KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU CÁC YẾU TỐ GÂY CHẬM TIẾN ĐỘ VÀ VƯỢT DỰ TOÁN CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ CÔNG TẠ
4.1. Kết quả nghiên cứu định tính
Trước hết, các chuyên gia được phỏng vấn đều cho rằng chậm tiến độ và vượt dự toán là một tồn tại thực tế tại các dự án đầu tư công của Việt Nam. Các nguyên nhân gây ra chậm tiến độ và vượt dự toán thường chỉ được nêu rất chung chung mà không chỉ ra được đâu là nguyên nhân chính. Quy định của Luật Xây dựng cho phép cấp có thẩm quyền duyệt dự án đầu tư công được điều chỉnh thời gian thực hiện dự án, điều chỉnh tổng mức đầu tư nên các nhà nghiên cứu về đầu tư công rất khó nhận diện các dự án chậm tiến độ và vượt dự toán. Thực tế, hầu như rất ít chủ đầu tư tự nhận dự án do mình quản lý bị chậm tiến độ hay vượt dự toán.
Các chuyên gia thống nhất khái niệm chậm tiến độ là tình trạng thời gian thực hiện dự án thực tế dài hơn thời gian quy định trong hợp đồng, còn vượt dự toán xảy ra khi giá trị quyết toán công trình hoàn thành lớn hơn giá trị dự toán ghi trong hợp đồng ban đầu. Chỉ với cách tiếp cận này, tác giả mới có thể nhận diện được các dự án bị chậm tiến độ và vượt dự toán cùng với các nguyên nhân gây ra nó. Các chuyên gia cũng thống nhất rằng: chậm tiến độ đương nhiên kéo theo tình trạng gia tăng chi phí dự án đầu tư, nên để thấy được bản chất các yếu tố ảnh hưởng, cần phải nghiên cứu song song các yếu tố ảnh hưởng đến cả hai.
Tất cả các chuyên gia được phỏng vấn đều cho rằng nhóm yếu tố liên quan đến chủ đầu tư cần phải được xem xét đến đầu tiên. Luật Đầu tư công chỉ quy định chung chủ đầu tư là cơ quan, tổ chức được giao quản lý dự án đầu tư công. Do đó, có rất nhiều chủ thể được giao làm chủ đầu tư dự án đầu tư công, có thể phân thành nhóm chủ đầu tư chuyên nghiệp gồm Ban quản lý dự án chuyên ngành và nhóm chủ đầu tư kiêm nhiệm là cơ quan tiếp nhận, quản lý tài sản sau đầu tư. Năng lực, điều kiện quản
lý dự án của hai nhóm chủ đầu tư là rất khác nhau nên có thể ảnh hưởng đến thời gian thực hiện dự án.
Năng lực được xem xét là năng lực về tài chính và năng lực kinh nghiệm quản lý dự án của chủ đầu tư. Đối với năng lực tài chính, điểm khác biệt chủ đầu tư dự án công tại Việt Nam là chủ đầu tư không được chủ động mà hoàn toàn phụ thuộc vào việc giao kế hoạch vốn của ngành kế hoạch – tài chính và cấp trên của chủ đầu tư. Nếu dự án được bố trí vốn đầy đủ, kịp thời thì khả năng hoàn thành dự án cao hơn các dự án không được bố trí vốn đầy đủ, kịp thời. Vấn đề thứ hai cần quan tâm là năng lực quản lý điều hành của chủ đầu tư. Các chuyên gia được phỏng vấn cũng e ngại rằng liệu chủ đầu tư có đủ năng lực thực hiện đúng và đầy đủ trình tự, thủ tục liên quan đến Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn có liên quan; bộ máy quản lý dự án có được tổ chức phù hợp hoặc triển khai theo hướng tầng nấc quan liêu; chủ đầu tư có phê duyệt kịp thời theo thẩm quyền các nội dung mà nhà thầu và tư vấn đề xuất hay không.
