Kenichi Ohno
*Bài viết này cập nhật và bổ sung từ bài viết cùng tiêu đề của tác giả đã được đăng trên tạp chí ASEAN Economic Bulletin, vol.26, no.1 (Tháng 4, 2009), trang 25-43. Bản gốc đã được dịch ra tiếng Việt và trình bày tại Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Viện Chiến lược Phát triển - Bộ Kế hoạch và Đầu tư, và Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc Việt Nam vào tháng 8, 2009. Tác giả trân trọng cám ơn những ý kiến đóng góp, nhận xét tại các buổi thuyết trình này.
cấp cao và một liên minh chiến lược với các đối tác quốc tế là những điểm chính cần phải đổi mới trong quá trình hoạch định chính sách công nghiệp của Việt Nam. Bài viết này sẽ phân tích những vấn đề xoay quanh việc hoạch định chính sách công nghiệp ở Việt Nam. Kết luận chính của nghiên cứu là Việt Nam có thể sẽ bị mắc bẫy thu nhập trung bình nếu không thay đổi chính sách. Trên cơ sở đó tác giả đưa ra một vài gợi ý để tránh bẫy này. Giải pháp đề xuất sẽ bao hàm cả nội dung và cách thức tổ chức thực hiện chính sách.
4.1. Bẫy thu nhập trung bình và chính sách công nghiệp tiên phong tiên phong
Theo đúng nghĩa, phát triển phải hình thành nhờ nâng cao chất lượng vốn con người hơn là nhờ may mắn vì có được nguồn tài nguyên thiên nhiên hay có lợi thế vị trí địa lý để dễ dàng tiếp nhận hỗ trợ và đầu tư nước ngoài. Phụ thuộc vào những lợi thế không tự mình tạo ra, quốc gia có thể tăng trưởng đến mức thu nhập thấp, trung bình hay cao với một chút nỗ lực nhưng rồi cuối cùng sẽ bị mắc kẹt ở mức thu nhập đó nếu không xây dựng được ý thức quốc gia và những thể chế để khuyến khích nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. Tình trạng này được gọi là “bẫy phát triển”. Nếu đất nước có chút ít lợi thế về tài nguyên và vị trí địa lý, đất nước đó sẽ dễ bị rơi vào bẫy thu nhập trung bình. Một điều hiển nhiên là bất kỳ ai nếu chỉ có thể cung cấp lao động giản đơn cho các công sở, nhà máy do người nước ngoài quản lý thì chỉ nhận được mức thu nhập trung bình khoảng vài trăm đô la Mỹ một tháng. Để tăng thu nhập, họ phải có kỹ năng và kiến thức mà nền kinh tế toàn cầu đang cần, tham gia vào các hoạt động có tính sáng tạo và tạo ra giá trị, và không cần đến sự hướng dẫn của người nước ngoài.
Tính trung bình cho cả khu vực, Đông Á được biết đến với mức tăng trưởng ấn tượng, nhưng không phải tất cả các nền kinh tế trong khu vực đều phát triển thành công. Nhật Bản bắt đầu công nghiệp hóa từ rất sớm. Đài Loan và Hàn Quốc cũng đã đạt mức thu nhập và năng lực công nghiệp tương đối cao. Tuy nhiên, Malaixia và Thái Lan vẫn ở mức thu nhập trung bình dù những nước này đã tiến hành công nghiệp hóa cùng
thời điểm với Đài Loan và Hàn Quốc, tức là từ những năm 1960. In- đônêxia và Philipin vẫn chưa đạt được bước tiến nào nếu so sánh với mức thu nhập của Mỹ. Việt Nam mới chỉ gia nhập nhóm các nước thu nhập trung bình từ năm 2008 nhưng tương lai vẫn chưa có gì chắc chắn. Tương tự, hầu hết các nước Mỹ La tinh đã đạt đến mức “thu nhập cao” từ đầu thế kỷ XIX nhưng giờ vẫn là các nước “đang phát triển”. Một số nước châu Phi không có bất kỳ lợi thế ban đầu nào bị mắc kẹt ở mức thu nhập thấp.
Mối tương tác giữa hai yếu tố: sự năng động của khu vực tư nhânvà
chính sách tốtđã dẫn đến những khác biệt nói trên. Với bất kỳ nước nào, yếu tố đầu ít nhiều có thể có trong ngắn hạn, nhưng yếu tố sau chính phủ có thể tạo ra nhờ nhà lãnh đạo có tầm nhìn xa trông rộng và được cung cấp đầy đủ thông tin. Các hành động chính sách cần thiết còn linh hoạt hơn Thỏa ước Washington-những đề xuất chính sách chuẩn của Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) bao gồm bãi bỏ các quy định, tư nhân hóa, hội nhập quốc tế và xây dựng môi trường kinh doanh tốt. Những hành động linh hoạt này thậm chí vẫn cần thiết cả trong thế kỷ XXI vì toàn cầu hóa diễn ra mạnh mẽ và những quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) cũng như các khu thương mại tự do sẽ thu hẹp đáng kể phạm vi chính sách của những nước đi sau.
Tuy nhiên, chỉ trong phạm vi chính sách hạn hẹp, chúng ta vẫn có thể thiết kế và thực hiện những chiến lược có ý nghĩa nhằm thúc đẩy công nghiệp hóa. Ví dụ, phát triển công nghiệp hỗ trợ và nguồn nhân lực công nghiệp hoàn toàn không vi phạm các quy định của WTO. Các biện pháp tăng cường chuyển giao công nghệ, giáo dục và đào tạo, mar- keting FDI, tài chính SME, quản trị doanh nghiệp, cơ sở hạ tầng, hậu cần, cụm công nghiệp, đồn điền công nghiệp... cũng được phép sử dụng trong tình hình quốc tế hiện nay.
