3. Những vấn đề được nghiên cứu trong luận án
1.2.2. Nhóm tiêu chí bên ngoài
Tiêu chí bên ngoài để xem xét mối quan hệ tương tác của quy phạm đó với xã hội bao gồm (i) khả năng tổ chức thực thi của các cơ quan thi hành pháp luật, (ii) khả năng tiếp cận và tuân thủ luật của đối tượng mà văn bản quy phạm pháp luật hướng tới.
Nghiên cứu nhóm tiêu chí về yếu tố bên ngoài về hiệu quả thực thi của một văn bản quy phạm pháp luật là nghiên cứu ảnh hưởng của quy phạm pháp luật đến thái độ của những cá nhân và tổ chức là đối tượng áp dụng của văn bản, sự tương tác giữa văn bản quy phạm pháp luật và xã hội. Một văn bản có hiệu quả thực thi khi văn bản đó có giá trị bắt buộc thi hành đối với chủ thể. Vì vậy, thái độ, sự tuân thủ quy phạm pháp luật được coi là yếu tố thể hiện rõ nét nhất hiệu quả của một văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, không thể không kể đến những cơ quan thực thi việc áp dụng luật. Một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả thực thi hay không, không chỉ phụ thuộc vào chính văn bản luật đó. Hiệu quả thực thi của văn bản luật còn phụ thuộc vào việc tổ chức thi hành, giám sát việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật đó. Vì vậy, vai trò của các cơ quan thực thi là rất quan trọng.
Văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu quả thực thi cao khi được các cơ quan thực thi thực hiện một cách nghiêm túc và triệt để việc áp dụng các quy định trong văn bản. Để bảo đảm cho luật pháp được thực hiện, các cơ quan này cần phải được trang bị không chỉ về cơ sở pháp lý mà còn cả cơ sở
37
vật chất cũng như nguồn nhân sự để đảm bảo việc thực hiện pháp luật ở mọi cấp độ. Việc xử lý vi phạm pháp luật được thực hiện theo ba bước: trước tiên là phát hiện vi phạm, sau đó là xem xét, đánh giá và đưa ra phương hướng xử lý. Mỗi bước này đều có khả năng làm ảnh hưởng đến hiệu quả thực thi của văn bản quy phạm pháp luật. Những hạn chế, trở ngại của trong việc thực hiện pháp luật thường có nguồn gốc, hoặc ít nhất chịu tác động từ phía cơ quan thực thi. Nếu như các cơ quan này không hành động, không triển khai việc áp dụng luật, không giám sát việc thi hành, việc tuân thủ thì hiệu lực và hiệu quả của luật sẽ không được bảo đảm. Bên cạnh đó, sự chồng chéo về thẩm quyền giữa các cơ quan thực thi cũng làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực thi pháp luật.
Để tuân thủ một văn bản quy phạm pháp luật, các đối tượng này phải biết được sự tồn tại của các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội mà họ đã, đang và sẽ tham gia. Chỉ khi biết được có sự tồn tại của văn bản quy phạm pháp luật, các chủ thể mới có thể nhận thức được hành vi của mình là có làm đúng luật hay không. Sau khi biết và nhận thức được các quy phạm pháp luật, sẽ có hai trường hợp xảy ra là tuân thủ và làm trái (không làm theo luật hoặc làm trái luật). Văn bản quy phạm pháp luật sẽ có hiệu quả thực thi khi được tuân thủ. Hiệu quả thực thi của văn bản quy phạm pháp luật phụ thuộc vào sự tiếp nhận, hay nói rộng ra là sự tiếp cận của các chủ thể.
"Tiếp cận" được hiểu là khả năng nhận thức luật, qua đó có thể áp dụng các quy phạm pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể. Đó có thể là khả năng yêu cầu các cơ quan thực thi luật áp dụng luật. Và cuối cùng khái niệm tiếp cận cũng được hiểu là khả năng có được những quyết định đúng luật của các chủ thể. Theo nghĩa hẹp khả năng tiếp cận luật có thể được hiểu là khả năng mà một chủ thể có thể tiến hành các thủ tục tại cơ quan công quyền để bảo vệ lợi ích của mình. Hiện nay, khả năng tiếp cận luật được hiểu rộng
38
hơn. Đó là khả năng trở thành chủ thể của luật, được thông tin về các văn bản luật, các quy định pháp luật, khả năng áp dụng luật một cách chủ định (thực hiện một quyền), hoặc một cách bị động (yêu cầu tôn trọng quyền của mình). Như vậy, có thể thấy rằng, một văn bản quy phạm pháp luật có hiệu quả thực thi phải là một văn bản có thể tiếp cận được. Khả năng tiếp cận của chủ thể sẽ là một trong những yếu tố quyết định hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật, bởi đó là một vấn đề pháp lý gắn liền với các điều kiện về tính có hiệu lực của các quy phạm pháp luật đối với các đối tượng mà nó hướng tới điều chỉnh.
