nghiên cứu xây dựng dự thảo, lập đề cương, tổ chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo… Thực tế cho thấy hoạt động tổ chức lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo văn bản luật trong những năm qua bước đầu được chú trọng và được thực hiện bằng nhiều hình thức khác nhau như mở hội nghị, hội thảo… Việc tuân thủ chặt chẽ quy trình soạn thảo theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã ảnh hưởng tích cực tới chất lượng dự thảo. Đây chính là điểm thành công mà Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật có được.
2.2.2. Những hạn chế và bất cập
Quá trình chuẩn bị một dự án, dự thảo văn bản luật thường bị kéo dài về mặt thời gian do thiếu điều tra, khảo sát thực tế để đánh giá đúng thực trạng các quan hệ xã hội cũng như đúng mức độ cần tác động thích hợp của Nhà nước. Bên cạnh đó có một số dự án, dự thảo chất lượng còn thấp, chưa dự liệu được đầy đủ các khả năng tác động của văn bản dẫn đến phải thường xuyên sửa đổi, bổ sung như: Luật Khiếu nại tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2004 và đến năm 2005 lại sửa đổi bổ sung một số điều; hoặc hàng loạt các luật liên quan đến lĩnh vực thương mại... Như vậy, trong một khoảng thời gian ngắn mà luật ban hành ra phải sửa đổi nhiều lần khiến cho uy tín của các cơ quan lập pháp bị giảm sút, pháp luật khó được chấp nhận và không phát huy được hiệu quả trong đời sống, xã hội. Có nhiều luật ở trên cao, còn cuộc sống ở dưới thấp nên một nhà luật học từng nhận xét: "Quốc hội là cơ quan dân cử làm ra luật nhưng chúng chỉ như những áng mây bay trên đầu dân chúng. Giọt nước, giọt nắng hàng ngày là hàng vạn mệnh lệnh được gọi là pháp quy những luật lệ do cơ quan hành chính các cấp và vô số thiết chế phi nhà nước khác ban hành" [25]. Tại sao lại có hiện tượng "luật trên trời, cuộc đời dưới đất"? Vấn đề chính không phải vì người dân không có ý thức trách nhiệm tuân thủ pháp luật mà chính là chỗ luật chưa phản ánh được cái hợp lý của xã hội. Nói cách khác chính vì luật của đời một đằng, luật của Nhà nước lại một nẻo. Sẽ không có ý nghĩa gì nếu đặt ra các luật trái với cuộc sống rồi dùng sức mạnh của Nhà nước buộc cuộc sống phải tuân theo. Nếu pháp luật phù hợp với cuộc sống, chẳng cần phải tuyên truyền nhiều người dân sẽ tự động nghe theo. Vì vậy, pháp luật ban hành ra phải phù hợp với các chuẩn mực xã hội, phù hợp với khả năng thực hiện văn bản của họ và phản ánh, bảo vệ hiệu quả các quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, tổ chức và xã hội cũng như xử lý thích đáng các trường hợp vi phạm pháp luật. Trong mọi trường hợp và mọi thời điểm, pháp luật luôn phản ánh trình độ phát triển
của kinh tế, nó không thể cao hơn hoặc xa rời các quy luật kinh tế. Vì vậy, văn bản luật sẽ thật sự hợp lý khi mà nhà làm luật xem xét, phát hiện và dự báo được biểu hiện, cũng như khuynh hướng vận động của các điều kiện kinh tế của Nhà nước, của nhân dân và của các chủ thể pháp luật khác khi có cùng nguyện vọng thực hiện văn bản ở thời điểm văn bản được ban hành. Ngoài ra, cũng cần xét tới việc đánh giá tác động của văn bản cũng như dư luận của xã hội trong việc tiếp nhận văn bản (đồng tình hay không đồng tình, ủng hộ hay không ủng hộ), và trình độ văn hoá pháp lý của nhân dân… để tính tới giá trị khả thi của văn bản luật.
