6. Kết cấu của Luận án
4.2.2. Những thách thức chung mà các quốc gia phải tính đến khi xem xét gia nhập Quy chế Rôm
xem xét gia nhập Quy chế Rôm
4.2.2.1. Những thách thức đến từ bối cảnh quốc tế
Thứ nhất, thách thức đến từ việc một số cường quốc như Hoa Kỳ, LB Nga và Trung Quốc chưa là thành viên của Quy chế Rôm.
Hoa Kỳ, Trung Quốc và LB Nga luôn giữ vai trò chủ đạo trong nỗ lực chung của cộng đồng quốc tế để hình thành một tòa án hình sự quốc tế thường trực và độc lập. Vai trò này xuyên suốt quá trình, từ việc thúc đẩy các sáng kiến thành lập Tòa án cho đến Hội nghị cuối cùng để thông qua Quy chế Rôm về TAHSQT. Tuy nhiên, do không đạt được sự đồng thuận về một số nội dung của Quy chế, các quốc gia này đã bỏ phiếu chống, phản đối việc thông qua Quy chế Rôm. Đến nay, Hoa Kỳ, Trung Quốc và LB Nga vẫn bỏ ngỏ về khả năng gia nhập Quy chế Rôm trong tương lai gần23. Những lý do mà các cường quốc không bỏ phiếu thuận khi thông qua Quy chế Rôm cũng như chưa phê chuẩn Quy chế rất đa dạng, phụ thuộc vào hoàn cảnh, quan điểm chính trị của mỗi quốc gia.
Trường hợp của Hoa Kỳ, Hoa Kỳ là một trong bảy quốc gia24 biểu quyết chống lại việc thông qua Quy chế hình thành Tòa án Hình sự quốc tế tại Hội nghị Rôm, cho dù trước đó Hoa Kỳ đã tham gia tích cực vào các hoạt động chuẩn bị cho Hội nghị cuối cùng thành lập TAHSQT.
Những nguyên nhân chính dẫn đến thái độ phản đối của Hoa Kỳ tại Hội nghị Rôm như: Hoa Kỳ mong muốn hoạt động của Tòa án phải được kiểm soát bởi HĐBA-LHQ, trên cơ sở đó, HĐBA sẽ có thẩm quyền quyết định các trường hợp Tòa án có thể và không thể thụ lý vụ án; Hoa Kỳ mong muốn
23
Tại cuộc họp bỏ phiếu để thông qua Quy chế Rôm, Hoa Kỳ và Trung Quốc đã bỏ phiếu chống, phản đổi việc thông qua Quy chế Rôm, còn LB Nga đã bỏ phiếu thuận ủng hộ cho việc thông qua Quy chế Rôm, nhưng đến nay LB Nga vẫn bỏ ngỏ về khả năng sẽ phê chuẩn Quy chế Rôm.
24
7 quốc gia đã bỏ phiếu chống việc thông qua Quy chế Rôm gồm: Hoa Kỳ, Iraq, Israel, Trung Quốc, Yemen, Libya, và Qatar.
116
trong Hội nghị Rôm thành lập Tòa án, các quốc gia sẽ thông qua từng nhóm vấn đề riêng biệt chứ không thông qua theo hình thức “cả gói” (package). Tuy nhiên, những đề nghị này của Hoa Kỳ đã không được các quốc gia ủng hộ [110].
Sau khi Quy chế Rôm có hiệu lực, Hoa Kỳ tiếp tục thể hiện thái độ chính thức phản đối TAHSQT. Hoa Kỳ cho rằng TAHSQT dễ phương hại đến chủ quyền quốc gia khi Tòa án có thể điều tra, xét xử công dân Hoa Kỳ mà không cần sự chấp thuận của Hoa Kỳ, ngay cả khi Hoa Kỳ không là thành viên của Quy chế Rôm; toà án được trao quá nhiều thẩm quyền mà không được kiểm soát và cũng không có cơ chế giám sát các Công tố viên; toà án có nguy cơ bị tác động về mặt chính trị để chống lại các lãnh đạo và binh lính Hoa Kỳ, thậm chí TAHSQT có thể điều tra và truy tố các lãnh đạo Hoa Kỳ vì “tội xâm lược”; Hoa Kỳ muốn ủng hộ các phiên toà xét xử tại quốc gia nơi hành vi tội phạm xảy ra hơn là đưa những kẻ phạm tội đến trước một TAHSQT [30].
