các chức năng của Quốc hội
Về hoạt động lập pháp
Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, vì vậy kiện toàn tổ chức, đổi mới phương thức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội trước hết phải xác định trọng tâm là nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động lập pháp. Phát huy những thành tựu đã đạt được, bước sang nhiệm kỳ Quốc hội mới, hoạt động lập hiến, lập pháp của Quốc hội cần có những chuyển biến mạnh mẽ hơn nữa nhằm đáp ứng tốt hơn yêu cầu của đất nước trong giai đoạn mới. Những chuyển biến này không tách rời yêu cầu tiếp tục cải tiến một số công đoạn trong quy trình lập pháp của Quốc hội cũng như trong hoạt động của đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội khi tham gia thực hiện hoạt động lập hiến, lập pháp theo hướng “tiếp tục đổi mới mạnh mẽ hơn nữa quy trình xây dựng pháp luật, đặc biệt là trong giai đoạn chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh bảo đảm tiến độ và nâng cao chất lượng của dự thảo” [38, tr.6], hướng tới xây dựng hệ thống pháp luật “đủ, hiệu quả và khả thi” [38, tr.7]. Đầu tiên và quan trọng nhất là hoàn thiện quy trình lập hiến của Quốc hội trên cơ sở ban hành các quy định cụ thể về việc soạn thảo, thông qua, công bố Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và thủ tục, trình tự giải thích Hiến pháp. Đổi mới cách thức xem xét, thống nhất những tiêu chuẩn cần xem xét để quyết định đưa một dự án luật, pháp lệnh và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Trong thời gian tới cần quan tâm hơn nữa đến cách thức đề xuất sáng kiến xây dựng luật, phát huy hơn nữa vai trò của công dân và các tổ chức trong quá trình sáng kiến pháp luật. Phát huy tính linh hoạt, chủ động, sáng
76
tạo của các cơ quan, đặc biệt là Ủy ban thường vụ Quốc hội trong quá trình thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhằm kịp thời điều chỉnh Chương trình phù hợp với điều kiện thực tế.
Các đạo luật của Quốc hội trong Nhà nước pháp quyền phải là các luật có chất lượng tốt. Để kết luận về giá trị và chất lượng của một đạo luật, có thể xuất phát từ những căn cứ và tiếp cận từ các góc độ hết sức khác nhau. Tuy nhiên, có thể đúc rút một số tiêu chí chủ yếu như sau: một luật “tốt” phải bảo đảm: 1/ Tính hợp hiến, tính thống nhất với toàn bộ hệ thống pháp luật; 2/ Tính khả thi, sự phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội; Khả năng thể hiện nguyện vọng của phần lớn các thành viên xã hội thành “ý chí chung”; 3/ Tính khoa học, chính xác, minh bạch về mặt ngôn ngữ và kỹ thuật thể hiện.
Để nâng cao chất lượng của các đạo luật cần cải tiến quy trình lập pháp của Quốc hội; tăng cường chất lượng đại biểu Quốc hội; phát huy sự phối hợp giữa Quốc hội và Chính phủ trong quy trình làm luật.
Hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội đối với các dự án luật, pháp lệnh là vô cùng quan trọng, vì vậy cần phân công cơ quan thẩm tra một cách hợp lý, phù hợp tương đối với chuyên môn và đặc biệt là khả năng của cơ quan thẩm tra. Tổ chức tốt công tác cung cấp tài liệu, thông tin cho các thành viên Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội nhằm cung cấp đầy đủ, kịp thời tài liệu, thông tin phục vụ cho việc tiến hành thẩm tra. Bảo đảm nguyên tắc làm việc tập thể, quyết định theo đa số trong hoạt động thẩm tra của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Tổ chức tốt hơn hoạt động phối hợp thẩm tra giữa Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Tập hợp và sử dụng có hiệu quả các chuyên gia ở từng lĩnh vực trong các ngành và các địa phương trong quá trình thẩm tra. Bảo đảm tính khách quan trong quá trình thẩm tra.
Ngoài ra, cũng cần tăng cường vai trò của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội trong hoạt động tham gia xây dựng pháp luật như xây dựng
77
cơ chế và tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội phát huy quyền sáng kiến lập pháp. Tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội có thể phát huy tốt vai trò, trách nhiệm của mình trong công tác xây dựng luật. Phát huy vai trò của Đoàn đại biểu Quốc hội trong công tác xây dựng pháp luật.
Về việc lấy ý kiến nhân dân: phải thừa nhận rằng đây là phương thức làm tăng rõ rệt chất lượng của luật và tính minh bạch của hệ thống pháp luật, là tiêu chí của Nhà nước pháp quyền. Tuy nhiên, hiện nay, việc lấy ý kiến còn chưa phù hợp về thời gian và hình thức; còn mang tính đối phó nhiều hơn là cầu thị; việc giải trình về sự khác biệt trong cách tiếp cận của người soạn thảo và người dân là vô cùng hãn hữu. Để thể hiện “ý chí chung” trong luật, không còn biện pháp nào ưu việt hơn là tổ chức lấy ý kiến nhân dân về dự án ngay trong giai đoạn soạn thảo và tiếp thu một cách nghiêm túc để chỉnh lý sao cho luật là nơi phản ánh nguyện vọng và dung hoà lợi ích của các tầng lớp nhân dân [30, tr.224].