Chúng tôi đề xuất sử dụng thuật ngữ chính sách công nghiệp tiên phongđể mô tả những gì Việt Nam và các nước đi sau phải làm để phá vỡ bẫy thu nhập trung bình. Hợp phần chủ đạo của chính sách này là chấp nhận cơ chế thị trường và toàn cầu hóa, tinh thần học hỏi linh hoạt của cả chính phủ và khu vực tư nhân, và mối tương tác phức tạp và
không ngừng thay đổi giữa hai khu vực này. Cụ thể hơn, chính sách công nghiệp tiên phong phải thỏa mãn tất cả những điều kiện sau:
(i) Phát triển theo cơ chế thị trường trong bối cảnh toàn cầu hóa
- khu vực tư nhân chủ yếu thực hiện hoạt động sản xuất, đầu tư, thương mại và các hoạt động kinh tế khác trong môi trường cạnh tranh mở do cơ chế thị trường và quá trình toàn cầu hóa tạo ra. Tư nhân hóa, quy định WTO, hội nhập khu vực, và các khu vực thương mại tự do cần được tận dụng một cách tích cực. Nhà nước không tham gia vào hoạt động sản xuất trừ những lĩnh vực khu vực tư nhân chưa sẵn sàng tiếp quản vai trò của nhà nước. (ii) Nhà nước mạnh - nhà nước đảm đương vai trò vững chắc và chủ động trong việc định hướng và hỗ trợ phát triển mặc dù mọi hoạt động sản xuất về nguyên tắc chủ yếu là do khối tư nhân thực hiện. Nhà nước sẽ huy động các chính sách cần thiết để khuyến khích tạo ra giá trị, ngăn chặn tìm kiếm đặc lợi, và định hướng khu vực tư nhân theo một tầm nhìn quốc gia kiên định. Biến đổi kinh tế lớn phải do nhà nước điều phối bởi thị trường không thể tạo ra thay đổi lớn như vậy được.
(iii) Giữ lại những công cụ chính sách phù hợp cho các nước công nghiệp hóa đi sau- mặc dù toàn cầu hóa sẵn sàng được chấp nhận, điều này không có nghĩa là phải từ bỏ mọi công cụ chính sách công nghiệp ngay lập tức và thay thế bằng áp lực thị trường, đơn giản bởi vì gói chính sách cho thế kỷ 21 khác với những gì mà Nhật Bản, Đài Loan và Hàn Quốc đã thực hiện trong quá khứ. Điều này cũng ngụ ý rằng mở rộng phạm vi thị trường phải được tiến hành từng bước hợp lý nhằm đảm bảo các công cụ chính sách cần thiết vẫn được phép sử dụng, và rằng áp lực quốc tế đối với quy mô và tốc độ mở cửa kinh tế phải phù hợp với chiến lược phát triển của các nước đi sau.
(iv) Phát triển năng lực động - nâng cao năng lực chính sách và tính năng động của khu vực tư nhân, cả hai yếu tố thường còn yếu trong thời kỳ đầu phát triển, phải được chú trọng trong quá trình hoạch định chính sách công nghiệp. Chính sách phải xác định được những mục tiêu cụ thể và hướng tới việc tăng cường những
điểm mạnh hiện có hơn là cải thiện quản lý hay năng lực nói chung mà không có các mục tiêu cụ thể. Phạm vi và các biện pháp chính sách cần được mở rộng từng bước phù hợp với việc tăng cường năng lực chính sách và tính năng động của khu vực tư nhân (Ohno và Ohno, 2009).
(v) Nội lực hóa kỹ năng và công nghệ- cách thức cơ bản để tiến hành công nghiệp hóa thành công là phải nội lực hóa được kỹ năng và công nghệ có trong nguồn vốn con người của công dân trong nước. Đây phải là phần quan trọng nhất của mục tiêu và giải pháp chính sách công nghiệp. Khai thác tài nguyên, FDI, ODA và lợi thế địa lý cũng rất quan trọng, nhưng những lợi thế này chỉ được đặt ở vị trí thứ yếu nhằm hỗ trợ cho phát triển kỹ năng và công nghệ.
(vi) Cộng tác công tư hiệu quả - khi một quốc gia mạnh định hướng khu vực tư nhân, một rủi ro có thể xảy ra là thị trường bị bóp méo và doanh nhân bị cấm đoán gây ra tình trạng kinh tế đình trệ. Nhằm tránh rủi ro này, cần phải xây dựng được mối quan hệ hợp tác hiệu quả giữa chính phủ và khu vực tư nhân một cách vững chắc dựa trên sự tin tưởng lẫn nhau và tham gia một cách tích cực từ hai phía. Tổ chức hội thảo và tiếp thu ý kiến góp ý vẫn chưa đủ. Khi mối quan hệ hợp tác này được hình thành một cách vững chắc, nhà nước mới có thể hiểu mục đích (thường hay thay đổi) của khu vực tư nhân, và qua đó tầm nhìn, chiến lược của nhà nước mới có thể nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ khu vực tư nhân. (vii) Kiến thức sâu rộng về công nghiệp - nhằm tránh đánh giá sai chính sách và gây ảnh hưởng chính trị, một yêu cầu khác nữa là chính phủ phải tích lũy đủ kiến thức về những ngành công nghiệp mà mình muốn can thiệp. Các nhà lãnh đạo và những người thực thi chính sách của chính phủ phải nắm bắt được những kiến thức thực tiễn mới nhất để có thể đưa ra những quyết định thông minh, hợp lý. Kiến thức ban đầu có thể có được từ các chuyên gia, học giả hay các nhà tài trợ, nhưng chỉ khi người lập chính sách lĩnh hội được thì chất lượng chính sách công nghiệp mới được đảm bảo.