đầu tư công
Adam và cộng sự (2014) đã có nghiên cứu về chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư công quy mô lớn. Mục đích của nghiên cứu này là xác định mối liên hệ của những hành vi dẫn đến việc chậm tiến độ và vượt dự toán cũng như tính bền vững của dự án. Trong nghiên cứu này, các tác giả đã chỉ ra có đến 63% trong tổng số 1.788 dự án xây dựng do Ngân hàng Thế giới tài trợ vượt dự toán ngân sách, trong đó đa phần là dự án đường sắt và đường bộ, với mức vượt từ 50% đến 100%. Báo cáo của Ngân hàng Thế giới năm 2012 cho thấy vượt dự toán dự án đầu tư công là hiện tượng toàn cầu xảy ra tại các nước có vị trí địa lí khác nhau, trình độ phát triển kinh tế khác nhau, đặc biệt là ở những nước đang phát triển - nơi mà tham nhũng có những tác động đáng kể làm gia tăng chi phí từ 10% - 30% giá trị hợp đồng.
Các tác giả cũng dẫn lại nghiên cứu của Gilchrist và cộng sự (2005) cho rằng chậm tiến độ có tác động trực tiếp đến sự phát triển bền vững của nền kinh tế. Bởi vì chậm tiến độ các dự án công thường có liên quan đến tình trạng tắt nghẽn giao thông, chậm trễ, các hoạt động kinh tế bị phá vỡ, gia tăng ô nhiễm, gây thiệt hại cho hệ sinh thái,…
Các tác giả đã thống kê các nguyên nhân dẫn đến chậm tiến độ và vượt dự toán bao gồm:
- Thiếu thông tin liên lạc giữa nhà thầu và khách hàng. - Thông tin liên lạc không hiệu quả.
- Quản lý công trình yếu kém. - Kỹ năng quản lý không đầy đủ. - Giám sát và kiểm soát kém. - Ra quyết định chậm.
- Thiếu cán bộ quản lý và giám sát. - Thiếu lao động lành nghề.
- Thiếu kinh nghiệm. - Động lực thấp.
- Quá nhiều trách nhiệm.
- Cấu trúc quản trị không phù hợp. - Cơ cấu tổ chức yếu kém.
Nghiên cứu của Chris Edwards và cộng sự (2015) về vượt dự toán các dự án đầu tư công của Chính phủ Liên bang Hoa Kỳ đã chỉ ra trong những năm gần đây, nhiều dự án liên bang đã có chi phí tăng quá lớn. Chi phí để tạo ra hệ thống Healthcare.gov đã tăng từ 464 triệu USD đến 824 triệu USD. Trạm vũ trụ quốc tế tăng gấp bốn lần chi phí từ 17 tỷ đến 74 tỷ USD. The Visitor Center Capitol ở Washington tăng vọt chi phí từ 265 triệu ban đầu đến 621 triệu USD vào thời điểm nó được hoàn thành năm 2008. Không chỉ trong các dự án lớn, các dự án y tế địa phương cũng xảy ra tình trạng vượt ngân sách. Một bệnh viện đang được xây dựng ở Orlando đã tăng gấp đôi chi phí từ 254 triệu USD lên 616 triệu USD. Một bệnh viện đang được xây dựng gần Denver đã đội giá từ 328 triệu USD đến 1,7 tỷ USD. Khi quy mô của chính phủ liên bang và các cơ quan trở nên quá lớn thì việc quản lý chi tiêu công càng khó khăn, nhất là việc giám sát để đảm bảo chi tiêu công không lãng phí. Vì vậy, một trong những thách thức cho chính phủ là kiểm soát chi không để vượt dự toán, đặc biệt là dự toán của các dự án cơ sở hạ tầng. Chính phủ liên bang thực hiện các dự án lớn trên cơ sở dự toán chi phí, nhưng một khi dự án được triển khai, các quan chức thường xuyên nhận được các yêu cầu điều chỉnh do các chi phí tăng. Ví dụ, vượt dự toán đã cản trở việc hoàn tất xây dựng bệnh viện của Bộ Cựu chiến binh Mỹ. Các thành viên của Quốc hội Hoa Kỳ có xu hướng hỗ trợ các dự án liên bang tốn kém bởi vì lợi ích cử tri tại các nơi bầu cử của họ, ngay cả khi dự án không có ý nghĩa về mặt kinh tế. Bởi vì suy cho cùng, vượt dự toán có thể tạo ra một số dư luận tiêu cực, nhưng sẽ là áp lực dành cho chính phủ và cũng tạo ra lợi ích cho các chính trị gia. Kết quả nghiên cứu đã chỉ ra nguyên nhân chính của việc vượt dự toán các dự án công tại Hoa Kỳ là:
- Các chi phí vật liệu, nhân công, hoặc các chi phí đầu vào khác có thể thay đổi theo những cách bất ngờ, hoặc các dự án phải đối mặt với sự chậm trễ vì lý do không lường trước.