Nếu như một văn bản quy phạm pháp luật không được các chủ thể tiếp cận, văn bản đó sẽ không thực hiện được một trong những chức năng cơ bản là điều chỉnh các quy tắc xử sự của các chủ thể trong xã hội. Văn bản quy phạm pháp luật không được tiếp cận có thể được xem xét dưới hai góc độ:
Thứ nhất là quy định trong văn bản khó hoặc ít có khả năng tiếp cận. Nói một cách khác, các chủ thể khó có thể thực hiện các quy định bởi họ không hiểu, không thấy hợp lý hoặc cho rằng các quy định này đi ngược lại những quy tắc xử sự được thừa nhận rộng rãi trong xã hội. Thứ hai, có thể do những điều kiện khách quan bên ngoài cản trở sự tiếp cận của các chủ thể.
Ở góc độ thứ nhất, nguyên nhân xuất phát từ chính bản thân văn bản quy phạm pháp luật đó. Có thể là do các quy phạm pháp luật được xây dựng không phù hợp với thực tiễn, hoặc không rõ ràng, mang tính chung chung khiến các chủ thể khó có khả năng tuân thủ, thi hành, vận dụng pháp luật hoặc các quy định đã lỗi thời không còn phù hợp với thực tế hiện hành. Điều này dẫn đến hậu quả là dần tạo ra khoảng cách giữa pháp luật và quần chúng. Khoảng cách này càng lớn, pháp luật càng khó được thực hiện. Các chủ thể sẽ mất lòng tin pháp luật. Để khắc phục, văn bản luật phải được soạn thảo và ban hành phù hợp với thực tiễn và với ý chí của nhân dân và cộng đồng.
39
Ở góc độ thứ hai, khả năng tiếp cận văn bản luật bị ảnh hưởng bởi những yếu tố khách quan gây cản trở khả năng tiếp cận của các chủ thể, hay nói một cách khác cản trở công dân thực hiện quyền tiếp cận quy định pháp luật. Quyền tiếp cận một đạo luật nào đó, hay nói rộng ra là quyền tiếp cận thông tin là một trong những quyền cơ bản của con người. Quyền này bao gồm quyền mà công dân được chủ động tiếp cận, thu thập thông tin và trách nhiệm của cơ quan nhà nước cung cấp thông tin cho công dân [22].
Để đảm bảo cho công dân được chủ động tiếp cận thông tin, cơ quan nhà nước phải chủ động công bố công khai những trình tự thủ tục rõ ràng thuận tiện để công dân có thể dễ dàng tiếp cận được thông tin khi có nhu cầu. Ngoài ra, công dân có thể tiếp cận được thông tin ngay cả khi không có nhu cầu bằng việc cơ quan nhà nước chủ động công khai thông tin trên các trang thông tin điện tử của cơ quan hoặc thông qua các kênh phổ biến kiến thức khác để đông đảo quần chúng được biết mà không cần phải yêu cầu.
Ngoài ra, hiệu quả thực thi của văn bản quy phạm pháp luật còn phụ thuộc vào rất nhiều vào các yếu tố chính trị-xã hội, văn hóa, và thói quen ứng xử của người dân. Một văn bản quy phạm pháp luật có thể thực thi tốt ở một địa phương, nhưng lại không thực thi hiệu quả ở một nơi khác. Ví dụ như quy định bắt buộc đội mũ bảo hiểm. Luật phát huy hiệu lực tốt ở Hà Nội, nhưng ở các tỉnh, địa phương xa trung tâm, hiệu quả của luật lại thấp. Yếu tố tâm lý, tập quán sinh hoạt và lối sống là những yếu tố ảnh hưởng lớn đến việc thi hành pháp luật của các chủ thể [19]. Như vậy, đây cũng là một nguyên nhân gây ảnh hưởng đến hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật.
Tóm lại, đa số các học giả trên thế giới đồng tình rằng hiệu quả thực thi của một văn bản quy phạm pháp luật được coi như một điều kiện để đánh giá sự tồn tại của một quy phạm. Theo họ, một văn bản quy phạm pháp luật ra đời luôn mong muốn được thực thi hiệu quả và nó chỉ đạt được khi được
40
công nhận và được áp dụng trong thực tiễn. Nếu không được đối tượng của nó biết đến và tuân thủ, văn bản quy phạm pháp luật sẽ mất đi chức năng quy phạm của nó.