3. Những vấn đề được nghiên cứu trong luận án
1.3.1. Kinh nghiệm của Nhật Bản
a. Về phát triển và hoàn thiện pháp luật cạnh tranh
Luật chống độc quyền của Nhật Bản [44]. có tên chính thức là “Luật về chống độc quyền tư nhân và đảm bảo giao dịch công bằng” (AMA), được ban hành vào năm 1947 dưới sự chiếm đóng của quân Đồng minh sau Chiến tranh thế giới thứ hai như một luật vĩnh cửu (không giới hạn thời gian hiệu lực) nhằm tạo lập trật tự mang tính dân chủ cho nền kinh tế Nhật Bản.
Mục đích của Luật chống độc quyền Nhật Bản hay mục tiêu của chính sách cạnh tranh Nhật Bản được quy định rõ ngày tại Điều 1 của Luật đó là:
- Bảo vệ quá trình cạnh tranh, - Tạo hiệu quả kinh doanh,
- Tạo việc làm, nâng cao thu nhập của người dân và - Bảo vệ người tiêu dùng.
Kể từ năm 1947 đến nay, Luật AMA đã được Ủy Ban Thương mại lành mạnh Nhật Bản (JFTC) đề xuất sửa đổi nhiều lần cụ thể qua các năm:
- 1991 sửa đổi Luật Chống độc quyền theo hướng tăng mức phạt tiền các hành vi vi phạm.
-1992: sửa đổi Luật Chống độc quyền trong đó đưa các quy định về áp dụng các chế tài hình sự vào các hành vi vi phạm pháp luật cạnh tranh như phạt tù đối với lãnh đạo các doanh nghiệp tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh.
- 2005 Sửa đổi Luật Chống độc quyền (AMA) theo hướng: - Tăng mức phạt tiền;
41
- Áp dụng cơ chế khoan dung;
- Áp dụng các biện pháp bắt buộc đối với buộc tội Hình sự; - Sửa đổi Thủ tục tiến hành phiên điều trần;
- 2013 tiếp tục sửa đổi Luật chống độc quyền theo hướng: + Thay đổi quy trình ban hành quyết định xử phạt cuối cùng; + Thay đổi thủ tục tiến hành phiên điều trần.
b. Về vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Cơ quan cạnh tranh
Uỷ ban thương mại lành mạnh Nhật Bản (JFTC, sau đây gọi là Ủy ban) được thành lập như là một cơ quan quản lý của Chính phủ để đạt được mục tiêu của Luật Chống độc quyền. Bên cạnh Luật Chống độc quyền, Uỷ ban còn thi hành Luật chống tặng phẩm phi lý và trưng bày gây nhầm lẫn, Luật chống thanh toán chậm trong hợp đồng gia công phụ đối với người sản xuất phụ, đây là những luật đặc biệt bổ sung cho Luật Chống độc quyền. Uỷ ban có vị trí như là một cơ quan cấp bộ trực thuộc Chính phủ.
Tuy nhiên, Uỷ ban có đặc điểm của một tổ chức quản lý theo hệ thống hội đồng, bao gồm một chủ tịch và bốn Uỷ viên. Ủy viên và Chủ tịch là các chuyên gia luật và kinh tế tuổi đời từ 35 trở lên, được Thủ tướng bổ nhiệm trên cơ sở sự đồng thuận của cả thượng viện và hạ viện. Việc bổ nhiệm Chủ tịch do Nhật hoàng thông qua. Trong việc thực thi Luật Chống độc quyền, Uỷ ban thực hiện nhiệm vụ của nó một cách độc lập, không chịu sự chỉ đạo hay giám sát của bất cứ một ai. Để đảm bảo tính độc lập trong quyết định của JFTC, bên cạnh sự độc lập về mặt lợi ích với các chủ thể khác, Luật Chống độc quyền còn đưa ra các quy định để đảm bảo cho tính độc lập và trung lập trong quyết định của Chủ tịch và các Ủy viên của JFTC.
Điều 28 Luật AMA quy định Chủ tịch và các ủy viên của JFTC thực hiện nhiệm vụ của họ một cách độc lập. Tuy điều này chưa tạo ra được một cơ cấu cụ thể để tạo ra tính độc lập trong quyết định của Chủ tịch và các Ủy viên nhưng chính điều này đã tạo ra cơ sở pháp lý rất quan trọng cho tính độc lập này.
