- Là trách nhiệm của những ngời đợc giao quyền lực trớc một cá nhân hoặc một nhóm ngời nào đó Chẳng hạn, các giáo s phải chịu trách nhiệm trớc
1.4.2.Hoàn thiện về nội dung của pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng
học, cao đẳng
Trong quá trình hoàn thiện pháp luật về các trờng đại học, cao đẳng Việt Nam cần phải tuân theo các yêu cầu có tính nguyên tắc chung sau:
- Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất giữa các văn bản quy phạm pháp luật quy định nội dung pháp luật các bảo đảm pháp luật về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trờng đại học, cao đẳng. Vấn đề này hiện nay đòi hỏi: Luật Giáo dục năm 1998 và mới đợc sửa đổi, bổ sung năm 2005 đã có Chơng riêng về giáo dục đại học, song các quy định đó mang tính khái quát, cha cụ thể để các trờng có thể thực hiện ngay. Vì thế, việc hoàn thiện pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải bảo đảm tính đồng bộ, đồng thời có đủ các văn bản quy định cụ thể và văn bản hớng dẫn thi hành. Về lâu dài, cần bổ sung, sửa đổi các quy định về quản lý các trờng đại học, cao đẳng theo hớng chi tiết, cụ thể để các trờng này có thể thực hiện trực tiếp mà không cần một khâu trung gian nào, tránh tình trạng quá trình chuẩn bị, ban hành văn bản quy phạm pháp luật kéo dài, một số ít phải làm lại nhiều lần, thiếu sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị tham gia vào quy trình xây dựng văn bản.
- Tính đồng bộ của bộ phận pháp luật trong hệ thống pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng còn đợc thể hiện trong sự phù hợp của các văn bản pháp luật quy định việc quản lý các trờng đại học, cao đẳng, của các văn bản tổ chức thực hiện của chính các trờng này.
- Đảm bảo tính ổn định, minh bạch. Điều này có nghĩa là các quy định phải cụ thể, rõ ràng, minh bạch để các trờng thực hiện một cách dễ dàng, không để trờng hợp văn bản quy định một cách chung chung, có thể hiểu theo các cách khác nhau; không để các quy định chồng chéo nhau, cùng một quy phạm nhng lại đợc quy định mở các văn bản khác nhau, với nội dung mâu thuẫn, trái ngợc nhau; các quy định mang tính định lợng rõ ràng, chứ không mang tính khẩu hiệu, định tính. Tránh tình trạng để các trờng “vận dụng” một cách tuỳ tiện. Để bảo đảm tính minh bạch, pháp luật của các bảo đảm pháp luật về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trờng đại học, cao đẳng cần có sự nhất quán trong tất cả các quy định ở cấp độ lập pháp, lập quy và các văn bản của chính các trờng đại học, cao đẳng, đồng thời phải đợc công khai, nhất là công khai với các đối tợng liên quan: nhà giáo, ngời học và toàn
xã hội và phải đợc thực hiện thống nhất ở tất cả các trờng, các cơ quan quản lý đào tạo. Mặt khác, phải có cơ chế để các trờng có thể vận dụng tốt nhất trên cơ sở các bảo đảm pháp luật.
- Việt Nam đang trong quá trình chuyển đổi, do vậy các bảo đảm pháp luật còn phải mang tính dự báo, định hớng, đồng thời phải thể hiện tính mềm dẻo, linh hoạt; thông thoáng về thủ tục để có thể sửa đổi, bổ sung kịp thời. Vì thế, pháp luật trớc mắt phải có đầy đủ các văn bản luật, dới luật đợc xây dựng theo các thứ bậc, giá trị pháp lý, trình tự thủ tục xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật. Một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh đối với các trờng đại học cần mang tính khái quát, định hớng, mang tính chất quy định khung, trên cơ sở đó các trờng đại học với các đặc thù riêng ban hành các quy định nội bộ cho phù hợp, bảo đảm quyền tự chủ của các trờng mà vẫn thể hiện đợc tính chịu trách nhiệm của họ đối với nhà nớc, với xã hội.
Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật:
- Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải đợc ban hành phù hợp với Hiến pháp bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật; Các quy phạm chứa đựng trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nớc cấp dới ban hành phải phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nớc cấp trên; Các quy định pháp luật trái với Hiến pháp, trái với văn bản cơ quan nhà nớc cấp trên phải đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành;
Ngoài các quy định nêu trên (Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật) thì các văn bản quy phạm pháp luật có các quy định về quản lý các trờng đại học, cao đẳng còn bảo đảm tính thực tiễn sau:
Khi xây dựng các văn bản trong hệ thống pháp luật về quản lý các tr- ờng đại học, cao đẳng cần bảo đảm sự thống nhất nội tại của các quy định trong từng văn bản cũng nh của các văn bản trong cả hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Ngay trong bản thân từng văn bản cũng phải rà soát kỹ tránh tình trạng tồn tại những quy định không thống nhất về nội dung;
Khi có nhiều văn bản cùng điều chỉnh về một vấn đề thì đối chiếu để nội dung quy định không có sự khác nhau, gây khó khăn và không thống nhất trong việc thi hành; Văn bản của cấp dới không để trái với nội dung văn bản của cơ quan Nhà nớc cấp trên;
- Cần chú ý để có văn bản để xoá các “lỗ hổng” pháp lý. Nhiều mảng quan hệ xã hội quan trọng cha đợc quy định, điều chỉnh kịp thời làm cho ngời dân khó thực hiện, phải hỏi cơ quan có thẩm quyền;
- Cần chú ý bảo đảm nguyên tắc quan trọng trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là bảo đảm tính đồng bộ trong ban hành văn bản: Nghị định hớng dẫn Luật, Thông t hớng dẫn Nghị định, Quyết định cấp trên;
- Thờng xuyên có kế hoạch rà soát, tổng kết để bảo đảm thay thế các quy định đã lạc hậu bằng quy định mới phù hợp. Vì thực tiễn, một số lĩnh vực quan trọng đợc điều chỉnh bởi các văn bản đã quá cũ, không đáp ứng đợc tình hình mới mà vẫn cha có văn bản mới ban hành để thay thế;
- Việc ban hành văn bản phải kịp thời, tránh tình trạng quá trình chuẩn bị, ban hành văn bản quy phạm pháp luật kéo dài, một số ít phải làm lại nhiều lần, thiếu sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các đơn vị tham gia vào quy trình xây dựng văn bản;
- Đồng thời với việc xây dựng, ban hành văn bản thì việc giám sát, kiểm tra và xử lý các văn bản sai, việc rà soát, hệ thống hoá phải đợc tiến hành thờng xuyên, thực tế trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về giáo dục đại học còn có hiện tợng tồn tại cả những văn bản sai trái, những văn bản đã hết hiệu lực, gây khó khăn cho việc thi hành;
- Các quy định cụ thể, rõ ràng, minh bạch để các trờng thực hiện một cách dễ dàng, không để trờng hợp văn bản quy định một cách chung chung, có thể hiểu theo các cách khác nhau;
- Không để các quy định chồng chéo nhau, cùng một quy phạm nhng lại đợc quy định mở các văn bản khác nhau, với nội dung mâu thuẫn, trái ngợc nhau;
- Các quy định mang tính định lợng rõ ràng, chứ không mang tính khẩu hiệu, định tính. Tránh tình trạng để các trờng “vận dụng” một cách tuỳ tiện;
- Các quy định phải thờng xuyên đợc cơ quan ban hành văn bản kiểm tra việc thực hiện từ đó có thể tổng kết đánh giá mức độ khả thi, qua đó có thể chỉnh sửa văn bản cho phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện mới.
Tuy nhiên, một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh đối với các trờng đại học cần mang tính khái quát, mang tính chất quy định khung, trên cơ sở đó các trờng đại học với các đặc thù riêng ban hành các quy định nội bộ cho phù hợp, bảo đảm quyền tự chủ của các trờng mà vẫn thể hiện đợc tính chịu trách nhiệm của họ đối với nhà nớc, với xã hội.
a. Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải có tính hệ thống
Các văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng rất phong phú và đa dạng và đợc ban hành vào các thời điểm khác nhau hợp thành một hệ thống, nghĩa là giữa các văn bản đó đều có mối liên hệ mật thiết với nhau. Tính hệ thống đợc xét đến ở hai góc độ chiều ngang và chiều dọc. Xét ở chiều ngang thì hệ thống các văn bản pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải phù hợp với hệ thống của pháp luật nói chung. Nghĩa là các văn bản đó dù đợc hình thành nh thế nào, thuộc thang bậc giá trị nào thì suy cho cùng đều phải căn cứ vào đối tợng điều chỉnh. Xét theo chiều dọc, hệ thống các các bảo đảm pháp luật về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trờng đại học, cao đẳng mang tính thứ bậc. Tính chất đó phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành chúng. Cụ thể các quy định của Hiến pháp liên quan đến các bảo đảm pháp luật về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trờng đại học, cao đẳng có giá trị cao nhất, các pháp lệnh có giá trị pháp luật cao hơn các văn bản dới luật do Chính phủ ban hành …Tính thứ bậc của các văn bản pháp luật có ý nghĩa rất quan trọng trong việc tạo ra tính thống nhất của toàn bộ hệ thống.
b. Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải thống nhất, đồng bộ với nhau
Tính thống nhất, đồng bộ thể hiện ở các bộ phận trong đó không trùng lặp, chồng chéo, mâu thuẫn với nhau. Tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống các quy định của pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng thể hiện ở hai mức độ: ở cấp độ chung đó là sự đồng bộ giữa ngành luật giáo dục nói chung với các ngành luật dân sự, hành chính, kinh tế…ở cấp độ cụ thể, tính đồng bộ thể hiện sự thống nhất không mâu thuẫn, không trùng lặp, chồng chéo trong hệ thống, trong mỗi chế định pháp luật và giữa các quy phạm pháp luật trong các bảo đảm pháp luật về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trờng đại học, cao đẳng .
c. Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng Việt Nam phải có sự tơng tác với hệ thống pháp luật về các trờng đại học, cao đẳng của các nớc trên thế giới
Trong bối cảnh nớc ta đã gia nhập Tổ chức Thơng mại Thế giới, Việt Nam đang từng bớc hội nhập với khu vực và thế giới về giáo dục đại học, thì các cơ sở giáo dục đại học nớc nhà cũng phải hội nhập với các cơ sở giáo dục đại học trên thế giới thì pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải
phù hợp với các quy định tơng ứng về giáo dục đại học, có nh vậy thì các tr- ờng đại học, cao đẳng Việt Nam mới có thể từng bớc tiến kịp với giáo dục khu vực và thế giới.
d. Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng Việt Nam phải phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh kinh tế xã hội của Việt Nam
Tình phù hợp của hệ thống pháp luật về các trờng đại học, cao đẳng thể hiện sự tơng quan giữa trình độ của hệ thống pháp luật đó với trình độ phát triển kinh tế xã hội của nớc nhà. Hệ thống đó phải phán ánh đúng trình độ phát triển kinh tế xã hội, nó không thể cao hơn hoặc thấp hơn trình độ phát triển đó. Tính phù hợp của hệ thống pháp luật thể hiện nhiều mặt. Khi xem xét tiêu chuẩn này, cần chú ý đến các mặt và giải quyết tốt mối quan hệ giữa pháp luật với kinh tế, chính trị, đạo đức, tập quán, truyền thống và các quy phạm xã hội khác.
đ. Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng phải có tính khả thi trong thực tiễn
Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng Việt Nam phải thể hiện tính khả thi, tức là các quy định, quy phạm phải đợc các đối tợng liên quan thực hiện đợc trên thực tế;
Các quy định do các cơ quan có thẩm quyền đặt ra không thể cao hơn khả năng thực hiện của các đối tợng thực hiện. Ngợc lại, các cơ quan có thẩm quyền cũng không thể ban hành các quy định thấp hơn khả năng của các đối t- ợng thực hiện, nó sẽ làm cho các quy định không có tính khả thi.
e. Pháp luật về quản lý các trờng đại học, cao đẳng nhằm bảo đảm về quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trờng đại học.
Các yêu cầu khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nhằm xây dựng hệ thống pháp luật về các trờng đại học, cao đẳng, các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền cần bảo đảm các yêu cầu sau:
Đối với các nớc tiên tiến trên thế giới, các trờng đại học đợc nhà nớc giao cho quyền rất lớn, gọi là “quyền tự trị”, trong đó trờng đại học căn cứ vào các quy định của pháp luật, nhà trờng có thể toàn quyền quyết định các vấn đề liên quan đến quá trình tổ chức quản lý và hoạt động của mình.
Đối với Việt Nam lại có những đặc thù riêng, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh các trờng đại học trong cơ chế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa, mặc dù đã có những chuyển biến tích cực, khá đồng bộ nh- ng còn cha thực sự tạo cơ chế chủ động cho các trờng, hơn nữa một số văn bản còn lạc hậu, mang nặng t duy bao cấp, mệnh lệnh tập trung, vẫn còn tình trạng
“xin – cho”, nhiều văn bản cha quy định hết quan hệ phát sinh trong quá trình quản lý, điều hành nhà trờng dẫn tới việc các trờng có thể vận dụng các quy định “chung chung” theo các cách khác nhau theo điều kiện hiện có của mình, có lợi cho mình; nhng đối với những vấn đề các trờng cần phải chịu trách nhiệm trớc nhà nớc, đợc tự chủ thực hiện thì các trờng lại phải trình lên cơ quan có thẩm quyền quản lý cấp trên “cho ý kiến”, “duyệt”…
Trong quá trình đào tạo, các cơ quan quản lý nhà nớc có thẩm quyền cần ban hành các văn bản mang tính khung, nguyên tắc, còn việc đào tạo, quản lý sinh viên do các trờng chủ động căn cứ vào các văn bản đó để ban hành các văn bản nội bộ của mình.
Trong quá trình thực hiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trờng định hớng xã hội chủ nghĩa, quá trình mở cửa hội nhập quốc tế, hệ thống các cơ sở giáo dục đại học nớc ta cũng nh các tổ chức khác đều phải cuốn theo “cơ chế đó”, có nghĩa là các cơ sở giáo dục đại học – một tổ chức đặc biệt tạo ra các sản phẩm đặc biệt cần thiết phải có hành lang pháp lý đầy đủ và động bộ để vận hành. Bên cạnh việc ban hành văn bản thì, việc tôn trọng, thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật đối với các cơ sở giáo dục đại học không chỉ là mong muốn của bản thân các cơ quan quản lý nhà nớc có thẩm quyền ban hành văn bản mà là nhu cầu, là sự đòi hỏi từ chính các cơ sở giáo dục đại học. Điều đó khiến cho các cơ quan quản lý nhà nớc có thẩm quyền ban hành văn bản cần phải nghiên cứu, cân nhắc để khi xây dựng và ban hành văn bản đảm báo tính nghiêm minh của pháp luật, nhng cũng bảo đảm để các trờng đại học có quyền tự chủ trong khuôn khổ đó.