Mặc dù Hoa Kỳ đã bỏ phiếu chống trong Hội nghị thông qua Quy chế Rôm năm 1998, tuy nhiên ngay sau đó vào ngày 31/12/2001, chỉ vài ngày trước khi chuyển giao quyền lực cho chính quyền của tân Tổng thống Bush, Tổng thống Clinton đã chứng minh Hoa Kỳ ủng hộ Tòa án bằng cách ký Quy chế Rôm cho dù còn nhiều vấn đề cần bảo lưu. Tuy nhiên, ngay khi Tổng thống George W. Bush lên nắm chính quyền, Hoa Kỳ đã rút lại việc ký Quy chế Rôm vào ngày 10/5/2002. Theo yêu cầu của Tổng thống Bush, Đại Sứ Hoa Kỳ tại LHQ gửi một bức thư cho Tổng thư ký Kofi Annan tuyên bố rằng: “Hoa Kỳ không có ý định trở thành một bên tham gia hiệp ước TAHSQT ... và Hoa Kỳ không có nghĩa vụ pháp lý đối với Quy chế được ký ngày 31 tháng 12 năm 2000” [89].
117
chính sách “hoài nghi nhưng sẵn sàng đàm phán” sang chính sách “chủ động phản đối” đối với Quy chế Rôm. Hoa Kỳ đã vận động để HĐBA thông qua Nghị quyết số 1422 [21] trao quyền miễn trừ cho tất cả các quân nhân làm nhiệm vụ gìn giữ hoà bình của Hoa Kỳ không bị đưa ra xét xử tại TAHSQT. Sau đó Hoa Kỳ đã phát động một chiến dịch toàn cầu nhằm ký kết các thoả thuận miễn trừ song phương (BIAs) với các quốc gia, đồng thời Hoa Kỳ thực hiện chính sách “đơn phương trừng phạt” để chống lại các quốc gia phê chuẩn Quy chế Rôm và từ chối ký BIAs với Hoa Kỳ.
Chính sách của Hoa Kỳ gồm 3 loại: (1) Cắt các khoản viện trợ đào tạo quân sự do Chương trình đào tạo và giáo dục quân sự quốc tế của Hoa Kỳ; (2) Cắt các khoản viện trợ quân sự do Chương trình tài chính quân sự nước ngoài của Hoa Kỳ cung cấp; (3) Trên cơ sở Đạo luật Nethercutt sửa đổi, Luật phân bổ ngân sách đối ngoại của Hoa Kỳ, cắt các khoản viện trợ kinh tế do Quỹ hỗ trợ kinh tế Hoa Kỳ cung cấp. Tính đến cuối năm 2006, Hoa Kỳ đã ký 102 Thỏa thuận miễn trừ song phương, trong đó có 46 nước là thành viên của TAHSQT. Nhiều quốc gia đã từ chối ký thỏa thuận bất chấp việc bị cắt, giảm viện trợ. Tại thời điểm đó có 54 quốc gia công bố công khai từ chối ký thỏa thuận BIA và kết quả là có 24 quốc gia đã bị cắt các khoản viện trợ của Hoa Kỳ trong năm tài chính 2005 [89].
Cho đến nay, các chiến dịch của Hoa Kỳ nhằm chống lại TAHSQT phần lớn đều thất bại, có khoảng trên 100 quốc gia đã ký thỏa thuận song phương với Hoa Kỳ, nhưng hầu hết các thỏa thuận này không được phê chuẩn, do vậy không có hiệu lực. Sau khi đánh giá các tác động tiêu cực của các chính sách trên đối với lợi ích quốc gia của Hoa Kỳ, vào đầu năm 2006, Ngoại trưởng Mỹ Condoleezza Rice tuyên bố rằng chiến dịch trừng phạt đơn phương đang được xem xét, theo đó các biện pháp số (1) và số (3) như đề cập ở trên không còn được áp dụng nữa. Sau đó, Tổng thống Hoa Kỳ đã gỡ bỏ
118
biện pháp trừng phạt đối với một số quốc gia thuộc đối tượng của biện pháp số (2) và nối lại các chương trình viện trợ quân sự đã bị gián đoạn trước đây [76].
Trường hợp của Trung Quốc, cũng giống như Hoa Kỳ, Trung Quốc nằm trong số bảy quốc gia bỏ phiếu chống lại việc thông qua Quy chế Rôm để thành lập TAHSQT thường trực. Tuy nhiên, những nguyên nhân phản đối của Trung Quốc đối với TAHSQT chủ yếu nghiêng về khía cạnh pháp lý, chứ không bao hàm nhiều khía cạnh chính trị như Hoa Kỳ. Hơn nữa, việc phản đối của Trung Quốc chủ yếu được thể hiện qua các hành vi đơn phương, khác với Hoa Kỳ, Hoa Kỳ không chỉ phản đối bằng những phản ứng, động thái đơn phương, mà còn tiến hành các hoạt động song phương và đa phương nhằm ngăn cản các quốc gia gia nhập Quy chế Rôm.
