3.6.2.1. Khái quát về vai trò của các Ủy ban nhân quyền quốc gia
Ngày nay, vấn đề bảo vệ quyền con người trở nên vô cùng quan trọng, vì vậy ngày càng nhiều quốc gia trên thế giới đã thành lập các CQNQ quốc gia. Theo số liệu thống kê mới nhất của Diễn đàn các thể chế Nhân quyền quốc gia, trên thế giới hiện nay có khoảng 118 CQNQ, châu Âu có số lượng
37 Công ước quốc tế về các quyền Dân sự, chính trị được bổ sung bằng nghị định thư không bắt buộc thứ nhất liên quan đến thẩm quyền của Ủy ban nhân quyền nhận các thông tin của các cá nhân về vi phạm quyền con người của quốc gia, nhưng Việt Nam chưa phê chuẩn nghị định thư này.
các thể chế nhân quyền quốc gia lớn nhất với 45 cơ quan, tiếp sau là châu Phi và châu Mĩ, khu vực châu Á - Thái Bình Dương đứng cuối bảng với 19 cơ quan nhân quyền quốc gia trên tổng số 43 nước38
.
Phần lớn các cơ quan này đều có tên gọi là Ủy ban nhân quyền quốc gia (National Human Rights Commission) với ý nghĩa của từ Ủy ban (Commission) là xem xét các thông tin về một vấn đề, đưa ra lý giải về nguyên nhân dẫn tới vấn đề đó. Thực tiễn thành lập và hoạt động của các quốc gia này cũng cho thấy hầu hết các CQNQ quốc gia đều có thẩm quyền nhận và xem xét khiếu kiện cá nhân, mở các cuộc điều tra độc lập nhằm làm rõ các nghi vấn về vi phạm nhân quyền. CQNQ quốc gia Nam Phi (South African Human rights Commission) là một ví dụ tiêu biểu cho xu hướng này. Ủy ban được thành lập và đi vào hoạt động năm 1995. Điều 184 Hiến chương quy định về nhiệm vụ của Ủy ban có ghi rõ: về nhiệm vụ "Ủy ban theo dõi và đánh giá việc thực thi các quyền con người trong phạm vi toàn quốc", về quyền hạn "Ủy ban có quyền điều tra và đưa ra báo cáo công khai về việc thực thi nhân quyền quốc gia"39
.
Một tên gọi khác cũng tương đối phổ biến để chỉ các CQNQ quốc gia trên thế giới là "Ủy ban (hoặc Hội đồng) cố vấn quốc gia về quyền con người" (National Advisory Commission/Council for Human rights). CQNQ của Ma rốc, Pháp, Lúcxămbua đều có tên gọi giống hoặc tương tự như vậy. Nhiệm vụ chính của những Ủy ban này là trợ giúp tư vấn cho Chính phủ về các vấn đề liên quan đến chính sách quyền con người.
Tại Đông Nam Á hiện nay có năm CQNQ quốc gia đã được thành lập đó là các CQNQ tại Philipin, Inđônêxia, Malaysia, Campuchia và Thái Lan.
38
Có thể xem thêm tại trang web của Diễn đàn Các thể chế nhân quyền quốc gia, http://www.nhri.net/NationaldataList.asp
39
Có thể xem thêm tại trang web của Chính phủ Nam Phi: http://www.info.gov.za/documents/constitution/index.htm
Ủy ban nhân quyền Philipin được thành lập năm 1987. Cơ quan này hoạt động độc lập, có chức năng và nhiệm vụ khá lớn, bao gồm: điều tra, thu thập và xuất bản thông tin về các vụ việc vi phạm nhân quyền trong đó bao gồm cả việc tiếp xúc với nhân chứng, thăm viếng các nhà tù; giúp đỡ hoặc yêu cầu các cơ quan, tổ chức Nhà nước giúp đỡ nạn nhân của những vi phạm này; đưa ra khuyến cáo đối với Quốc hội về việc áp dụng các hình thức thực thi và bồi thường hợp lý cho những công dân bị vi phạm nhân quyền; và đặc biệt nhất là chức năng giám sát Chính phủ trong việc đảm bảo tuân thủ các điều ước quốc tế về nhân quyền mà Philipin đã ký40. Thực tiễn hoạt động của Ủy ban Nhân quyền Philipin đã cho thấy cơ quan này làm việc khá hiệu quả, mang lại nhiều kết quả tích cực đối với việc nâng cao nhận thức về nhân quyền cho công dân Philipin.
