Nhà nước-chủ thể với tư cỏch đại diện đương nhiờn quyền lực của xó hội cú giai cấp thực hiện hai chức năng cơ bản: quản lý nhà nước và cung cấp cỏc dịch vụ cụng (dịch vụ cụng bao gồm dịch vụ mang tớnh chất cụng và dịch vụ mang tớnh chất cụng cộng) nờn ở mỗi giai đoạn phỏt triển nhất định, sự thay đổi về cơ cấu tổ chức bộ mỏy Nhà nước núi chung và bộ mỏy hành chớnh Nhà nước núi riờng là nhằm đem lại hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước và đỏp ứng tốt hơn vai trũ cung cấp dịch vụ của mỡnh. Việt Nam đang trong trạng thỏi cú nền kinh tế chuyển đổi nờn những ảnh hưởng từ mụ hỡnh hành chớnh cụng truyền thống của Max-Weber trong phương thức tổ chức và hoạt động đó tỏ rừ những bất cập-việc can thiệp quỏ sõu của nhà nước vào nền kinh tế và cỏc mặt khỏc của xó hội vụ hỡnh dung đó tạo nờn tớnh tập trung vào bộ mỏy hành phỏp ở Trung ương, trong khi đú chớnh quyền đại phương tỏ ra thụ động, trụng chờ và ỷ nại vào cấp trờn… nờn hiệu quả quản lý và chất lượng cung cấp cỏc dịch vụ cụng chưa đỏp ứng được những đũi hỏi của xó hội cụng dõn. Trong những năm qua Đảng và Nhà nước đó ban hành nhiều văn kiện, văn bản quy phạm phỏp luật nhằm cải thiện tỡnh hỡnh hoạt động và phương thức tổ chức của bộ mỏy hành chớnh nhà nước như: cỏc chương trỡnh cải cỏch hành chớnh năm 1996; chương trỡnh cải cỏch tổng thể giai đoạn 2001- 2010 và thực hiện sự “phõn cấp” quản lý nhằm đảm bảo mối quan hệ giữa chớnh quyền Trung ương và chớnh quyền địa phương trong thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỡnh. Song hành cựng với những nỗ lực trờn là vấn đề chia tỏch cỏc đơn vị hành chớnh lónh thổ-chớnh quyền địa phương ở cả 3 cấp:
tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; huyện, quận, thị xó, thành phố thuộc tỉnh và xó, phường, thị trấn. Chớnh sự chia tỏch đơn thuần chỉ nhằm giải quyết bài toỏn dõn số và địa dư trờn địa bàn lónh thổ ở mỗi cấp chớnh quyền địa phương, mà ngược lại đem lại hệ quả khụng tốt cho tiến trỡnh cải cỏch nền hành chớnh truyền thống của Việt Nam, xuất phỏt từ cỏc lý do sau đõy:
Thứ nhất, từ những quan niệm khụng thống nhất về chớnh quyền địa phương dẫn đến tỡnh trạng chia cắt khụng cú căn cứ khoa học. Khỏc với những quốc gia, dõn tộc tổ chức chớnh quyền địa phương của mỡnh theo mụ hỡnh nằm ngang hay theo mụ hỡnh hỗn hợp. Việt Nam tổ chức chớnh quyền địa phương theo mụ hỡnh thứ bậc (đại đa số cỏc quốc gia đều tổ chức theo cơ cấu thứ bậc tức là cấp trờn-cấp dưới). Song, vấn đề đặt ra sự quan niệm khụng thống nhất dẫn đến việc quan niệm khụng đỳng về vị trớ, vai trũ, chức năng của chớnh quyền địa phương trong quản lý nhà nước và phục vụ cụng dõn trờn địa bàn. Tớnh khụng thống nhất thể hiện, trước hết ở cỏc văn kiện, nghị quyết của Đảng với cỏc văn bản quy phạm phỏp luật của nhà nước trong cựng một giai đoạn, một thời điểm. Bản thõn cỏc văn kiện hay văn bản quy phạm phỏp luật khụng đưa ra khỏi niệm về chớnh quyền địa phương nhưng lại sử dụng khỏi niệm chớnh quyền địa phương để chỉ cỏc chủ thể thuộc đối tượng điểu chỉnh của cỏc văn bản của mỡnh như: trong cỏc văn kiện của Đảng thường sử dụng thuật ngữ chớnh quyền địa phương nhưng trong Luật tổ chức Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn năm 2004 hoàn toàn khụng giải thớch hay đề cập về chớnh quyền địa phương. Kế đến là bản thân cỏc chủ thể chớnh quyền địa phương cỏc cấp, cỏc phương tiện hay cỏc chuyờn gia cũng khụng cú quan niệm thống nhất về chớnh quyền địa phương. Điều này cũng núi lờn một phần về phương thức tổ chức bộ mỏy chớnh quyền địa phương ở Việt Nam. Cú những quan niệm rất rộng về chớnh quyền địa phương và cũng cú quan niệm rất hẹp về chớnh quyền địa phương .