- Dự án cố tình "ước tính thấp" chi phí ban đầu để tăng khả năng phê duyệt dự án.
- Các nhà quản lý liên bang không có động lực mạnh mẽ để đảm bảo dự án được thực hiện đúng thời gian và ngân sách vì rất khó khăn để kỷ luật các bên liên quan trong dự án vì nhiều lý do khác nhau.
Tác giả Ram Sigh (2010) đã có nghiên cứu tương quan về vượt dự toán các dự án đầu tư công tại Ấn Độ chứng mình rằng vượt dự toán các dự án đầu tư công thường là do 02 nguyên nhân chính: kỹ thuật thiết kế không đầy đủ và tranh cãi khi trúng thầu giữa chính phủ và nhà thầu. Ngoài ra, các nhà thầu thường đề nghị đàm phán lại các điều khoản hợp đồng sau khi trúng thầu để tìm kiếm thêm lợi nhuận cũng là một trong những nguyên nhân làm chậm, dừng hoặc vượt dự toán. Kết quả nghiên cứu cho thấy:
- Các dự án công càng phức tạp, quy mô càng lớn thì khả năng vượt dự toán cao hơn so với các dự án ít phức tạp, quy mô nhỏ.
- Vượt dự toán ở các dự án xây dựng xảy ra thường xuyên hơn các dự án mua bán thành phẩm hoặc thiết bị.
- Các dự án có nhiều đơn vị tham gia dự thầu thì khả năng đàm phán lại sau trúng thầu nhằm tăng giá hợp đồng càng lớn.
Nghiên cứu cũng chỉ ra các nguyên nhân cụ thể làm chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án công tại Ấn Độ là:
- Thiếu sự phối hợp giữa các bên (đặc biệt là chính phủ) trong suốt quá trình triển khai lập kế hoạch và giám sát thực hiện dự án.
- Hợp đồng được thiết lập không đầy đủ và không lường trước được một số các chi phí có thể phát sinh.
- Thiếu các biện pháp khuyến khích nhà thầu thực hiện nghiêm túc hợp đồng đã ký.
- Các công tác đền bù, giải phóng mặt bằng không được thực hiện trước khi ký kết hợp đồng. Điều đó làm cho việc phạt nhà thầu trở nên khó khăn hơn, bởi vì nhà thầu có thể dễ dàng chứng minh đó không phải là lỗi của nhà thầu.
- Hệ thống quản trị, phê duyệt dự án phức tạp phải trải qua nhiều tầng lớp phê duyệt.
