3. Những vấn đề được nghiên cứu trong luận án
1.3.2.Kinh nghiệm của Hoa Kỳ
a. Về phát triển và hoàn thiện pháp luật cạnh tranh
Có thể nói, Hoa Kỳ là quê hương của Luật chống độc quyền hay pháp luật và chính sách cạnh tranh. Luật chống độc quyền của Hoa Kỳ ra đời vào cuối thế kỷ XIX, xuất phát từ chính nhu cầu thực tiễn của nền kinh tế Hoa Kỳ lúc bấy giờ.
Đạo luật Sherman được thông qua năm 1890 và đạo luật Clayton (bắt nguồn từ đạo luật Sherman) có hiệu lực vào ngày 15 tháng 10 năm 1914, được coi là hai luật cơ bản cho chính sách chống độc quyền của Hoa Kỳ.
51
Đạo luật Sherman nhằm nỗ lực ngăn chặn việc cố tình tăng giá thông qua hạn chế thương mại, dịch vụ. Mục tiêu của Đạo luật Sherman không phải là nhằm bảo vệ các đối thủ cạnh tranh, mà nhằm bảo vệ sự cạnh tranh và môi trường cạnh tranh, bảo vệ người dân trước những khuyết tật của thị trường.
Đạo luật Clayton đã bổ sung thêm một số nội dung cho pháp luật chống độc quyền của Hoa Kỳ bằng việc tìm cách ngăn chặn các hành vi phản cạnh tranh từ giai đoạn hình thành. Đạo luật Clayton quy định chi tiết các hành vi cụ thể bị cấm, mô hình thực thi ba cấp, các quy định miễn trừ và các biện pháp xử lý vi phạm.
Không dừng lại ở đó, năm 1936, Luật Robinson- Patman được ban hành với những quy định nghiêm khắc hơn trong việc xử lý các hành vi phân biệt đối xử. Ngoài ra, Đạo luật Celler-Kefauver được ban hành năm 1950, bổ sung thêm các quy định trong đạo Luật Clayton 1914. Đạo luật Celler-Kefauver được coi là đạo luật chống sáp nhập, là công cụ giúp Chính phủ ngăn chặn cả các vụ sáp nhập theo chiều dọc và sáp nhập hỗn hợp có khả năng gây hạn chế cạnh tranh.
Năm 1976, Đạo luật cải tiến lĩnh vực chống độc quyền (Hart-Scott- Rodino Antitrust Improvement Act) được ban hành là một tập hợp các sửa đổi, bổ sung cho các luật chống độc quyền của Hoa Kỳ, mà chủ yếu là Đạo luật Clayton. Đạo luật này bổ sung thêm các quy định về thông báo tập trung kinh tế trước khi tiến hành sáp nhập hoặc mua lại.
Đến đầu những năm 1980 chính sách cạnh tranh của Hoa Kỳ được coi là chính sách chặt chẽ và nghiêm khắc nhất của thế giới.
b. Về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan cạnh tranh
Các cơ quan tham gia xử lý vụ việc cạnh tranh ở Hoa Kỳ bao gồm Uỷ ban thương mại Liên bang Hoa Kỳ (viết tắt là USFTC) và Cục Chống độc quyền thuộc Bộ Tư Pháp Hoa Kỳ (viết tắt là USDOJ).
52
- USFTC [50] xử lý các vấn đề liên quan đến đời sống kinh tế của phần lớn người Mỹ. Trên thực tế, cơ quan đã có một truyền thống về duy trì một môi trường cạnh tranh cho cả người tiêu dùng và cho các hoạt động kinh doanh. Khi USFTC được thành lập vào năm 1914, nhiệm vụ của cơ quan này là ngăn chặn các biện pháp cạnh tranh không lành mạnh trong thương mại như một phần của cuộc chiến nhằm “thúc đẩy lòng tin”. Trong nhiều năm, Nghị viện đã thông qua các bộ luật bổ sung trao quyền lớn hơn cho Uỷ Ban nhằm kiểm soát các hoạt động cạnh tranh không lành mạnh.
Năm 1938, Nghị viện thông qua Luật sửa đổi Wheeler-Lea, gồm hàng loạt các biện pháp ngăn chặn các “hoạt động gian lận hoặc không lành mạnh”. Sau đó, Ủy ban cũng được chỉ đạo thi hành hàng loạt các bộ luật bảo vệ người tiêu dùng gồm Điều luật bán hàng qua điện thoại, Luật chi trả theo từng cuộc gọi (Pay-Per-Call Rule) và Đạo luật Tín dụng Công bằng (Equal Credit Opportunity Act). Năm 1975, Nghị viện thông qua Đạo luật Magnuson-Moss trao quyền cho USFTC trong việc thông qua các nguyên tắc thương mại trong đó định nghĩa các hoạt động gian lận hoặc không lành mạnh trong từng ngành cụ thể. Các nguyên tắc thương mại có hiệu lực thi hành tương đương luật. Ngoài ra, Hoa Kỳ còn có nhiều bộ luật khác cho phép USFTC thực hiện nhiệm vụ bảo vệ người tiêu dùng.