Đổi mới phương thức thảo luận và thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội như giảm thiểu đến mức tối đa việc thảo luận theo đoàn, tổ đại biểu tại kỳ họp Quốc hội để tránh sự trùng lặp không cần thiết; tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của chủ tọa phiên họp Quốc hội; quy định cụ thể về hình thức và tính pháp lý của Phiếu xin ý kiến đại biểu Quốc hội; thực hiện tốt quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quy trình xem xét, thông qua dự án luật tại một hoặc nhiều kỳ họp Quốc hội; xây dựng những tiêu chí cụ thể làm căn cứ cho việc xem xét, đánh giá dự án luật, từ đó, giúp đại biểu Quốc hội thảo luận, thông qua dự án luật có chất lượng hơn, tránh những tranh luận không cần thiết.
Về hoạt động giám sát
Giám sát là một chức năng, đồng thời là thẩm quyền của Quốc hội. Sự ra đời của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội, góp phần tạo nên những thành tựu đáng kể trong hoạt động giám sát của
78
Quốc hội. Phát huy những kết quả đã đạt được, trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa tới, Quốc hội cần tiếp tục đổi mới hoạt động giám sát nhằm thực hiện tốt chủ trương “nâng cao chất lượng, hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội… Xác định rõ phạm vi, nội dung, cơ chế giám sát của Quốc hội, các Ủy ban của Quốc hội” [7].
Điều 69 của Hiến pháp năm 2013 quy định: "Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước". Chỉ trên cơ sở hoạt động giám sát, Quốc hội mới có điều kiện nhận biết những quy định pháp luật và những quyết định của mình có đúng đắn và hiện thực hay không; thông qua đó kịp thời sửa đổi, bổ sung hoặc huỷ bỏ những gì không còn phản ánh đúng thực tiễn khách quan; làm rõ trách nhiệm của các cơ quan và các quan chức được giao quyền. Tuy nhiên, hiệu quả và hiệu lực của hoạt động giám sát đang là vấn đề thời sự hiện nay.
Mặc dầu thời gian qua, Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội đã dành nhiều thời gian và nỗ lực cho hoạt động giám sát, và hoạt động này đã đạt được một số kết quả được nhân dân cả nước ghi nhận (đặc biệt là hoạt động chất vấn, do được truyền hình trực tiếp, nên nội dung và thủ tục chất vấn tại kỳ họp Quốc hội đang nhanh chóng được các HĐND áp dụng và hiệu quả của hoạt động này vì thế mà được nhân lên gấp bội) nhưng đây vẫn là hoạt động "còn yếu, hiệu quả chưa cao, nhiều kiến nghị thông qua hoạt động giám sát chưa được các cơ quan có trách nhiệm nghiên cứu giải quyết [20].
Giám sát của Quốc hội là giám sát tối cao, nên về nội dung, chỉ tập trung vào những vấn đề chính sách, và về đối tượng, chỉ tập trung vào các cơ quan nhà nước ở trung ương và hệ thống Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Quy định của Hiến pháp về việc giám sát đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước chỉ nên hiểu là đối với tất cả các loại hình hoạt động của Nhà nước, bao gồm lập pháp, hành pháp và tư pháp, chứ không phải đối với mọi cơ quan trong bộ
79
máy nhà nước. Hiến pháp quy định như vậy là vì Quốc hội của nhiều nước trên thế giới chỉ có chức năng giám sát đối với cơ quan hành pháp, mà không có quyền giám sát các cơ quan tư pháp. Ví dụ, Điều 3 của Hiến pháp Thụy Điển năm 1974 chỉ quy định: "...Quốc hội thực hiện quyền giám sát của mình đối với Chính phủ và bộ máy hành chính của nước Thụy Điển" (ở Thụy Điển bộ máy hành chính độc lập với chính phủ). Việc các cơ quan của Quốc hội tiến hành khảo sát tình hình thực tế hoặc xem xét một vụ việc cụ thể chỉ thực sự hữu ích và có hiệu quả khi các hoạt động này phục vụ mục đích giám sát một vấn đề thuộc tầm chính sách vĩ mô.
Cần đổi mới phương thức nghe báo cáo và ra nghị quyết về báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao và các báo cáo chuyên đề khác tại kỳ họp Quốc hội. Xác định rõ vấn đề cần báo cáo với Quốc hội và dành thời gian thích đáng để đại biểu Quốc hội tranh luận đi đến việc bỏ phiếu về từng vấn đề đã nêu; tạo điều kiện nâng cao tính chủ động, tích cực của đại biểu Quốc hội thông qua việc tranh luận, phản biện về các nội dung của báo cáo. Cần có sự kết hợp chặt chẽ giữa việc xem xét báo cáo tại kỳ họp Quốc hội và kết quả hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội giữa hai kỳ hop. Quy định bắt buộc về việc Quốc hội ra nghị quyết về công tác của các cơ quan sau khi xem xét báo cáo.