Tổng quan nghiên cứu về dự án đầu tư công của các tác giả ngoài nước cho thấy, các nguyên nhân làm chậm tiến độ và vượt dự toán dự án đầu tư công cũng tương tự như các nguyên nhân của các dự án khác. Khác biệt lớn nhất chính là ảnh hưởng của các chính trị gia quyết định dự án đầu tư công với mục tiêu mang lại lợi ích cho cử tri nơi họ ứng cử hơn là xem xét hiệu quả kinh tế của dự án. Việc thực hiện dự án công hay tư tại các nước chỉ khác biệt về nguồn vốn thực hiện dự án, còn lại khuôn khổ pháp lý và kỹ thuật quản trị dự án là tương tự. Do đó, các yếu tố dẫn đến chậm tiến độ và vượt dự toán dự án công và dự án tư tại các nước khá tương đồng, cũng xuất phát từ sai lầm của các bên tham gia thực hiện dự án hoặc sai lầm trong quản trị như dự án. So sánh với Việt Nam, dự án đầu tư công tại Việt Nam chỉ giống với các dự án đầu tư công tại các nước về nguồn vốn đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Còn lại, do thể chế chính trị khác nhau, dự án đầu tư công tại Việt Nam không bị ảnh hưởng bởi các chính trị gia; quy trình và phương thức thực hiện đầu tư công cũng khác nhau. Chủ đầu tư, tư vấn và nhà thầu thi công dự án đầu tư công phải tuân thủ hàng loạt các quy định nghiêm ngặt của Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật Đất đai, Luật Ngân sách và Luật Đầu tư công. Việc nghiên cứu các yếu tố ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán tại Việt Nam chỉ có thể kế thừa một phần kết quả của những nghiên cứu trước đó, chủ yếu là những nội dung mang tính kỹ thuật quản trị dự án. Còn lại, cần phải có một nghiên cứu độc lập toàn diện trong bối cảnh đặc thù về kinh tế chính trị tại Việt Nam. Từ kết quả của các nghiên cứu trước đó trên thế giới, cho thấy có yếu tố có thể chỉ làm ảnh hưởng đến việc chậm tiến độ hoặc vượt dự toán nhưng cũng có yếu tố vừa làm ảnh hưởng đến chậm tiến độ lẫn vượt dự toán của các dự án đầu tư nói chung. Ramanathan và cộng sự (2012) đã tổng hợp các nhóm nguyên nhân dẫn đến chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án không phân biệt công hoặc tư như sau:
Bảng 1.3: Tổng hợp một số Nhóm/Yếu tố chính ảnh hưởng đến chậm tiến độ và vượt dự toán
Nhóm Một số Nhóm/Yếu tố chính
1 Chủ đầu tư/khách hàng 2 Nhà thầu
3 Đơn vị Tư vấn/Thiết kế 4 Tài chính
5 Nhóm yếu tố liên quan đến nguồn lực + Vật liệu
+ Nhà máy/thiết bị + Lao động/nhân lực
6 Nhóm yếu tố liên quan đến sự hợp tác + Phối hợp, thông tin liên lạc,…
+ Hợp đồng (không đầy đủ, thiếu chi tiết,…) + Vai trò các bên của hợp đồng/thầu phụ 7 Nhóm yếu tố ngoại vi
+ Môi trường (thủy văn, địa chất, thời tiết…) + Ngoại tác (lạm phát, giá cả,…)
8 Sự thay đổi (điều chỉnh thiết kế, dự toán, thời gian thực hiện,…) 9 Kế hoạch và kiểm soát
10 Các vấn đề liên quan đến Chính phủ
(Nguồn: Tác giả tổng hợp) Các kết quả tổng quan của các nghiên cứu cho thấy rằng các nhóm nguyên nhân gây ra sự chậm trễ và vượt dự toán rất khác nhau theo từng quốc gia khảo sát. Điều này được minh chứng bởi nghiên cứu của Sambasivan và Soon (2007), tác giả đã sử dụng lại 28 yếu tố trước đó của Odeh và Battaineh (2002) để khảo sát, kết quả cho thấy có sự khác biệt rõ ràng trong hai nghiên cứu này.