Thứ hai, sự can thiệp của Nhà nước quỏ sõu vào cỏc vấn đề kinh tế-xó hội, cỏc dịch vụ mang tớnh chất cụng cộng,… là cơ sở để tập quyền lực vào bộ mỏy chớnh quyền Trung ương mà bỏ qua vai trũ của chớnh quyền địa phương. Mối quan hệ quyền lực giữa Trung ương và địa phương chủ yếu được hỡnh thành trờn nền tảng của cơ chế “xin cho”, “mệnh lệnh hành chớnh”; tớnh thứ bậc chặt chẽ,… nờn mang nặng tớnh “tập quyền” hay “tản quyền”.
Thứ ba, vấn đề quan niệm và phõn chia đơn vị chớnh quyền địa phương ở Việt Nam, khụng hoàn toàn dựa trờn nền tảng vững chắc của cỏc yếu tố mang tớnh truyền thống, phong tục, tập quỏn, văn hoỏ,… cho nờn việc chia tỏch rất dễ gõy nờn những hậu quả như: chớnh quyền địa phương cục bộ (chớnh quyền của dũng họ) hay chớnh quyền xa dõn,… Người dõn mất đi vai trũ làm chủ “quyền lực nhà nước” của mỡnh ở địa phương.
Như vậy việc quan niệm đỳng đắn về chớnh quyền địa phương và vị trớ vai trũ của nú trong quản lý nhà nước và phục vụ xó hội cụng dõn là một trong những nguyờn nhõn quan trọng để xõy dựng, củng cố kiện toàn bộ mỏy chớnh quyền địa phương và bộ mỏy chớnh quyền trung ương về mọi mặt. Tớnh biện chứng này thể hiện ở việc nếu chớnh quyền địa phương được “phõn cấp” theo đỳng cỏc nguyờn tắc và nguyờn lý khoa học của nú sẽ dẫn đến tỡnh trạng cải cỏch mang tớnh chất chắp vỏ, nửa vời,… Mặt khỏc, nếu như ở Nhật Bản sự phõn định rừ dàng giữa chớnh quyền đụ thị và chớnh quyền nụng thụn bằng những quyền hạn, nhiệm vụ và chức năng tương ứng cụ thể do luật phỏp quy định đó đồng nghĩa với việc tạo nờn sự thỳc đẩy nhanh quỏ trỡnh đụ thị hoỏ một cỏch bền vững cỏc chớnh quyền đụ thị. Điều này hoàn toàn trỏi ngược với cỏch làm của Việt Nam hiện nay, việc mập mờ giữa chớnh quyền đụ thị và chớnh quyền nụng thụn, thậm trớ kể cả mụ hỡnh tổ chức, chức năng nhiệm vụ của chớnh quyền cấp xó cũng như phường, hay thị trấn; Quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh cũng được quy định như nhau. Sự đỏnh đồng, rập khuõn mỏy
múc này cũng xuất phỏt từ nhận thức về chớnh quyền địa phương và vai trũ của nú trong xó hội.
Đứng trước thực trạng trờn, đũi hỏi phải cú quan niệm đầy đủ về chớnh quyền địa phương núi chung và ở Việt Nam núi riờng, làm cơ sở cho việc “phõn cấp” chức năng, nhiệm vụ quyền hạn đầy đủ nhằm phỏt huy tối đa hiệu lực quản lý nhà nước và hiệu quả cung cấp dịch vụ cụng trong thời gian tới. Tại hội nghị lần thứ năm ban chấp hành Trung ương khoỏ X Đảng ta đó ban hành Nghị quyết số 17-NQ/TW ngày 1/8/2007 về đẩy mạnh cải cỏch hành chớnh, nõng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ mỏy Nhà nước đó xỏc định quan niệm về xõy dựng chớnh quyền đụ thị và nụng thụn.
Cơ quan hành chớnh nhà nước là một loại cơ quan nhà nước thực hiện quyền hành phỏp, bao gồm chức năng lập quy và chức năng hành chớnh. Cơ quan hành chớnh là bộ phận cấu thành bộ mỏy nhà nước được tổ chức thành một hệ thống hành chớnh thống nhất từ Trung ương xuống đến cơ sở do cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, Hội đồng nhõn dõn cỏc cấp) lập ra. Hoạt động của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước nhằm duy trỡ trật tự xó hội, thỳc đẩy phỏt triển và đỏp ứng cỏc nhu cầu hợp phỏp của mọi tổ chức, cụng dõn. Đú là một hệ thống tương đối ổn định và cú độ thớch ứng cao. Hệ thống cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước được tổ chức trờn cơ sở những nguyờn tắc do luật định.
Theo Hiến phỏp, hệ thống cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước bao gồm cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước ở Trung ương cú Chớnh phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ và cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước ở địa phương gồm: UBND cỏc cấp, cỏc cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND cỏc cấp và cỏc bộ phận chức năng khỏc.
