Phí ô nhiễm môi trường là khoản thu của Nhà nước, được sử dụng để bù đắp một phần các chi phí cho công tác bảo vệ và quản lý môi trường, đồng thời đảm bảo cung cấp dịch vụ trực tiếp cho người nộp phí. Phí ô nhiễm đặt ra các chi phí phải trả để kiểm soát lượng ô nhiễm tăng thêm nhưng lại để cho mức tổng chất lượng môi trường là bất định. Việc áp dụng chúng đặc biệt thích hợp khi có thể ước tính tương đối chính xác sự tổn thất do lượng ô nhiễm tăng thêm gây ra, thích hợp khi các nhà quản lý đòi hỏi phải đạt được sự chắc chắn trong thực hiện được mức chất lượng môi trường (Anderson et al. 1989).
Có thể phân biệt các loại phí ô nhiễm theo hai loại : Phí phát thải các chất thải gây ô nhiễm môi trường và Phí ô nhiễm môi trường đánh vào sản phẩm hàng hoá.
• Phí xả thải các chất thải gây ô nhiễm môi trường (Nước thải & khí thải):
Phí xả thải các chất thải gây ô nhiễm môi trường là loại phí do một cơ quan chính phủ thu dựa trên cơ sở xác định số lượng và/hoặc chất lượng chất ô nhiễm do một số cơ sở công nghiệp thải vào môi trường.
Nói chung, các phí xả thải được sử dụng cùng với các quy định, tiêu chuẩn và các giấy phép. Các quy định và tiêu chuẩn về mức được phép xả thải chất thải đối với mỗi doanh nghiệp, mỗi khu vực,…được dựa trên nhiều yếu tố đặc biệt là phải xác định được tổng lượng khí thải gây ô nhiễm tối đa có thể cho phép xả thải vào môi trường cho từng vùng, từng khu vực được chỉ định là bao nhiêu và cần phải nhất quán với các giấy phép đã được cấp. Nếu có những quy định khác nhau giữa các ngành, giữa các lĩnh vực sản xuất kinh doanh về mức phí phải nộp, thì cần phải có sự điều chỉnh cho thích hợp.
Các kế hoạch thu phí xả thải phải thống nhất trong toàn khu vực. Để đảm bảo thực hiện hữu hiệu hệ thống này thì cần phải có sẵn hoặc phải tạo ra một số điều kiện về thể chế, chính trị và kỹ thuật. Thứ nhất, cơ quan chịu trách nhiệm (thường là một cơ quan khu vực) cần phải bao quát được các ranh giới tự nhiên như đường phân thủy, phân không và có quyền lực pháp lý để áp đặt và buộc những người gây ô nhiễm phải nộp các khoản phí. Cơ quan này phải có các phương pháp phân tích và các dữ liệu để xác lập được giá trị bằng tiền của những tổn thất gây ra bởi các chất ô nhiễm khác nhau hoặc phải có phương pháp để ước tính mức phí cần thiết để đáp ứng được các tiêu chuẩn môi trường, các nguồn lực đủ để giám sát sự xả thải của từng nguồn ô nhiễm, tự giám sát với sự kiểm tra và cưỡng chế thực thi định kỳ, và quyền lực pháp lý đối với việc sử dụng các khoản thu phí (Moore et al. 1989). Khi các loại phí ô nhiễm và các giấy phép được sử dụng đồng thời, điều quan trọng là phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa hai công cụ này. Các quy cách đối với sự xả thải ô nhiễm cũng cần phải giống như đã nêu trong các giấy phép và trong bản tính toán các khoản thu. Nếu như những quy cách này khác nhau thì sự buộc thực thi sẽ khó khăn hơn, vì rằng cả hai loại yêu cầu đều phải được kiểm tra
và sát, trừ khi các giấy phép điều chỉnh một loại chất, còn các khoản thu (phí) lại điều chỉnh loại chất khác; nói chung, trường hợp này là không có.
Về lý thuyết, các phí xả thải có một sốưu điểm như sau:
- Khuyến khích các cơ sở sản xuất giảm ô nhiễm với chi phí thấp hơn so với chi phí cần cho phương cách "Mệnh lệnh-Kiểm soát".
- Kích thích các cơ sở sản xuất đầu tư vào công nghệ kiểm soát ô nhiễm môi trường.
