3. Những vấn đề được nghiên cứu trong luận án
1.2.1. Nhóm tiêu chí bên trong
Nhóm tiêu chí bên trong thể hiện chất lượng của các văn bản quy phạm pháp luật bao gồm (i) Tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật đó có được ban hành hợp pháp hay không) và (ii) Tính phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật đó có còn phù hợp với thực tiễn hay không).
+ Về tính hợp pháp
Trước tiên, văn bản quy phạm pháp luật đó phải đảm bảo tính hợp pháp. Một văn bản quy phạm pháp luật chỉ đạt hiệu quả khi nó hợp pháp. Điều đó có nghĩa văn bản quy phạm pháp luật đó phải thỏa mãn tất cả các yêu cầu sau đây.
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành đúng luật, tuân thủ các luật có hiệu lực cao hơn (ví dụ như Hiến pháp, các điều ước quốc tế có liên quan). Tính hợp pháp về mặt nội dung của văn bản quy phạm pháp luật trước tiên thể hiện ở việc văn bản đó không được mâu thuẫn, không được đi ngược lại những nguyên tắc, quy định mang tính chất định hướng của các văn bản có hiệu lực cao hơn, đặc biệt là Hiến pháp.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật phải được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể soạn thảo và ban hành luật. Điều đó có nghĩa là văn bản đó phải do đúng chủ thể có thẩm quyền ban hành.
Thứ ba, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật phải bảo đảm đúng trình tự, thủ tục và hình thức theo quy định.
Tóm lại, một văn bản quy phạm pháp luật hợp pháp là khi được soạn thảo đảm bảo các yếu tố cả về hình thức cũng như nội dung. Văn bản đó phải được soạn thảo theo đúng quy trình thủ tục ban hành một văn bản quy phạm pháp luật. Văn bản quy phạm pháp luật phải được cơ quan có thẩm quyền soạn thảo và ban hành. Đây là một yếu tố quan trọng quyết định tính hợp
33
pháp cũng như sự tồn tại của một văn bản quy phạm pháp luật. (Theo từ điển Luật học, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật trong khoảng thời gian và không gia nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà nhà nước muốn xác lập. Văn bản quy phạm pháp luật được chia thành hai loại là văn bản luật và văn bản dưới luật [33]. Tựu chung lại, văn bản quy phạm pháp luật quy định cái mà chúng ta có quyền, được phép, hoặc bị cấm làm. Một văn bản quy phạm pháp luật dù được soạn thảo đúng quy trình thủ tục, nhưng không bảo đảm kỹ thuật soạn thảo, không đảm bảo được cơ cấu của một quy phạm pháp luật, hoặc không rõ ràng về mặt ngữ nghĩa sẽ khó có thể mang lại cho văn bản đó hiệu quả mong muốn. Ngược lại, một văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo tốt về mặt kỹ thuật nhưng không được cơ quan có thẩm quyền soạn thảo và ban hành thì chắc chắn sẽ không bảo đảm hiệu lực và hiệu quả.
Hiệu quả thực thi của văn bản quy phạm pháp luật sẽ càng được tăng cường nếu như các quy định pháp luật trong văn bản luật đó có nội dung thống nhất với các văn bản luật khác trong hệ thống pháp luật. Thực tế cho thấy, có nhiều văn bản luật dù đảm bảo tính hợp pháp trong mối quan hệ dọc với Hiến pháp và các văn bản luật có giá trị pháp lý cao hơn, nhưng lại có những quy định mâu thuẫn với các văn bản luật khác trong mối quan hệ ngang, sẽ không thể đem lại hiệu quả mong muốn của văn bản luật. Những mâu thuẫn thậm chí những quy định trái ngược nhau giữa các văn bản luật sẽ tạo nên những xung đột pháp lý gây cản trở cho việc thực thi văn bản luật. Do vậy, việc bảo đảm tính thống nhất giữa các văn bản luật sẽ tạo nên hiệu quả thực thi luật.