Các dự luật còn dừng lại là luật khung, mà chưa quy định cụ thể gây khó khăn cho quá trình tổ chức thực hiện, đưa luật vào cuộc sống. Nội dung của luật là những quy định mang tính nguyên tắc cho nên rất cần có sự ra đời của văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước khác ban hành để quy định chi tiết thi hành và hướng dẫn thực hiện như nghị định của Chính phủ và thông tư của các Bộ. Sự chờ đợi văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn để chi tiết hoá và hướng dẫn đã làm giảm giá trị hiệu lực pháp lý của luật, tạo ra tâm lý không đúng đắn trong cán bộ, nhân dân nhất là ở cấp cơ sở, đó là sự chờ đợi văn bản hướng dẫn mà không chủ động tổ chức thực hiện luật ngay sau khi nó được ban hành. Ví dụ như Bộ luật Lao động từ khi được ban hành năm 1994, sau ba lần sửa đổi, bổ sung (năm 2002, 2006 và 2007) nhằm đáp ứng yêu cầu của thực tiễn nhưng hầu như việc sửa đổi, bổ sung này vẫn khiến cho Bộ luật Lao động dừng lại ở tính chất “luật khung”. Và đi kèm với Bộ luật Lao động là hàng chục văn bản khác (gần 300 văn bản hướng dẫn), nhiều nhất ở cấp trung ương là các văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Như vậy, mặc dù với tư cách là một “bộ luật” nhưng Bộ luật Lao động lại phải “sống nhờ” và “nép mình” dưới bóng của các văn bản dưới luật.
Thực tế cho thấy, điều khó khăn trong quá trình tổ chức thực hiện luật do Quốc hội ban hành là những văn bản quy phạm pháp luật có vai trò chi tiết hoá và hướng dẫn thực hiện phải trải qua một thời gian sau mới được ban hành. Điểm mâu thuẫn là luật hiện nay vẫn chỉ là luật khung nhưng tại khoản 1, 2 Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật do chính Quốc hội ban hành lại quy định:
Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay" và "Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết [33].
Trên thực tế, quy định tại Điều 8 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật luôn không được đảm bảo thực hiện. Theo thống kê chưa đầy đủ của Hội đồng Dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội, từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI (2002) đến ngày 30/5/2005, Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao cần ban hành 3980 văn bản để quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành các luật, Pháp lệnh, Nghị quyết nhưng chỉ có 3260 văn bản được ban hành, đạt 82%. Trong khi đó Chính phủ cần ban hành 405 Nghị định, đến nay mới ban hành được 225 Nghị định, như vậy còn 150 Nghị định chưa được ban hành cũng đồng nghĩa với luật, pháp lệnh chưa đi vào cuộc sống nên kém hiệu lực, hiệu quả và tính khả thi không cao. Và trong một rừng văn bản như vậy, còn có bao nhiêu văn bản hướng dẫn luật đang bị "nợ" và đáng nói hơn, có rất nhiều các quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn, thậm chí quy định nọ phủ định những quy định kia, một vấn đề có nhiều quy định khác nhau… đang làm cho những người thụ hưởng pháp luật lạc vào một mê hồn trận "vào rừng chẳng thấy lối
ra, thấy cây núc nác ngỡ là vàng tâm" cái sự lẩy ca dao này như một tiếng thở dài lập pháp.
Như vậy, quy định tại Điều 8 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành chưa có tính khả thi và chưa bao quát hết mọi vấn đề bởi vẫn chỉ dừng lại như một lời tuyên bố chứ không hẳn là quy định pháp luật. Điều quan trọng để luật dễ đi vào cuộc sống trước tiên cơ quan ban hành phải xuất phát từ việc phân tích chính sách tốt và trong văn bản phải chứa đựng những chính sách minh bạch. Ngoài ra, chất lượng và tính khả thi của những văn bản này còn lệ thuộc rất nhiều vào kỹ thuật lập pháp như sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu, rõ ràng, phân chia bố cục nội dung của văn bản đảm bảo tính lôgíc, chặt chẽ.
Số lượng văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành cần được ban hành quá lớn, mà phương pháp soạn thảo các văn bản này chưa được đổi mới. Nhiều văn bản thay vì đi thẳng vào việc hướng dẫn thi hành hoặc quy định cụ thể hơn nội dung của luật, đa phần nhắc lại, bàn lại nội dung; cơ cấu văn bản hướng dẫn tương tự cơ cấu nội dung của văn bản được hướng dẫn. Cách làm này một mặt làm chậm tiến độ ban hành luật, mặt khác làm cho hệ thống văn bản phức tạp, khó theo dõi và áp dụng.
Việc soạn thảo dự án luật chưa khoa học, hoạt động của Ban soạn thảo mang tính hình thức và kém hiệu quả. Trong thời gian qua, các Ban soạn thảo chưa thực sự phát huy được vai trò của mình trong việc soạn thảo dự án luật. Hoạt động của Ban soạn thảo còn mang tính "rộng rãi cho đủ thành phần", chú trọng tính đại diện hình thức của các Bộ, ngành có liên quan; sự tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học còn hạn chế, chưa thực sự được coi trọng; chưa tham khảo triệt để ý kiến của nhân dân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Do đó, thay vì đứng trên lợi ích của đông đảo quần chúng nhân trong xã hội, nhiều Ban soạn thảo về thực chất chỉ là thiết chế hợp thức hoá lợi ích cục bộ của bộ, ngành chủ trì việc soạn thảo luật.