Qua phỏng vấn, chuyên gia làm việc lâu năm tại Bộ Tài chính đề nghị cần xem xét đến việc các chủ đầu tư có xu hướng đặt giá mời thầu thấp và thường chọn thầu cho nhà thầu bỏ giá thấp nhất. Việc bỏ giá thầu quá thấp có thể dẫn đến hệ lụy chậm tiến độ và vượt dự toán cũng là vấn đề cần được quan tâm khảo sát.
Vấn đề thứ hai mà các chuyên gia đề cập liên quan đến các nhà thầu thi công. Khác với các nghiên cứu nước ngoài thường xem xét chung các yếu tố liên quan đến nhà thầu và nhà tư vấn, các chuyên gia được phỏng vấn khuyến nghị nên xem xét riêng từng nhóm liên quan đến nhà thầu và nhà tư vấn. Xét các nhóm yếu tố liên quan đến nhà thầu, các chuyên gia cho rằng năng lực, kinh nghiệm của nhà thầu là yếu tố cần quan tâm. Năng lực của nhà thầu cần phải được xem xét đánh giá bao gồm: năng lực tài chính, nguồn nhân lực, năng lực về trang thiết bị thi công… Kinh nghiệm của nhà thầu đối với từng loại công trình chuyên ngành, biện pháp tổ chức thi công cũng có ảnh hưởng nhất định đến tiến độ thực hiện dự án. Các chuyên gia của Bộ Tài chính cho rằng tại một số dự án lớn, việc phối hợp giữa nhà thầu chính và nhà thầu phụ cũng như giữa các nhà thầu với nhau là vấn đề đáng xem xét. Do tính chất thời vụ (lúc có công
trình, lúc không) nên không có nhiều doanh nghiệp đủ lực lượng kỹ sư và công nhân lành nghề để thực hiện dự án. Vấn đề này sẽ ảnh hưởng lớn đến tiến độ thực hiện dự án.
Liên quan đến nhà thầu tư vấn, thiếu kinh nghiệm trong lĩnh vực được giao là yếu tố được người trả lời phỏng vấn nêu ra đầu tiên. Đây luôn được cho là nguyên nhân chính dẫn đến vượt dự toán và chậm tiến độ thực hiện dự án. Ví dụ, đối với dự án bệnh viện thì rất cần kiến trúc sư am hiểu sâu về quy trình khám chữa bệnh, nguyên tắc chống nhiễm khuẩn, xử lý nước thải, khu vực cách ly bệnh truyền nhiễm… Sự thiếu kinh nghiệm của kiến trúc sư sẽ dẫn đến việc sửa chữa bổ sung thiết kế nhiều lần và làm gia tăng chi phí. Yếu tố quan trọng nữa làm tăng kinh phí là thiếu kỹ sư giàu kinh nghiệm trong việc tiên lượng công việc và lập dự toán công trình. Một dự án xây dựng là tập hợp của hàng ngàn công việc cụ thể, nếu việc lập dự toán được giao cho một kỹ sư thiếu kinh nghiệm hoặc bất cẩn thì có thể bỏ sót một số công tác và từ đó dự toán được lập không chính xác dẫn đến phải bổ sung về sau. Trường hợp tư vấn thẩm định duyệt dự toán cũng không phát hiện các thiếu sót của người lập dự toán trước đó thì khi đến giai đoạn thi công phải tạm dừng, chờ duyệt bổ sung khối lượng và dự toán kinh phí. Tương tự như vậy, trong công tác khảo sát địa chất, đã có nhiều bằng chứng xác thực khẳng định sai lầm trong công tác khảo sát địa chất dẫn đến phải duyệt bổ sung thiết kế và gia tăng dự toán.
Ngoài 03 nhóm yếu tố trên, các chuyên gia đề nghị cần phải khảo sát sự tác động của nhóm yếu tố ngoại vi. Trong đó, lạm phát được cho là có ảnh hưởng trực tiếp đến vượt dự toán và ảnh hưởng gián tiếp đến chậm tiến độ. Giá cả nguyên nhiên vật liệu tăng ngoài tầm kiểm soát của chủ đầu tư và nhà thầu cũng là vấn đề cần phải xem xét.