42
Để đảm bảo cho việc các quyết định của Chủ tịch và Ủy viên là trung lập và không bị ảnh hưởng, trong điều 31 của Luật AMA “Chủ tịch và các ủy viên sẽ không bị bãi nhiệm trong thời hạn nhiệm kỳ trái ý muốn của họ” ngoại trừ những trường hợp sau:
i. Khi người này bị tòa án phán xét là không có năng lực, hầu như không có năng lực, hoặc rơi vào tình trạng phá sản;
ii. Khi người này bị bãi miễn bởi hình phạt kỷ luật; iii. Khi người này bị phạt vì vi phạm Luật này;
iv. Khi người này bị kết án tù hoặc bị kết án nặng hơn;
v. Khi Ủy ban Thương mại Lành mạnh quyết định rằng người này không đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ của mình vì lý do suy sụp về thể xác và tinh thần;
vi. Khi không giành được sự thông qua tiếp theo của cả hai Viện của Nghị viện như trong trường hợp quy định tại mục (4) của Điều trên đây.
Đồng thời trong Điều 36 quy định về lương của Chủ tịch và Các ủy viên của JFTC có quy định như sau nhằm nâng cao tính độc lập trong lợi ích của Chủ tịch và các Ủy viên:
(1) Lương của Chủ tịch và các ủy viên sẽ được cấp riêng;
(2) Lương của Chủ tịch và ủy viên không bị cắt giảm ngược lại với ý muốn của họ khi họ đang trong nhiệm kỳ.
Dưới Ủy ban là Ban thư ký. Tổng thư ký chịu trách nhiệm tiến hành tố tụng hành chính của JFTC. Tổng thư ký thực hiện các thủ tục tố tụng hành chính của Ban Thư ký. Ban Thư ký gồm Cục các vấn đề kinh tế; Cục điều tra và các văn phòng khu vực đặt tại Hokkaido (Sapporo), Tohoku (Sendai), Chubu (Nagoya), Kinki (Osaka), Chūgoku (Hiroshima), Shikoku (Takamatsu) và Kyushu (Fukuoka).
Theo báo cáo hoạt động hàng năm, hiện nay JFTC có khoảng 850 nhân viên với ngân sách hoạt động hàng năm vào khoảng 9 tỷ yên/năm [48].
43
c. Thực tiễn công tác tổ chức điều tra và xử lý các hành vi vi phạm
Luật Chống độc quyền Nhật Bản cấm các đối tượng hoạt động kinh doanh độc quyền mang tính cá nhân, các hành vi hạn chế giao dịch không hợp lý, sử dụng các phương pháp giao dịch không công bằng, JFTC điều tra cân nhắc những thông tin thu nhận được từ công chúng, hoặc do chính JFTC phát hiện ra. Khi xét thấy xảy ra sự kiện vi phạm quy định cấm, sẽ tiến hành điều tra cần thiết đối với vụ việc bị nghi ngờ.
Theo quy định của Luật Chống độc quyền Nhật Bản, hệ thống các biện pháp xử phạt đối với hành vi vi phạm bao gồm các hình thức phạt tiền, xử lý loại trừ (đối với điều tra hành chính), phạt tù, phạt tiền (đối với điều tra hình sự) và phạt cảnh cáo. Trong đó, theo thống kê hàng năm của JFTC, phạt tiền và xử lý loại trừ có số lần áp dụng nhiều nhất. Biện pháp truy tố hình sự được áp dụng ít nhất (không lớn hơn 2 vụ/năm), mặc dù có đề nghị truy tố nhưng đến nay chưa có vụ việc nào được xử lý hình sự.
Bảng 1.1. Số vụ việc áp dụng các biện pháp xử lý từ 2005-2013 của JFTC Năm 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Phạt tiền, xử lý loại trừ 19 12 22 16 24 20 15 21 15 Cảnh cáo 7 9 10 4 10 2 2 6 1 Truy tố hình sự 2 2 1 1 0 0 1 1 0
Nguồn: Báo cáo hoạt động năm 2013 của JFTC
Xét riêng đối với biện pháp phạt tiền, xử lý loại trừ và phạt cảnh cáo, tính theo loại hành vi vi phạm qua từng năm thì có thể thấy hành vi thỏa thuận ấn định giá và dàn xếp đấu thầu là hai nhóm hành vi nguy hiểm và thường xuyên xảy ra nhất nên đây cũng là hai nhóm hành vi bị xử phạt nhiều nhất, số
44
vụ bị xử phạt cũng gấp nhiều lần các hành vi khác, thậm chí có lúc gấp đến 10 lần số vụ lạm dụng ví trí thống lĩnh thị trường, ví trí độc quyền bị xử phạt.