Ủy ban Nhân quyền Inđônêxia được thành lập năm 1993 với ba chức năng chính là nâng cao nhận thức về các quyền con người ở cả mức độ quốc gia và quốc tế; nghiên cứu những văn bản luật nhân quyền của LHQ và kiến nghị Chính phủ gia nhập hoặc phê chuẩn; tham vấn về thực thi quyền con người và khuyến khích hợp tác quốc tế về thúc đẩy và bảo vệ nhân quyền41
. Năm 1999, theo Bộ luật số 39 về quyền con người do Quốc hội Inđônêxia soạn thảo và thông qua, Uỷ ban nhân quyền Inđônêxia có thêm nhiệm vụ tiến hành điều tra những nghi vấn về vi phạm nhân quyền.
Tại Malaysia và Thái Lan CQNQ quốc gia cũng đã được thành lập. Tên gọi và nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này khá giống nhau. Với tên gọi Ủy ban Nhân quyền quốc gia, ngoài chức năng tư vấn cho Chính phủ về xây dựng luật pháp và đảm bảo thi hành các quyền con người, hai cơ quan này
40 Mục 18, Hiến chương 1987, có thể xem tại trang web chính thức của Chính phủ Philipin: http://www.gov.ph/aboutphil/constitution.asp
41 Điều 5 Nghị quyết số 50 của Tổng thống Inđônêxia về việc thành lập Cơ quan Nhân quyền quốc gia, có thể xem tại trang web Trung tâm Các nguồn luật châu Á, http://hrli.alrc.net/mainfile.php/indonnhriact
còn có chức năng điều tra các vi phạm. Để thực hiện nhiệm vụ đó, Ủy ban có quyền mở điều tra, tiếp xúc với nhân chứng, thăm viếng các nhà tù…(Mục 2 và 4, Bộ Luật 579 về việc thành lập Ủy ban Nhân quyền Malaysia năm 1999; Mục 199, 200, Hiến pháp Thái Lan năm 1991).
Qua xem xét thực tế hoạt động của các cơ CQNQ quốc gia trên thế giới và trong khu vực có thể thấy hầu hết các cơ quan này được thành lập dưới dạng một Ủy ban nhân quyền quốc gia. Các Ủy ban ngoài những chức năng cơ bản như thúc đẩy nhận thức về quyền con người trong phạm vi quốc gia, khu vực và toàn cầu; đưa ra khuyến nghị cho Chính phủ về việc gia nhập hoặc phê chuẩn các công ước nhân quyền quốc tế còn đảm nhiệm vai trò giám sát, điều tra việc tuân thủ quyền con người của các cơ quan Nhà nước khác. Vai trò giám sát được các cơ quan này coi trọng và tập trung hơn. Thông qua việc nhận đơn thư khiếu nại cá nhân, cử chuyên gia xuống địa phương làm việc với nhân chứng, mở các cuộc điều tra độc lập đã làm tăng tiếng nói và tầm quan trọng của những Ủy ban này đối với việc đảm bảo thực thi quyền con người của quốc gia.
3.6.2.2. Sự cần thiết của một Ủy ban quốc gia quyền con người đối với Việt Nam
Về mặt tổ chức, Việt Nam hiện chưa có một cơ quan chuyên trách về vấn đề nhân quyền. Hoạt động chủ yếu trên lĩnh vực quyền con người hiện nay có Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Ủy ban Bảo vệ - Chăm sóc sức khỏe bà mẹ và trẻ em, Vụ Các tổ chức quốc tế thuộc Bộ Ngoại giao và Ủy ban Nhân quyền thuộc Bộ Công An. Các cơ quan, tổ chức này hoạt động độc lập và chỉ tập trung vào một số khía cạnh cụ thể. Ủy ban Bảo vệ và Chăm sóc sức khỏe trẻ em là một ví dụ khá điển hình. Được thành lập theo Nghị định của Chính phủ số 118-CP ngày 7 tháng 9 năm 1994, Ủy ban có chức năng chủ yếu là tư vấn và phối hợp với các cơ
quan có liên quan trong việc xây dựng luật, chiến lược, chương trình bảo vệ và chăm sóc trẻ em, phù hợp với Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991 và Công ước về Quyền trẻ em mà Việt Nam đã gia nhập [28, điều 2]. Trong khi đó thì Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam lại chỉ có chức năng chính là "đại diện, bảo vệ quyền bình đẳng, dân chủ… của phụ nữ" [41, phần 2]. Vụ các Tổ chức quốc tế thuộc Bộ Ngoại giao, mà cụ thể là Tổ Nhân quyền, chịu trách nhiệm chủ yếu trong việc tập hợp báo cáo hàng năm về thực thi quyền con người theo những công ước Việt Nam đã gia nhập.