Bên cạnh đó, do sự phát triển mạnh mẽ của nền kinh tế và các doanh nghiệp, đòi hỏi Bộ Tư pháp phải có một lực lượng chuyên biệt trong lĩnh vực thực thi các quy định của Luật Chống độc quyền nhằm đối phó với tình hình ngày càng phức tạp của thị trường. Do vậy, năm 1933, Cục Chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp đã được thành lập.
USFTC là một cơ quan độc lập báo cáo trực tiếp cho Nghị viện. Ủy ban hoạt động dưới sự chỉ đạo của 5 Ủy viên có nhiệm kỳ 7 năm, được bổ nhiệm bởi Tổng thống và được phê chuẩn bởi Thượng nghị viện. Tổng thống chỉ
53
định một Ủy viên đảm trách Chủ tịch. Không quá 3 Ủy viên là thành viên của một Đảng.
Hoạt động của USFTC được thực hiện bởi các Cục gồm Cục Bảo vệ người tiêu dùng, Cục Cạnh tranh, Cục Kinh tế và các Văn phòng: Văn phòng các vấn đề cộng đồng, Văn phòng quan hệ Nghị viện, Văn phòng giám đốc điều hành, Văn phòng Tổng thanh tra, Văn phòng Tổng tham vấn (Office of General Counsel) và 7 văn phòng khu vực có nhiệm vụ hỗ trợ thực hiện các hoạt động này, cụ thể như sau:
Cục Cạnh tranh có nhiệm vụ phát hiện các hoạt động kinh doanh gây hạn chế cạnh tranh. Từ đó góp phần đảm bảo lợi ích cho người tiêu dùng thể hiện ở mức giá thấp và tính sẵn có của các sản phẩm và dịch vụ. Cục sẽ tiến hành các cuộc điều tra để phát hiện hành vi vi phạm, trình Uỷ ban xem xét xử lý. Khi Uỷ ban có quyết định xử lý, Cục sẽ thực thi các quyết định này thông qua cơ chế giải quyết tranh chấp của toà án liên bang hoặc theo các quy định hành chính.
Cục cũng có nhiệm vụ như một bộ phận nghiên cứu, hoạch định chính sách về các vấn đề liên quan đến cạnh tranh. Cục chuẩn bị các báo cáo và chứng cớ trước Nghị viện, hoặc có thể đưa ra các bình luận về các vấn đề liên quan đến cạnh tranh trước khi có quyết định từ những cơ quan quản lý khác.
Cục Cạnh tranh cũng phát triển những kiến thức chuyên sâu về một số ngành công nghiệp quan trọng đối với người tiêu dùng như: chăm sóc sức khoẻ, lương thực, năng lượng, và các dịch vụ chuyên môn khác.
Cục Kinh tế giúp USFTC đánh giá ảnh hưởng kinh tế của các hoạt động của USFTC. Để thực hiện điều này, Cục tiến hành các phân tích kinh tế và hỗ trợ các cuộc điều tra về chống độc quyền và bảo vệ người tiêu dùng. Cục cũng phân tích những ảnh hưởng từ các quy định do Chính phủ ban hành về cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng và cung cấp cho Quốc hội cũng như
54
cho công chúng các phân tích kinh tế về các quy trình thị trường liên quan đến chống độc quyền, bảo vệ người tiêu dùng và các quy định khác.
- Về Cục Chống độc quyền, Bộ Tư pháp: Chiểu theo Mục 2 của Luật Sherman, Cục Chống độc quyền của Bộ Tư pháp chủ yếu tiến hành điều tra dân sự liên quan đến việc sử dụng Lệnh điều tra dân sự (CID), một loại công cụ điều tra tiền khởi tố.
Lệnh điều tra dân sự (CID) là một loại lệnh điều tra chung được ban hành bởi Thứ trưởng Bộ Tư pháp chiểu theo Luật Độc quyền dân sự. Lệnh này sẽ được gửi tới đối tượng được Bộ trưởng hoặc Thứ trưởng quy kết là sở hữu, kìm hãm hoặc kiểm soát một loại hàng hóa có liên quan đến điều tra dân sự. Lệnh này cũng có thể được ban hành cùng với những hành vi bị nghi ngờ là vi phạm.