Các nhóm yếu tố (nhóm liên quan đến tài chính, nhóm liên quan đến dự án, nhóm liên quan đến chủ đầu tư/khách hàng, nhóm liên quan đến nhà thầu/tư vấn, nhóm liên
quan đến thiết kế công trình) thường xuyên xuất hiện trong 5 thứ hạng đầu tiên tác động mạnh đến việc chậm tiến độ và vượt dự toán của dự án đầu tư; các nhóm khác (lập kế hoạch và kiểm soát, chính sách của Chính phủ, môi trường…) cũng đã được nhận diện trong các nghiên cứu gần đây.
Các nghiên cứu của Ogunlana và cộng sự (1996) về chậm tiến độ xây dựng ở các nước tăng trưởng kinh tế nhanh: so sánh Thái Lan và một số các nước khác; nghiên cứu của Kaming và cộng sự (1997) về các yếu tố ảnh hưởng đến thời gian thi công và chi phí của các dự án cao tầng tại Indonesia; nghiên cứu của Wa’el Alaghbari và cộng sự (2005) về các yếu tố ảnh hưởng đến tốc độ xây dựng của ngành công nghiệp hóa ở Malaysia; nghiên cứu của Sambasivan và cộng sự (2007) về các nguyên nhân và hệ quả của chậm tiến độ trong các dự án xây dựng tại Malaysia và nghiên cứu của Long và cộng sự (2008) về chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án lớn tại Việt Nam.
Các nghiên cứu trên chỉ tập trung vào một số nguyên nhân hay các ảnh hưởng của chúng đến dự án. Tuy nhiên, có một số nghiên cứu đã đề cập đến các mối quan hệ có thể xảy ra giữa các nguyên nhân và hậu quả của chúng đến dự án. Chan và Kumaraswamy (1997) liên kết các nguyên nhân đến từ bản thân dự án và các bên có liên quan ảnh hưởng đến việc chậm trễ có thể xảy ra trong các dự án xây dựng ở Hồng Kông. Odeh và Battaineh (2002) liên kết các nguyên nhân của sự chậm trễ do các tranh chấp về hợp đồng có thể xảy ra trong các dự án xây dựng ở Jordan. Frimpong và cộng sự (2003) lại đề cập đến các vấn đề về tài chính, sự thiếu hụt vật liệu, khách hàng và nhà thầu ảnh hưởng đến việc chậm trễ và vượt dự toán của dự án. Assaf và Al-Hejji (2006) liên kết các nguyên nhân liên quan đến nhà thầu và lao động tác động đến việc chậm trễ trong các dự án xây dựng ở Ả Rập Saudi, trong khi Al-Kharashi và Skitmore (2009) chỉ ra mối liên hệ giữa nhân sự và những nhà cung cấp vật liệu.
Riêng tại Việt Nam, không có nhiều nghiên cứu về các nguyên nhân gây chậm tiến độ và vượt dự toán các dự án đầu tư. Nghiên cứu của Long và cộng sự (2008) chỉ ra các nguyên nhân của chậm tiến độ và vượt dự toán của các dự án tại Việt Nam liên quan đến việc yếu kém của quản lý, giám sát, thiết kế và năng lực tài chính, nhân sự của các bên trong dự án.
Tóm tắt Chương 1:
Nội dung Chương 1 trình bày tổng quan khái niệm về dự án đầu tư, dự án đầu tư công và các lý thuyết về quản lý dự án, mối quan hệ giữa thời gian và chi phí thực hiện dự án. Chương này cũng trình bày kết quả của các nghiên cứu trong và ngoài nước về các yếu tố gây chậm tiến độ và vượt dự toán của dự án đầu tư và hậu quả của nó. Trên cơ sở tổng quan lý thuyết và phân tích đặc điểm các dự án đầu tư công tại Việt Nam nội dung Chương 1 sẽ làm cơ sở cho thiết kế phương pháp nghiên cứu và mô hình nghiên cứu tại Chương 2.
Chương 2