Việc những cơ quan trên được thành lập và chịu trách nhiệm trước các Bộ, Ngành khác nhau cũng như sự không rõ ràng về nhiệm vụ của một số cơ quan có thể gây ra sự chồng chéo về chức năng, thiếu nhất quán trong hoạt động bảo vệ quyền con người ở Việt Nam. Hoạt động của Cục Bình đẳng giới (trực thuộc Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội) và Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam có thể là ví dụ tiêu biểu. Cục Bình đẳng giới chịu trách nhiệm về "hướng dẫn thực hiện về bình đẳng giới theo quy định của pháp luật; tham gia đánh giá về việc lồng ghép vấn đề bình đẳng giới trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; tổng kết, báo cáo cơ quan có thẩm quyền về thực hiện bình đẳng giới theo quy định của pháp luật"[29, mục 15 điều 2]. Trong khi đó, Hội Liên hiệp Phụ nữ cũng có chức năng tương tự: "Tham gia xây dựng, phản biện xã hội và giám sát việc thực hiện luật pháp, chính sách về bình đẳng giới, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của phụ nữ; tham mưu, đề xuất chính sách với Đảng, Nhà nước về công tác phụ nữ nhằm tạo điều kiện để phụ nữ thực hiện bình đẳng và phát triển"[41, phần 3]. Tình trạng trùng lặp tương tự cũng xảy ra giữa Cục Bảo vệ, chăm sóc Trẻ em thuộc Bộ Lao động, Thương binh và xã hội và Ủy ban Bảo vệ và Chăm sóc trẻ em thuộc Chính phủ. Thành lập một Cơ quan nhân quyền quốc gia với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rõ ràng sẽ giúp giải quyết những vấn đề này.
Về mặt pháp luật trong nước, Quyền công dân đã được ghi nhận đầy đủ trong Hiến pháp Việt Nam và được cụ thể hóa khá đầy đủ trong hệ thống pháp luật. Nhà nước ta đã và đang cố gắng để người dân được hưởng đầy đủ các quyền con người cả về dân sự, chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền phụ nữ và quyền trẻ em... Nhà nước Việt Nam cũng nhận thức được tầm quan trọng của việc thực thi quyền con người. Đây là yếu tố rất quan trọng để cụ thể hóa quyền con người trên thực tế. Để thực thi quyền con người một cách hiệu quả, nhà nước ta đã tiến hành nhiều cầu cải cách trong bộ máy nhà nước như cải cách hành chính, cải cách tư pháp, cải cách hoạt động của Quốc hội và thúc đẩy các hoạt động dân chủ ở cơ sở. Qua đó có thể thấy để thực thi và thúc đẩy quyền con người cần một giải pháp tổng thể gồm nhiều biện pháp cụ thể từ đổi mới hệ thống pháp luật cho đến cải cách hệ thống bộ máy nhà nước. Bên cạnh những biện pháp chung và tổng thể như trên, để thúc đẩy và bảo vệ quyền con người còn cần các biện pháp mang tính đặc thù riêng trong lĩnh vực quyền con người. Có thể ví dụ một số các biện pháp sau: phổ biến giáo dục về lĩnh vực quyền con người, thành lập các cơ quan chuyên trách với các chuyên gia giỏi trong lĩnh vực quyền con người để trợ giúp và tư vấn cho Chính phủ về các chính sách về quyền con người, tạo điều kiện để mọi người có thể tham gia đóng góp ý kiến trước khi ban hành các văn bản pháp quy trong lĩnh vực quyền con người. Do đó, việc có một cơ quan chuyên môn đảm nhận việc này sẽ là yếu tố đảm bảo việc xây dựng pháp luật phù hợp với các chuẩn mực về quyền con người. CQNQ quốc gia cũng sẽ thực hiện việc giám sát các cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi pháp luật để đảm bảo không xảy ra những vi phạm về quyền con người của các cơ quan này.