Bảng 1.2. Số vụ xử lý vi phạm của JFTC theo hành vi vi phạm
Năm 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Độc quyền tư nhân 0 0 1 0 0 0 0 0 Thỏa thuận ấn định giá 3 6 9 5 6 5 0 8 Dàn xếp đấu thầu 6 14 2 17 12 7 19 9 Phương thức giao dịch
không công bằng 4 3 5 4 2 3 2 1
Số DN bị xử lý 73 193 49 84 109 303 126 210
Nguồn: Báo cáo hoạt động năm 2013 của JFTC
Số lần xử lý hành vi thông thầu trong giai đoạn 2001-2004 trung bình là 25 vụ/năm do đây là những hành vi khá phổ biến và được xem là “vấn nạn quốc gia” của Nhật Bản, nhưng nhờ cơ chế phát hiện vi phạm hiệu quả nên đã phát hiện và xử lý nhiều vụ, dần cải thiện môi trường và thói quen kinh doanh của doanh nghiệp. Do sự nỗ lực của cơ quan cạnh tranh và sự cải thiện trong chính sách nên đến giai đoạn 2006-2013 thì số vụ bị xử lý đã giảm xuống 10- 11 vụ/năm, tuy nhiên vẫn ở mức cao so với các hành vi khác.
45
(ĐVT: 100 triệu Yên)
Nguồn: Báo cáo hoạt động năm 2013 của JFTC
Hình 1.1. Số tiền phạt JFTC áp dụng đối với hành vi thỏa thuận ấn định giá và thông thầu giai đoạn 2005-2013
d. Một số biện pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật cạnh tranh - Áp dụng thủ tục khám xét tại chỗ
Trong điều tra hành chính về vụ việc vi phạm Luật Chống độc quyền, chủ yếu là giải quyết vụ việc thông qua lập luận chứng minh sự thật vi phạm dựa trên hai loại chứng cứ là tài liệu thu thập được qua khám xét hiện trường và biên bản lời khai được lập qua xét hỏi. Do đó, việc thu thập chứng cứ làm sáng tỏ vụ việc trong khám xét hiện trường hay có lấy được lời thú tội về hành vi vi phạm từ nhân viên của cơ sở bị tình nghi vi phạm trong xét hỏi hay không là các điểm quan trọng để giải quyết vụ việc vi phạm Luật Chống độc quyền.
Khám xét hiện trường (On-spot inspection) cụ thể là khám xét cơ sở kinh doanh của doanh nghiệp bị tình nghi vi phạm, kiểm tra sổ sách giấy tờ đồng thời ra lệnh nộp sổ sách giấy tờ và sau đó lưu giữ sổ sách giấy tờ nhằm thu thập vật chứng cần thiết để chứng minh sự thật vi phạm.
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Số doanh nghiệp 121 403 207 63 89 171 290 112 181 Số tiền phạt (100 triệu Yên) 84 231 408 96 543 6958 335 240 302
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000
46
Khi quyết định thực hiện khám xét hiện trường, tại các bộ phận phụ trách điều tra vụ việc tiến hành các công việc như sau:
Bước 1: Chọn nơi khám xét hiện trường
Nơi khám xét ngoài các trụ sở kinh doanh của doanh nghiệp tình nghi còn có trường hợp mở rộng ra cơ sở kinh doanh của bạn hàng hay cơ quan nhà nước đã đặt hàng. Trong các vụ việc dàn xếp đấu thầu, do số lượng các cơ sở bị tình nghi vi phạm nhìn chung cao, tùy theo vụ việc, có trường hợp số nơi khám xét hiện trường lên tới trên 50 cơ sở.
Bước 2: Quyết định cán bộ phụ trách khám xét hiện trường
Tùy theo quy mô của cơ sở kinh doanh của doanh nghiệp tình nghi, quyết định số cán bộ phụ trách khám xét hiện trường. Trong trường hợp của cơ sở nhỏ cũng có khi tiến hành khám xét với 3 cán bộ phụ trách; nhưng trong trường hợp của cơ sở lớn thì cũng có khi khám xét với 40 – 50 cán bộ phụ trách, thậm chí có vụ việc có sự tham gia của lực lượng trên 200 cán bộ phụ trách.
Bước 3: Tiến hành khám xét hiện trường
Khám xét hiện trường thông thường được bắt đầu đồng loạt trong buổi sáng, trên tất cả các cơ sở tình nghi, tại cùng một thời điểm.
Cán bộ phụ trách trình thẻ chứng minh thanh tra cho người đứng đầu cơ sở và giải thích về mục đích khám xét hiện trường đồng thời trao văn bản ghi mục đích này cho người đứng đầu cơ sở này và sau đó bắt đầu khám xét.
Trong khám xét hiện trường, các cán bộ phụ trách kiểm tra toàn bộ bàn làm việc, tủ tài liệu, máy tính cá nhân v.v… trong cơ sở kinh doanh và thu thập chứng cứ. Sau khi hoàn thành kiểm tra, về những tài liệu đc JFTC giữ như vật chứng, ra lệnh cho người đứng đầu cơ sở kinh doanh của cơ sở bị tình nghi nộp và lưu giữ các tài liệu này. Tùy thuộc vào quy mô của cơ sở kinh doanh cũng có trường hợp lưu trữ tới vài trăm tài liệu trên một cơ sở.