Cỏc đơn vị sự nghiệp cụng lập là một bộ phận cấu thành cơ cấu tổ chức của cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước. Cỏc đơn vị sự nghiệp do cơ quan nhà nước cú thẩm quyền thành lập, cú tư cỏch phỏp nhõn, cú tài khoản, con
dấu riờng, thực hiện chức năng phục vụ quản lý nhà nước hoặc cung cấp sản phẩm, dịch vụ cụng trong cỏc ngành, lĩnh vực theo quy định của phỏp luật. Vớ dụ cỏc đơn vị nghiờn cứu, sự nghiệp (nghiờn cứu khoa học kỹ thuật và giỏo dục (bệnh viện, trường, viện nghiờn cứu)… Đối với cỏc cơ quan quản lý cỏc ngành sự nghiệp, những tổ chức này là những đơn vị cơ bản thực hiện nhiệm vụ của ngành.
Vấn đề tỏch cơ quan hành chớnh cụng quyền với đơn vị sự nghiệp đó được đề cập đến nhiều trong cỏc cuộc hội thảo, cỏc cuộc toạ đàm và là đề tài nghiờn cứu của cỏc cơ quan, tổ chức và cỏ nhõn. Như chỳng ta đó biết, từ trước đến nay cơ chế tài chớnh của cơ quan hành chớnh nhà nước và đơn vị sự nghiệp cụng là cơ bản giống nhau, về kinh phớ hành chớnh trong quỏ trỡnh thực thi nhiệm vụ, về biờn chế và tổ chức hoạt động, trong khi cỏc đơn vị sự nghiệp cụng lập lại cú những đặc điểm khỏc biệt với cỏc cơ quan hành chớnh vỡ vậy, vấn đề cải cỏch tỏch chức năng quản lý nhà nước của cơ quan hành chớnh với cung cấp dịch vụ cụng của đơn vị sự nghiệp là một yờu cầu cấp bỏch cần phải thực hiện.
Vấn đề thứ hai là đội ngũ cỏn bộ cụng chức làm việc trong cơ quan hành chớnh nhà nước với viờn chức trong đơn vị sự nghiệp cụng từ trước đến nay vẫn cú cựng chế độ như nhau về tiền lương, tiền thưởng và cỏc chế độ đói ngộ khỏc, điều này khụng đỳng với thực tế tỡnh hỡnh của cơ quan hành chớnh với đơn vị sự nghiệp cụng lập cho nờn yờu cầu đổi mới đối với đơn vị sự nghiệp cụng lập là một tất yếu cần phải cải cỏch.
Chủ trương xó hội hoỏ của Đảng và Nhà nước ta trong những năm vừa qua đối với việc cung cấp dịch vụ cụng của cỏc cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn đặc biệt là đối với cỏc đơn vị sự nghiệp cụng lập nhằm nõng cao hơn nữa chất lượng cỏc sản phẩm dịch vụ cho người dõn cũng là một yờu cầu đũi hỏi cần thiết của việc tỏch chức năng quản lý nhà nước của cơ quan hành chớnh với đơn vị sự nghiệp cụng lập.
Chương trỡnh tổng thể cải cỏch hành chớnh nhà nước giai đoạn 2001- 2010 kốm theo Quyết định 136/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chớnh phủ cũng đưa ra nội dung cải cỏch tổ chức bộ mỏy trong đú cú vấn đề tỏch chức năng quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang bộ đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước với chức năng điều hành cỏc tổ chức sự nghiệp cụng trực thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ; theo đú, tỏch tổ chức hành chớnh với tổ chức sự nghiệp cụng để hoạt động theo cỏc cơ chế riờng, phự hợp, cú hiệu quả.
Như vậy, vấn đề tỏch cơ quan hành chớnh nhà nước với đơn vị sự nghiệp cụng để đảm bảo cho hiệu quả hoạt động của những cơ quan này, tỏch đơn vị sự nghiệp ở đõy được hiểu là cỏc đơn vị sự nghiệp cụng lập được tự chủ về nhiệm vụ, tổ chức bộ mỏy, biờn chế và tài chớnh. Trong phương hướng, nhiệm vụ cải cỏch hành chớnh giai đoạn II (2006-2010), Chớnh phủ vẫn chủ trương cải cỏch cỏc đơn vị sự nghiệp dịch vụ cụng, bảo đảm tỏch rừ hành chớnh với sự nghiệp, hoàn thiện thể chế tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm của cỏc đơn vị sự nghiệp dịch vụ cụng trong tổ chức và hoạt động.
Trong lộ trỡnh cải cỏch đú, ngay từ năm 2001 Chớnh phủ đó cú Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16 thỏng 1 năm 2002 về chế độ tài chớnh ỏp dụng cho cỏc đơn vị sự nghiệp cú thu, tiếp theo đú, ngày 25/4/2006 Chớnh phủ cú Nghị định số 43/2006/NĐ-CP quy định quyền tự chủ, tự chịu trỏch nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ mỏy, biờn chế, tài chớnh đối với đơn vị sự nghiệp cụng lập.