Nâng cao chất lượng hoạt động chất vấn và nghe trả lời chất vấn cũng như nâng cao nhận thức về hoạt động chất vấn và nghe trả lời chất vấn. Bảo đảm chất lượng của câu hỏi chất vấn; bố trí thời gian chất vấn hợp lý tại mỗi kỳ họp Quốc hội; tăng cường hoạt động chất vấn giữa hai kỳ họp Quốc hội, tiến hành chất vấn thường xuyên đối với các thành viên Chính phủ; quy định cụ thể về nội dung, thủ tục, trình tự và việc xử lý kết quả của hoạt động chất vấn, quy định rõ hiệu lực của chất vấn.
80
Đổi mới phương thức thực hiện hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội bắt đầu từ việc xây dựng chương trình giám sát khoa học, cụ thể và khả thi. Bảo đảm hợp lý mối quan hệ giữa giám sát chung về thực hiện chính sách, pháp luật (như giám sát việc thực hiện các chủ trương đầu tư lớn, giám sát việc chi tiêu ngân sách…) với giám sát các vụ việc, vụ án cụ thể để bảo đảm cho hoạt động giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội là giám sát vĩ mô, tránh chồng lấn sang công việc của các cơ quan kiểm tra, thanh tra, điều tra, kiểm sát, xét xử. Nâng cao chất lượng của việc tổ chức các Đoàn giám sát của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Bảo đảm tính đúng đắn, chính xác, khoa học và hiệu quả thiết thực của các kết luận, kiến nghị được Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội đưa ra trong quá trình giám sát. Tăng cường hơn nữa vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội trong việc chỉ đạo, điều hòa, phối hợp hoạt động giám sát của các cơ quan của Quốc hội.
Bên cạnh sự giúp đỡ về của các cơ quan chuyên môn của Quốc hội, việc thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội còn cần phải có sự tham gia, trợ giúp của nhiều công cụ, phương tiện khác, đặc biệt là của các cơ quan truyền thông, báo chí. Từ những thông tin do các phương tiện truyền thông đại chúng đăng tải, Quốc hội có thể thấy được những vấn để nổi lên trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước để đưa ra những quyết định giám sát kịp thời và đúng đắn. Theo chiều ngược lại, khi một vấn đề được Quốc hội đưa ra giám sát thì với sự trợ giúp của các phương tiện truyền thông, vấn đề đó được phổ biến rộng rãi, tạo thành áp lực đối với các cơ quan bị giám sát. Trong trường hợp này, các phương tiện truyền thông đại chúng trở thành những công cụ giúp Quốc hội phát hiện và thực hiện những yêu cầu giám sát trong hoạt động của mình.
Tóm lại, chức năng giám sát tối cao của Quốc hội có một vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động của Quốc hội nói riêng và hoạt động của Nhà
81
nước ta nói chung. Trong quá trình thực hiện công cuộc đổi mới của đất nước, việc nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của Quốc hội là một yêu cầu cấp thiết. Với chủ trương phát huy hơn nữa vai trò của Quốc hội, thì việc tổ chức thực hiện tốt chức năng giám sát của Quốc hội làm cho Quốc hội ngày càng thể hiện tốt hơn vai trò và chức năng của mình mà Hiến pháp và pháp luật đã quy định.
Hoạt động quyết định các vấn đề trọng đại của đất nước
Cùng với việc đẩy mạnh công tác lập pháp và hoạt động giám sát, Quốc hội ngày càng chú trọng và chủ động hơn trong việc xem xét, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước. Do đó, hoạt động này đã có bước tiến bộ nhất định, góp phần tạo cơ sở cho việc quản lý, điều hành phát triển kinh tế - xã hội. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc Quốc hội quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước còn có những hạn chế. Có ý kiến cho rằng “Quốc hội quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, vẫn còn mang tính hình thức, Quốc hội chưa nắm dược thực quyền” [34, tr.144]. Những hạn chế trong việc thực hiện thẩm quyền quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước không những tác động trực tiếp tới hiệu quả hoạt động của Quốc hội mà còn ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện quyền lực của nhân dân trong quản lý, điều hành đất nước.
Việc cung cấp đầy đủ cho các đại biểu Quốc hội những thông tin, tài liệu cần thiết, phục vụ cho việc xem xét, quyết định một vấn đề nhất định là khâu mở đầu quan trọng, tạo cơ sở nhận thức cho đại biểu trước các vấn đề cần xem xét. Các tài liệu liên quan đến vấn đề được đưa ra Quốc hội xem xét, quyết định cần được gửi sớm cho đại biểu Quốc hội, tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội có đủ thời gian nghiên cứu, kiểm chứng, trong trường hợp cần thiết thì có thể yêu cầu cung cấp thêm thông tin hoặc giải trình thêm để làm rõ vấn đề mình quan tâm. Nghiên cứu để tổ chức một mạng lưới cộng tác viên của đại biểu Quốc hội dưới dạng hợp đồng theo công việc, giúp đại biểu Quốc hội