47
Gần đây, do có nhiều tài liệu được điện tử hóa nên kiểm tra không chỉ máy tính của các nhân mà cả dữ liệu điện tử được lưu trong máy chủ.
Bước 4: Sau khi khám xét hiện trường
Về tài liệu được lưu giữ, xác minh nội dung từng tài liệu, tìm ra vật chứng quan trọng trong xác minh sự thật vi phạm.
Sau khi hoàn thành thủ tục khám xét hiện trường, cán bộ JFTC yêu cầu nhân viên của doanh nghiệp tình nghi tự nguyện trình diện và xét hỏi nhân viên. Việc xét hỏi được thực hiện trong khuôn khổ thu thập chứng cứ cần thiết để chứng minh vi phạm và được thực hiện theo quy trình thủ tục chặt chẽ, nghiêm túc, bảo mật.
- Áp dụng chương trình khoan dung (Leniency) [48]
Việc tổ chức điều tra và xử lý các hành vi thỏa thuận thông đồng hạn chế cạnh tranh là một trong những mục tiêu hàng đầu của các cơ quan cạnh tranh trên thế giới. Tuy nhiên, thực tiễn điều tra cho thấy không dễ để có thể phát hiện và xử lý các thỏa thuận hạn chế cạnh tranh này vì các thủ đoạn thông đồng của các công ty khá tinh vi. Cơ quan điều tra phải tiến hành khám xét và dùng nhiều nghiệp vụ để có thể thu thập được chứng cứ và điều này không phải lúc nào cũng có thể đem lại hiệu quả vì các doanh nghiệp sẽ luôn tìm cách xóa dấu vết, phi tang chứng cứ.
Tại một số quốc gia, cơ quan điều tra phải cài người nằm trong hệ thống các công ty là thành viên tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh để thu thập chứng cứ. Đây là một biện pháp có đem lại hiệu quả nhưng để lọt vào vị trí có thể thu thập được các chứng cứ là việc làm hết sức khó khăn và tốn kém về mặt thời gian, công sức và tiền của, thậm chí là nguy hiểm cho cán bộ thâm nhập.
Vì vậy, để giúp cơ quan điều tra có thêm nguồn cung cấp chứng cứ, qua đó tăng cường hiệu quả thực thi luật, đặc biệt là các hành vi thỏa thuận
48
hạn chế cạnh tranh, JFTC đã ban hành và áp dụng chính sách khoan dung. Chính sách khoan dung được áp dụng đối với các chủ thể tham gia thỏa thuận hạn chế cạnh tranh chủ động đến khai báo với cơ quan quản lý cạnh tranh về hành vi của mình, đồng thời cung cấp cho cơ quan cạnh tranh các tài liệu chứng cứ có giá trị chứng minh thỏa thuận đó.
Cơ chế khoan dung (Leniency) là cơ chế giảm hoặc miễn trừ tiền phạt phải nộp của doanh nghiệp trong trường hợp họ gửi các báo cáo tới JFTC liên quan đến hành vi vi phạm. Trong thời gian gần đây, những đơn xin miễn trừ khoản phải nộp chiếm một tỷ lệ lớn trong những manh mối của các vụ thông thầu hoặc cartel. Thông qua việc áp dụng cơ chế này, JFTC đã phát hiện ra rất nhiều vụ việc thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, đặc biệt là thông đồng đấu thầu, mà trước đó họ không thể phát hiện ra do không có chứng cứ.
Số lượng các chủ thể được hưởng cơ chế khoan dung không vượt quá 05 doanh nghiệp. Trong đó, các doanh nghiệp có thể khai báo trước hoặc sau khi khởi động điều tra vụ việc, và chỉ có tối đa 03 doanh nghiệp đầu tiên khai báo sau khi khởi động điều tra mới được hưởng cơ chế khoan dung.
Mức miễn, giảm tiền phạt theo cơ chế khoan dung như sau: nếu khai báo trước khi cơ quan cạnh tranh ra quyết định điều tra vụ việc, doanh nghiệp khai báo đầu tiên được miễn 100% tiền phạt, doanh nghiệp thứ hai được giảm 50% tiền phạt, doanh nghiệp thứ ba được giảm 30% tiền phạt. Các doanh nghiệp khai báo sau khi ra quyết định điều tra thì được giảm 30% tiền phạt. Điều kiện tiên quyết để các bên được mức miễn giảm nêu trên là :