Không những thế, vai trò của Ban soạn thảo trong quá trình xây dựng dự án luật cũng còn mờ nhạt vì các thành viên trong Ban soạn thảo thường là đại diện lãnh đạo các Bộ, cơ quan ngang Bộ nên không có đủ thời gian để tham gia một cách thường xuyên, đầy đủ và tích cực vào quá trình soạn thảo văn bản. Trên thực tế, người tham gia các cuộc họp của Ban soạn thảo lại là chuyên viên của các Bộ, ngành mà không phải là các đồng chí lãnh đạo với tư cách là thành viên Ban soạn thảo. Điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng cũng như tiến độ xây dựng văn bản do thiếu sự định hướng, thống nhất ý kiến chỉ đạo ngay từ giai đoạn đầu của Ban soạn thảo về những vấn đề phức tạp, còn có nhiều ý kiến khác nhau. Đây là nhược điểm mang tính phổ biến hiện nay, do đó, cần được nghiên cứu để tìm ra biện pháp khắc phục, nhằm chấm dứt tình trạng Tổ biên tập làm thay chức năng của Ban soạn thảo.
Hiện nay, trên 90% các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là do Chính phủ soạn thảo, vì vậy, những khiếm khuyết nói trên trong giai đoạn soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có quan hệ chặt chẽ với tổ chức và hoạt động của cơ quan này. Vì vậy, các giải pháp được đề xuất không thể tách rời vấn đề nâng cao hiệu quả, kiện toàn tổ chức Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ.
Kỹ thuật lập pháp vẫn còn hạn chế. Trong một số văn bản, quy tắc sử dụng ngôn ngữ vẫn còn chưa chuẩn, nhiều thuật ngữ pháp lý sử dụng còn gây nhiều tranh cãi. Sở dĩ còn có những tồn tại, hạn chế về hoạt động soạn thảo nêu trên là do nhiều nguyên nhân sau:
Thứ nhất: Đơn vị chủ trì soạn thảo chưa thật sự chú trọng khâu hoạch
định chính sách, thiếu sự tham gia của các chuyên gia am hiểu về lĩnh vực mà văn bản điều chỉnh;
Hoạch định chính sách mang tính định hướng cho các dự án luật. Theo quy định tại điểm b khoản 2 Điều 31 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 thì Ban soạn thảo phải tiến hành thảo luận về chính sách cơ bản của dự án, dự thảo. Như vậy, việc thảo luận chính sách phải được Ban soạn thảo quan tâm, tiến hành thường xuyên mới đem lại hiệu quả cho chất lượng dự án luật.
Hoạch định chính sách cho việc xây dựng luật bao gồm các công đoạn sau: phân tích chính sách, hình thành, đề xuất chính sách và phê duyệt chính sách [21, tr.79]. Các công đoạn này nên được Luật quy định tách bạch thành quy trình hoạch định và xây dựng chính sách với quy trình xây dựng luật, không nên lồng ghép cũng như đồng nhất hai quy trình này. Mặt khác, giai đoạn xây dựng chính sách nên được các nhà làm luật chú trọng trước khi lập dự kiến Chương trình xây dựng luật. Và có làm được như vậy thì mới giúp Ban soạn thảo dự án luật tránh được tình trạng vừa phải xây dựng (thiết kế) các nội dung điều chỉnh thành các điều luật (các quy phạm pháp luật) và thành một dự thảo luật. Mặt khác, các đề nghị xây dựng luật nhiều khi mới chỉ là cảm tính, thậm chí có trường hợp mới chỉ được thuyết minh vẻn vẹn một vài trang giấy. Đối với giai đoạn soạn thảo luật thì Ban soạn thảo có nhiệm vụ quá nặng nề, phải thực hiện cùng đồng thời quá nhiều việc nên mất nhiều thời gian và công sức để soạn thảo một dự án luật, nhưng điều quan trọng hơn là thiếu một trình tự lôgic, khoa học và bài bản trong nghiên cứu và soạn thảo một dự án luật. Do việc nghiên cứu xây dựng chính sách còn yếu đã khiến cho luật khi được ban hành khó đi vào cuộc sống hoặc không phù hợp với cuộc sống hay nói cách khác là chưa đưa được cuộc sống vào luật.
Về việc Ban soạn thảo luật chưa quan tâm đến việc tham gia của các chuyên gia, các nhà khoa học vào quy trình soạn thảo. Tuy Luật Ban hành văn