Những lý do chính mà Trung Quốc nhận định và từ chối ký Quy chế Rôm như [1; 36]:
(i) Thẩm quyền của TAHSQT không hoàn toàn thực hiện trên cơ sở nguyên tắc tự nguyện, việc Tòa án có thể thực hiện thẩm quyền với cả công dân các quốc gia không thành viên mà không có sự chấp thuận của quốc gia đó là vi phạm Công ước Viên về Luật Điều ước quốc tế;
(ii) Định nghĩa và nội hàm tội phạm chiến tranh trong Quy chế Rôm vượt quá những quy định của tập quán pháp quốc tế. Tập quán pháp quốc tế chỉ đề cập đến các hành vi diễn ra trong các cuộc xung đột liên quốc gia, nhưng Quy chế Rôm quy định cả những hành vi tội phạm thực hiện trong phạm vi của quốc gia;
(iii) Việc quy định tội xâm lược thuộc thẩm quyền của TAHSQT vô hình chung sẽ làm suy yếu sức mạnh của HĐBA-LHQ;
(iv) Quyền lực của Công tố viên để khởi động một vụ việc theo cơ chế
119
Trường hợp của Liên bang Nga, cũng giống như Hoa Kỳ và Trung Quốc, Liên Bang Nga là một trong những thành viên tích cực nhất tham gia các cuộc họp của Uỷ ban trù bị và Hội nghị Rôm năm 1998. Hơn nữa, LB Nga đã nhanh chóng ký Quy chế Rôm vào ngày 13 tháng 9 năm 2000, tuy nhiên, cho đến thời điểm hiện nay, LB Nga vẫn chưa phê chuẩn để trở thành thành viên của Quy chế Rôm.
Không giống như Hoa Kỳ và Trung Quốc, LB Nga không đưa ra những Tuyên bố về các lý do để ngăn cản quá trình phê chuẩn Quy chế Rôm. Theo các nhà phân tích, LB Nga không gặp nhiều trở ngại pháp lý để hài hoà hoá pháp luật, phù hợp với Quy chế Rôm, mà việc phê chuẩn của Nga chỉ phụ thuộc vào quyết tâm chính trị. Hiện nay, Nga đang hoàn hiện kế hoạch thi hành trọn gói (do một nhóm chuyên gia liên ngành chuẩn bị) để trình lên Tổng thống và Viện Duma, nhưng kế hoạch này đang bị trì hoãn.
Tóm lại, tình trạng chưa gia nhập Quy chế Rôm của Hoa kỳ, Trung Quốc và LB Nga đã ảnh hưởng không nhỏ đến quyết định của các quốc gia khác trên thế giới trong đó có cả Việt Nam trong tiến trình xem xét, gia nhập Quy chế Rôm. Hơn nữa, khi thiếu sự ủng hộ, ý chí chính trị của các cường quốc, các thiết chế quốc tế nói chung cũng như TAHSQT sẽ phải đối mặt với những thách thức về các khía cạnh chính trị và kinh tế. Mối quan ngại trên xuất phát từ thực tiễn quan hệ quốc tế cho thấy một số tổ chức, diễn đàn quốc tế đã không hoàn thành sứ mệnh của mình khi không có sự ủng hộ của các cường quốc, sự sụp đổ của Hội quốc liên là một ví dụ điển hình. Theo nhiều nhà phân tích, một trong những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến sự sụp đổ của Hội quốc liên là do không nhận được sự ủng hộ của Hoa Kỳ25. Cũng như vậy, những nỗ lực để cộng đồng quốc tế hình thành các thiết chế tài phán hình sự
25
120
quốc tế trước đây đều thất bại cũng xuất phát từ lý do chính là thiếu sự ủng hộ của các cường quốc.
Thứ hai, những thách thức đến từ sự dè dặt của các nước Châu Á và ASEAN đối với Quy chế Rôm.
Hiện nay, trong số 122 quốc gia thành viên của Quy chế Rôm, có 34 nước đến từ Châu Phi, 18 nước đến từ Đông Âu; 27 nước đến từ Mỹ Latin, Caribe; 25 nước đến từ Tây Âu, Bắc Mỹ; và 18 nước đến từ Châu Á – Thái Bình dương [78]. Như vậy, Châu Á –Thái Bình Dương là khu vực có số lượng các quốc gia đông nhất nhưng đồng thời cũng có tỷ lệ các quốc gia gia nhập Quy chế Rôm thấp nhất trên thế giới.