Về khía cạnh quốc tế, Việt Nam là thành viên của nhiều công ước nhân quyền cũng như tham gia nhiều cơ quan của LHQ. Điều này đòi hỏi Việt Nam phải có cơ quan chuyên trách về nhân quyền để chủ động tham gia các cơ chế
nhân quyền quốc tế. Ngay ở cấp độ khu vực, trong tương lai vai trò của AICHR này sẽ ngày càng lớn khi vấn đề nhân quyền trong khu vực đang ngày được các quốc gia thành viên quan tâm và thúc đẩy. Cùng với sự hợp tác trong khu vực về nhân quyền ngày càng mạnh mẽ, việc thành lập một cơ quan chuyên trách của Việt Nam về bảo vệ quyền con người sẽ giúp thúc đẩy tốt hơn hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này một cách bài bản và hiệu quả. Thêm vào đó, việc thành lập một cơ quan chuyên trách về bảo vệ quyền con người cũng sẽ giúp nâng cao hình ảnh của Việt Nam trên trường quốc tế. Điều này sẽ chứng minh cho cộng đồng quốc tế thấy chúng ta thực sự phấn đấu cho việc thực hiện tốt quyền con người tại Việt Nam.
Như vậy việc thành lập một CQNQ quốc gia đối với Việt Nam là cần thiết, đáp ứng thực tế bảo vệ quyền con người hiện nay của Việt Nam. Vấn đề đặt ra là chúng ta cần nghiên cứu kỹ một mô hình CQNQ như thế nào cho phù hợp với bối cảnh và thực tế của chúng ta hiện nay. Việt Nam có thể xây dựng một mô hình đơn giản trong thời gian đầu phụ thuộc vào đặc thù chính trị văn hoá, phong tục tập quán, trình độ phát triển, nhận thưc xã hội …của mình sau đó sẽ căn cứ thực tiễn phát triển để hoàn thiện thêm.
3.6.2.3. Mô hình Ủy ban quốc gia quyền con người phù hợp với Việt Nam
Việc thành lập một Uỷ bản quốc gia về quyền con người phù hợp với Việt Nam sẽ có nhiều thuận lợi nhưng cũng sẽ gặp không ít khó khăn.
Thuận lợi: Nhà nước Việt Nam đã nhận thức rõ và đầy đủ về tầm quan trọng của việc đảm bảo quyền con người tại Việt Nam, coi đây là nhiệm vụ quan trọng và là yếu tố để thúc đẩy sự phát triển của đất nước. Do đó, việc thành lập một cơ quan nhân quyền để thúc đẩy tốt hơn quyền con người là phù hợp với yêu cầu bảo vệ quyền con người của Việt Nam. Hơn nữa, Việt Nam cũng đã có được kinh nghiệm trong lĩnh vực nhân quyền và hợp tác
quốc tế về nhân quyền. Đây cũng là yếu tố thuận lợi cho việc thành lập một cơ quan chuyên trách về nhân quyền của Việt Nam.
Khó khăn: Một Ủy ban quốc gia về quyền con người nếu có đầy đủ các chức năng thẩm quyền như thực tiễn các Ủy ban nhân quyền của các nước khác đòi hỏi chúng ta phải có những thay đổi lớn trong hệ thống pháp luật và phải đối mặt với khó khăn trong việc xác định vị trí của Ủy ban này trong mối quan hệ với các cơ quan Hành pháp, Tư pháp và Lập pháp. Đây là vấn đề rất phức tạp vì để có một Ủy ban nhân quyền thực sự hiệu quả, Ủy ban đó phải được thể chế hóa trong Hiến pháp và hoạt động độc lập. Ngoài ra, việc xác định phạm vi thẩm quyền hoạt động của Ủy ban cũng là một vấn đề phức tạp nhằm đảm bảo tốt thực hiện mục tiêu thúc đẩy và bảo vệ quyền con người nhưng đồng thời phù hợp với thực tế của Việt Nam.
Qua nghiên cứu thực tế cho thấy các Cơ quan tổ chức liên quan đến việc bảo vệ nhân quyền của Việt Nam hiện nay có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, hầu hết các cơ quan này đều trực thuộc một cơ quan hành pháp nào đó, hoặc Chính phủ hoặc thuộc các Bộ, Ngành. Hoạt động của các cơ quan này được định hướng theo lĩnh vực chịu trách nhiệm trước cơ quan chủ quản. Do đó, hoạt động của cơ quan bị bó hẹp trong một số lĩnh vực. Thêm nữa, những cơ quan này chỉ chịu trách nhiệm báo cáo trước Bộ, Ngành mà mình trực thuộc thay vì đưa ra một báo cáo công khai mà quần chúng có thể tiếp cận được.
Thứ hai, nhiệm vụ và chức năng chủ yếu của các cơ quan này là tham mưu cho cơ quan chủ quản trong quá trình xây dựng pháp luật, chính sách thực thi quyền con người. Ngoài ra, hoạt động của Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Ủy ban Bảo vệ và chăm sóc trẻ em cũng như hai cơ quan tương tự của