Cuối cùng, nhiều ý kiến cho rằng cần phải xem xét đến một số yếu tố khác mà trong thời gian qua đã ảnh hưởng đến tiến độ và dự toán công trình như: (i) Trình tự thủ tục pháp lý về đầu tư xây dựng của Chính phủ Việt Nam khá phức tạp và khác biệt so với quy định chung của các tổ chức tài trợ (WB, AFD, ADB…); (ii) Sự phụ thuộc quá nhiều của chủ đầu tư vào các cơ quan quản lý nhà nước. Trong quá trình thực hiện dự án, chủ đầu tư phải trình các cơ quan quản lý nhà nước khá nhiều nội dung trước
khi quyết định (thẩm định thiết kế cơ sở, kế hoạch đấu thầu, thủ tục thanh quyết toán, nghiệm thu…); (iii) Chính sách pháp luật thường xuyên thay đổi khiến các dự án phải tạm thời dừng lại để chờ hướng dẫn điều chỉnh.
Kết quả nghiên cứu định tính đã chỉ ra một số yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công tương đồng với các nghiên cứu của các tác giả trong và ngoài nước trước đây. Cụ thể:
+ Các yếu tố liên quan đến chủ đầu tư: Năng lực quản lý yếu kém của bộ phận được giao quản lý dự án, việc thay đổi ý kiến trong quá trình thực hiện đầu tư, ký quá nhiều hợp đồng phụ, đặt giá mời thầu theo hướng thấp…
+ Các yếu tố liên quan đến tư vấn: Thiếu kinh nghiệm trong lãnh vực được giao, sai lầm trong thiết kế, thiếu thông tin chỉ dẫn cho nhà thầu, thiếu tư vấn hỗ trợ cho chủ đầu tư trong quá trình thực hiện dự án, thiết kế chậm…
+ Các yếu tố liên quan đến nhà thầu: Biện pháp thi công không phù hợp, cung cách quản lý tài chính thiếu ổn định, thiếu trang thiết bị thi công và công nhân lành nghề, thiếu sự phối hợp với tư vấn và nhà thầu phụ…
+ Các yếu tố liên quan đến ngoại vi: Lạm phát, điều kiện địa chất thủy văn phức tạp không lường trước được…
Các yếu tố riêng có ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công tại Việt Nam được các chuyên gia đề nghị đưa vào thang đo trong nghiên cứu định lượng là:
+ Các yếu tố liên quan đến chủ đầu tư: Khó khăn về nguồn vốn đầu tư (phụ thuộc vào kế hoạch vốn bố trí hàng năm cho ngân sách), áp đặt thời gian thực hiện hợp đồng phi thực tế, đặt giá mời thầu thấp, kéo dài thời gian phê duyệt dự toán và phê duyệt các phát sinh tại hiện trường, bộ máy tổ chức quan liêu, không có thưởng khuyến khích khi hoàn thành trước hạn…
+ Các yếu tố liên quan đến tư vấn: Chi phí tư vấn thấp, thiếu các kỹ sư có kinh nghiệm trong xây dựng và thẩm định dự toán, thiết kế không phù hợp với quy hoạch được duyệt...
+ Các yếu tố liên quan đến nhà thầu: Năng lực tài chính không đảm bảo (phụ thuộc vào nguồn tài chính của chủ đầu tư), thiếu kinh nghiệm trong việc lập tiến độ thi công…
+ Các yếu tố khác: trình tự thủ tục pháp lý phức tạp, các cơ quan quản lý nhà nước chậm ra quyết định, quy định về đầu tư công thay đổi liên tục, những sai lầm và khác biệt trong hợp đồng (đối với hợp đồng có yếu tố nước ngoài).