Thái độ dè dặt của các nước Châu Á đối với TAHSQT được lý giải bằng nhiều nguyên nhân, trong đó có các nguyên nhân chủ yếu như sự lo ngại về việc xâm hại đến chủ quyền quốc gia, can thiệp vào công việc nội bộ của quốc gia, việc đối phó với chiến dịch chống lại TAHSQT thông qua việc ký Hiệp định BIA với Hoa Kỳ. Và một lý do ảnh hưởng không nhỏ đến các quốc gia Châu Á trong tiến trình gia nhập Quy chế Rôm chính là sự không quan tâm thích đáng của các quốc gia này đối với các thiết chế tài phán hình sự quốc tế. Nguyên Chánh án TAHSQT Phillip Kirsch đã nhận mạnh: “Kẻ thù nguy hiểm nhất của Tòa án Hình sự quốc tế chính là sự không quan tâm” [51; 45]. Lý do của việc một số nước Châu Á chưa thực sự quan tâm đến các thiết chế tài phán hình sự thường trực đầu tiên này được lý giải bằng nhiều nguyên nhân. Thứ nhất, sau Đại chiến Thế giới lần Thứ hai, các quốc gia Châu Á không có nhiều mối quan tâm chung trong các hoạt động của cộng đồng quốc tế, đặc biệt trong lĩnh vực an ninh và hình sự quốc tế. Thứ hai, trước những hậu quả tàn khốc sau chiến tranh, các quốc gia này luôn cố gắng tránh các cuộc xung đột vũ trang, tập trung vào việc giải quyết công việc nội bộ của mình. Hơn nữa, một số quốc gia, đặc biệt là Nhật Bản còn tỏ ra nghi ngờ và
121
hằn thù với bản thân hệ thống các thiết chế tài phán hình sự được quốc tế hóa, họ đã coi “Tòa án Tokyo là sự tàn phá và đáng hổ thẹn của công lý quốc tế”
[51; 45].
Hiện nay, ASEAN gồm 10 quốc gia, trong đó chỉ có hai quốc gia là Cam-pu-chia và Phi-líp-pin là thành viên của Quy chế Rôm, con số này cũng sẽ ít biến động trong những năm tới đây. Việt Nam ngày càng tham gia sâu rộng vào diễn đàn khu vực ASEAN trong khi đa số các quốc gia ASEAN không “mặn mà” với TAHSQT cũng có những ảnh hưởng nhất định đến Việt Nam trong việc xem xét gia nhập Quy chế Rôm.
4.2.2.2. Những thách thức đến từ chính TAHSQT
Bên cạnh những thách thức đến từ bối cảnh quốc tế, những thách thức xuất phát từ chính TAHSQT như về thể chế, các vấn đề pháp lý, các vấn đề chính trị cũng là những trở ngại lớn mà các quốc gia phải đối mặt trong quá trình xem xét, gia nhập Quy chế Rôm.
Thứ nhất, thách thức về thể chế, cấu trúc của TAHSQT.
TAHSQT là thiết chế tài phán hình sự quốc tế thường trực đầu tiên của cộng đồng quốc tế, do vậy bên cạnh việc thực hiện chức năng xét xử của mình, Tòa án cũng phải tập trung vào việc phát triển thể chế, đảm bảo sự vận hành thông suốt của một thiết chế thường trực và độc lập. Tòa án còn khá non trẻ, nên trong thời gian đầu, hoạt động của Tòa án cũng bị chi phối bởi các hoạt động xây dựng và hoàn thiện bộ máy gồm: phân định rõ trách nhiệm của các bộ phận thuộc Tòa án, tuyển dụng nhân viên, tổ chức các cuộc họp, bầu cử thẩm phán, Công tố viên, nhân viên lục sự. Các thẩm phán, Công tố viên cũng phải đối mặt với những thách thức về việc hòa hợp các hệ thống pháp luật khác nhau khi họ đến từ các nền văn hóa khác nhau, để phù hợp với các quy trình tố tụng của Tòa án, đưa ra quyết định để lựa chọn và khởi tố các vụ việc, sức ép đối với những nghi ngờ, chỉ trích của cộng đồng quốc tế về khả
122 năng lạm dụng quyền lực, bị chính trị hóa.
Thứ hai, những thách thức mang tính pháp lý.
So với các tòa án trước đây như Tòa Nuremberg, Tokyo, Nam Tư cũ và Ruanđa, thì cơ sở pháp lý để hình thành TAHSQT ít gây ra tranh cãi nhất, do Tòa án được hình thành trên cơ sở một điều ước quốc tế, thể hiện ý chí của các quốc gia thành viên. Những thách pháp lý mà Tòa án phải đối mặt chủ yếu tập trung ở các quy định cụ thể, những quy định này hoàn toàn có khả năng được điều chỉnh, sửa đổi và hoàn thiện trong quá trình hoạt động của Tòa án. Các quy định điều chỉnh hoạt động của TAHSQT và các cơ quan thuộc Tòa gồm Quy chế Rôm và các văn kiện có liên quan chứa đựng một khối lượng lớn các điều khoản về các lĩnh vực Luật hình sự quốc tế thực chất, Luật hình sự quốc tế thủ tục, cơ chế thực thi, hợp tác của Tòa án. Những quy định này còn chưa rõ ràng, gây ra những sự tranh cãi trong quá trình áp dụng.