34
+ Về tính thực tiễn
Tính hợp pháp là điều kiện cần bảo đảm sự tồn tại vững chắc của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, để có được hiệu quả thực thi, văn bản quy phạm pháp luật cần phải đáp ứng các yêu cầu về tính thực tiễn. Một văn bản có tính thực tiễn sẽ giúp cho các chủ thể tuân thủ một cách nghiêm túc và tự nguyện. Bởi nó không chỉ mang lại lợi ích cho chủ thể mà còn lợi ích chung cho cả xã hội. Tính hợp pháp chỉ là một điều kiện đủ cho việc tuân thủ pháp luật của chủ thể. Một văn bản quy phạm pháp luật hợp pháp nhưng nếu không có tính thực tiễn vẫn có thể bắt buộc các chủ thể tuân thủ. Các chủ thể không thể viện cớ một quy phạm pháp luật không còn phù hợp với thực tiễn để không tuân thủ một quy phạm pháp luật. Điều này xuất pháp từ uy quyền của luật pháp. Luật pháp phải được bắt buộc thực hiện chừng nào còn hiệu lực. Nhưng sự tuân thủ này sẽ dẫn đến những tác động tiêu cực cho xã hội, cho trật tự pháp luật nói chung. Những văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp với lòng dân sẽ gây ra những phản ứng tiêu cực và trong nhiều trường hợp dẫn đến tình trạng khiếu kiện, khiếu nại kéo dài. Do vậy, tính thực tiễn của một văn bản quy phạm pháp luật phải thể hiện được lợi ích của đất nước, lợi ích chung, ý chí chung của nhân dân.
Tính thực tiễn của một văn bản quy phạm pháp luật tuy không phải là yếu tố quyết định việc tuân thủ pháp luật của các chủ thể, nhưng không phải vì thế mà mất đi ý nghĩa quan trọng của nó trong việc đảm bảo tính pháp chế của pháp luật. Trong một đất nước mà nền pháp chế ngày càng được đề cao thì tính thực tiễn của các quy định pháp luật ngày càng được coi trọng.
Chính sách và pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành phải xuất phát từ thực tiễn và phản ánh thực tiễn và ngược lại, ảnh hưởng của các chính sách đó đến thực tiễn đòi hỏi các đối tượng chịu sự tác động của chính sách và pháp luật phải nắm bắt được nội dung cũng như tuân thủ nó. Việc tuân thủ
35
các quy phạm xuất phát từ lợi ích của các chủ thể, lợi ích của xã hội. Sự thống nhất biện chứng giữa tính hợp pháp và tính thực tiễn là một trong những đặc điểm của việc quản lý xã hội một cách khoa học. Pháp luật không thể được tuân thủ một cách nghiêm túc nếu như những quy phạm pháp luật không xuất phát từ những yêu cầu của xã hội [22]. Văn bản quy phạm pháp luật được soạn thảo và ban hành là nhằm thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu của Nhà nước, của xã hội, ở việc giải quyết các vấn đề mà xã hội đặt ra. Do vậy, để một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả cần phải xem xét tính thực tiễn của văn bản quy phạm đó.
Văn bản quy phạm pháp luật có tính thực tiễn khi đáp ứng được các yêu cầu:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật phải xuất phát từ lợi ích thiết thực của xã hội, mà cụ thể là của người dân. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành là nhằm để giải quyết các vấn đề mà xã hội đặt ra. Do đó, văn bản quy phạm pháp luật ban hành cần phải phù hợp với tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và lấy lợi ích của người dân, của xã hội, của nhà nước làm nền tảng. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp, văn bản quy phạm pháp luật dù được hình thành dựa trên những ý tưởng hợp lý được xây đựng từ nền tảng thực tại của xã hội nhưng lại không thể hiện được rõ các ý tưởng này do việc diễn đạt cũng như việc sử dụng ngôn từ. Hậu quả là văn bản quy phạm pháp luật khó được thực thi trong thực tế và không được cộng đồng chào đón, ủng hộ. Một văn bản quy phạm pháp luật không có tính thực tiễn có thể do nhiều nguyên nhân. Một trong những nguyên nhân thường gặp là do kỹ thuật lập pháp còn yếu kém làm cho luật pháp không còn phù hợp với các quan hệ xã hội, với thực tiễn. Nguyên nhân khác là do sự phát triển của kinh tế xã hội, phát sinh nhiều mối quan hệ và các hành vi mới nên văn bản quy phạm pháp luật ban hành trước không dự tính hết được. Do đó, thông thường, các văn
36
bản pháp luật phải được thường xuyên cập nhật, bổ sung, thay thế, sửa đổi cho phù hợp.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với đối tượng, phải điều chỉnh đúng đối tượng. Nếu văn bản quy phạm pháp luật không điều chỉnh đúng đối tượng, sẽ không làm cho đối tượng đó tuân thủ một cách tự nguyện. Điều đó gây ảnh hưởng đến hiệu quả của văn bản quy phạm.