CID có thể được tiến hành dưới các dạng văn bản, lấy lời khai hoặc thẩm vấn Cục chống độc quyền của Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm chính trong các vụ việc hạn chế cạnh tranh cũng như khởi tố vụ án ra tòa nếu thấy có dấu hiệu hình sự. Với chức năng này, cơ quan này sẽ xử lý các hành vi vi phạm luật cạnh tranh bằng cách đưa vụ án đó ra tòa với mức hình phạt như phạt tiền hoặc bỏ tù. Trong một số vụ việc khác, cơ quan này có thể kết tội một hành vi dân sự nhất định bằng cách sử dụng lệnh của tòa án cấm thực hiện những hành vi đó trong tương lai cũng như khắc phục những hậu quả của hành vi vi phạm trước đó.
Có rất nhiều vụ việc được xử lý với sự hỗ trợ và phối hợp của các cơ quan cạnh tranh nước ngoài và các văn phòng tư pháp quốc gia.
Phần lớn các vụ khởi tố hình sự đều liên quan đến các vấn đề ấn định giá, thông đồng đấu thầu, phân chia thị trường hoặc mặt hàng. Bất cứ hình thức thỏa thuận nào nêu trên nếu xảy ra trong vòng ít nhất 05 năm trở lại đây đều bị khởi tố hình sự, ngay cả khi hành vi đó không có bằng chứng liên quan
55
đến thỏa thuận chính thức trên giấy tờ. Các hành vi thông đồng nêu trên có thể được tìm thấy thông qua các bằng chứng liên quan đến lời khai của người tham gia, hoặc bằng chứng gián tiếp ví dụ như tình tiết đầu thầu bị nghi ngờ, báo cáo công tác hoặc báo cáo chi tiêu, hóa đơn điện thoại, nhật ký kinh doanh…
Ấn định giá hoặc thông đồng đấu thầu là hành vi vi phạm luật Sherman. Theo đó, bất cứ hành vi thông đồng nào cũng sẽ không được bào chữa hay thanh minh, ví dụ như thỏa thuận về giá là hợp lý, thỏa thuận đó nhằm ngăn chặn hoặc loại trừ khả năng giảm giá hoặc phá hoại cạnh tranh; hoặc hành vi thông đồng chỉ đơn thuần nhằm đảm bảo mỗi bên có thị phần bằng nhau trên thị trường.
Luật chống độc quyền do cả Cục Cạnh tranh của FTC và Cục chống độc quyền thuộc Bộ Tư pháp thi hành. Do đó, để tránh chồng chéo, hai cơ quan này sẽ tham khảo ý kiến của nhau trước khi tiến hành xử lý bất kỳ trường hợp nào.
c. Thực tiễn công tác điều tra, xử lý vụ việc cạnh tranh
Các cơ quan cạnh tranh của Hoa Kỳ, đặc biệt là Cục Chống độc quyền, Bộ Tư pháp Hoa Kỳ đã chứng minh được hiệu quả trong thực thi pháp luật cạnh tranh, chống độc quyền. Giai đoạn từ năm 2004 đến 2013, Cục Chống độc quyền đã khởi xướng điều tra hơn 1575 vụ việc cạnh tranh, trung bình trên 157 vụ năm [49].
Số lượng các vụ tập trung kinh tế được khởi xướng điều tra chiếm ưu thế hơn, với 842 vụ trong vòng 10 năm. Đồng thời, các vụ việc liên quan đến hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh được thụ lý có số lượng tương đối đáng kể, chiếm trung bình trên 60 vụ mỗi năm trong giai đoạn 2004 - 2013. Khi pháp luật cạnh tranh của Hoa Kỳ đã có thời gian dài phát triển, các doanh nghiệp, đặc biệt là các doanh nghiệp có vị trí thống lĩnh/độc quyền trên thị
56
trường đã ý thức rất rõ về các đạo luật chống độc quyền. Số lượng các vụ việc về lạm dụng vị trí thống lĩnh/độc quyền thị trường chiếm không đáng kể so với tổng số vụ việc cạnh tranh được điều tra, chỉ có 23 vụ trong 10 năm.
Tại Hoa Kỳ, các vụ việc cạnh tranh thuộc diện điều tra dân sự do Cục chống độc quyền, Bộ Tư pháp hoặc Ủy ban Thương mại Liên bang thụ lý, điều tra. Hàng năm, có hàng trăm đến xấp xỉ một nghìn quyết định điều tra dân sự đối với các vụ việc cạnh tranh (như các vụ tập trung kinh tế, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh/độc quyền...) được ban hành. Tuy nhiên, nếu các vụ việc này không được giải quyết tại hai cơ quan này, sẽ được Tòa án sơ thẩm địa phương tiếp tục điều tra và xử lý. Các vụ việc này đa phần liên quan đến các vụ tập trung kinh tế. Các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, lạm dụng vị trí thống lĩnh/độc quyền hầu như được giải quyết tại các cơ quan cạnh tranh.
Các vụ việc thuộc diện điều tra hình sự phần lớn liên quan đến các hành vi hạn chế cạnh tranh. Ngoài ra, có một số trường hợp có thể liên quan đến các loại hành vi vi phạm pháp luật chống độc quyền khác, tuy nhiên có những yếu tố khai man, gian lận, lừa đảo hoặc coi thường, cản trở thực thi pháp luật...cũng bị điều tra hình sự. Tòa án sơ thẩm địa phương chịu trách nhiệm giải quyết và xử lý các vụ việc này.
Thành công của các cơ quan cạnh tranh Hoa Kỳ trong việc thực thi pháp luật và chính sách chống độc quyền không chỉ thể hiện qua số lượng vụ việc được thụ lý, điều tra, và đa số là thắng kiện, số vụ việc bị thua kiện hàng năm chiếm tỷ lệ không đáng kể (chừng 0 đến vài phần trăm trong tổng số các vụ việc được thụ lý), mà nó còn được thể hiện qua kết quả xử lý các vụ việc cạnh tranh. Hàng năm các doanh nghiệp và cá nhân vi phạm phải nộp phạt hàng trăm triệu đô la Mỹ và các cá nhân vi phạm còn phải chịu hình phạt tù.
Trong giai đoạn 2004 – 2013, số tiền phạt thu được hàng năm chiếm khoảng gần sáu trăm triệu đô la Mỹ và có xu hướng tăng lên theo thời gian.
57
Đặc biệt, tổng số tiền phạt thu được năm 2009 đạt gần 1 tỷ đô la Mỹ, đặc biệt năm 2012 đạt trên 1 tỷ đô la Mỹ. Mức phạt tiền áp dụng đối với doanh nghiệp vi phạm cao hơn rất nhiều so với mức phạt tiền đối với các cá nhân. So sánh mức tiền phạt đối với các doanh nghiệp và số lượng doanh nghiệp chịu hình phạt tiền nhận thấy mức độ phạt tiền đối với các doanh nghiệp ngày càng tăng và nặng hơn.
Nguồn: Báo cáo hoạt động của Cục Chống độc quyền
Hình 1.2. Số tiền phạt do Cục chống độc quyền tiến hành từ 2004 - 2013
d. Một số biện pháp nâng cao hiệu quả thực thi luật
Hoa Kỳ đã khá thành công trong việc thực thi pháp luật chống độc quyền nhờ vào những công cụ, chính sách được sử dụng trong quá trình điều tra và xử lý hành vi vi phạm, qua đó mang lại tác động lớn đến hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh.
- Khám xét để thu thập chứng cứ
Một điểm nổi bật và then chốt trong kinh nghiệm điều tra các vụ việc cạnh tranh của Hoa Kỳ thể hiện ở chỗ, giống như Nhật Bản, pháp luật cạnh tranh của Hoa Kỳ cho phép các cơ quan cạnh tranh được áp dụng quyền khám xét. Theo đó, các cơ quan cạnh tranh được quyền điều tra chính thức, khám
200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 Số tiền phạt 141,2 600,4 473,4 630,7 696,5 974,3 343,0 381,5 1,475 275,2 0 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 1,400,000 1,600,000 Số tiền p h ạt (1,000 U SD) Số tiền phạt
58
xét và thu giữ tang vật có liên quan đến các doanh nghiệp là đối tượng điều tra. Với quyền hạn như vậy, Ủy ban Thương mại Liên bang và Cục Chống độc quyền, Bộ Tư pháp trong quá trình điều tra sẽ dễ dàng điều động điều tra viên tiến hành khám xét đúng lúc, đúng thời điểm nhằm thu giữ được những chứng cứ quan trọng, xác thực.
- Áp dụng Chương trình khoan dung
Thành công của một cuộc điều tra vụ việc cạnh tranh, đặc biệt là các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bắt nguồn chủ yếu từ việc thu thập được các thông tin từ phía “người trong cuộc” – các bên tham gia thỏa thuận. Thông thường, nếu không được hưởng lợi thì các doanh nghiệp kinh doanh hiếm khi hợp tác với các cơ quan cạnh tranh, tuy nhiên, một trong những cách động viên họ cung cấp các thông tin là cam kết sẽ miễn hoặc giảm các chế tài mà họ có thể bị áp dụng trong quá trình tố tụng.
Về cơ bản, một chính sách khoan dung cam kết cho doanh nghiệp hoặc cá nhân đầu tiên hợp tác đầy đủ với cơ quan điều tra vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh một cơ chế ân xá hoặc miễn trừ các chế tài đối với hành vi vi