- Tạo ra thu nhập để tài trợ và nâng cao các hoạt động buộc thực thi. - Các phí xả thải có thể bù đắp, ít nhất là một phần cho những chi phí
không được thanh toán của các hoạt động bảo vệ môi trường công nghiệp nói chung thường là do xã hội khởi xướng. Chúng bao gồm các chi phí của chính phủ liên quan đến việc xây dựng và cưỡng chế thi hành các quy định về môi trường cũng như những chi phí phát sinh từ những xả thải được phép nhưng vẫn còn gây ra tổn thất cho các tài nguyên thiên nhiên (Harin 1990).
Một số bất lợi chính khi áp dụng phí xả thải chất ô nhiễm liên quan đến những cân nhắc thực tế và chính trị:
- Công nghiệp luôn luôn thích kiểm soát, thông qua các tiêu chuẩn hơn là thông qua một hệ thống phí, vì rằng việc trả phí cho sự xả thải sẽ làm cho tổng chi phí đầu vào tăng cao.
- Không có cách nào được chấp nhận về mặt khoa học hay chính trị để quy giá bằng tiền cho tổn thất ô nhiễm. Việc định ra các phí còn phức tạp hơn vì địa điểm của các nguồn ô nhiễm riêng lẻ sẽ quyết định mức độ tổn thất đối với chất lượng môi trường xung quanh, do vậy, đòi hỏi phải có những mức phí riêng cho từng cơ sở sản xuất. Điều này dẫn đến sự cạnh tranh giữa các khu vực để phát triển kinh tế bằng cách giảm phí, nghĩa là làm tổn hại đến các khu vực cố gắng cải thiện chất lượng môi trường.
- Do sự phức tạp của các nguồn ô nhiễm, việc đặt ra và quản lý các phí đối với nhiều chất ô nhiễm từ nguồn đơn và đa điểm, có thể sẽ không thể thực hiện được, trong việc giám sát và buộc thực thi, tại các nước đang phát triển và thậm chí tại các nước phát triển. Hơn nữa, chính quyền địa phương, trong phần lớn các khu vực là không đủ mạnh để xử lý việc quy hoạch, phân tích, giám sát, cưỡng chế thi hành, tranh chấp, thương lượng liên vùng phức tạp mà hệ thống phí xả thải yêu cầu. Ngoài ra, việc xác định các ranh giới khu vực để áp dụng phí có nhiều khó khăn hơn. Ví dụ trong trường hợp nước thì xác định đường phân thủy là tương đối dễ, song khu vực thuộc thẩm quyền quản lý của các cơ quan hữu trách trong toàn lưu vực thì không rõ ràng. Vấn đề lại càng phức tạp hơn trong trường hợp đối với các vùng phân không, với tính biến đổi sự phát tán ô nhiễm (Moore at al. 1989).
Trong thực tế, các phí chủ yếu được sử dụng để kiểm soát ô nhiễm nước, hơn là ô nhiễm không khí. Các phí nói chung được thiết kế để tăng thêm thu nhập vì mục đích cung cấp tài chính cho các hoạt động nâng cao chất lượng môi trường. Do vậy, thu nhập từ các chi phí này nói chung được dành cho các mục đích môi trường cụ thể, hơn là đóng góp vào tổng thu nhập.
Một số đánh giá chung về việc áp dụng phí xả thải trên thế giới được đưa ra trong bảng sau : Bảng 1.6. Đánh giá việc áp dụng phí phát thải Mục tiêu căn bản và ưu điểm Điều kiện thực hành tốt nhất Sự thích hợp với từng loại chất thải Những hạn chế
• Tiết kiệm chi phí tuân thủ các luật lệ
• Tác dụng của các khuyến
•Đối với nguồn cố định •Chi phí biên tế chống ô nhiễm khác nhau giữa •Nước: triển vọng tốt, ví dụ phí mặt nước ở Pháp, Đức và Hà Lan •Không khí: triển •Hạn chế đối với từng loại chất thải có thể được áp dụng •Làm thay đổi
Mục tiêu căn bản và ưu điểm Điều kiện thực hành tốt nhất Sự thích hợp với từng loại chất thải Những hạn chế khích năng động • Tiềm năng tăng nguồn thu
• Hệ thống mềm dẻo • Làm cho những người gây ô nhiễm giảm phát thải và thay đổi hành vi những đối tượng gây ô nhiễm •Giám sát phát thải có thể thực hiện được
•Tiềm năng cho phát minh kỹ thuật vọng trung bình, có vấn đề về giám sát, ví dụ phí NOx ở Thụy Điển •Chất thải rắn: triển vọng thấp •Tiếng ồn: thích hợp cao cho máy bay, thấp cho các loại xe cộ khác, ví dụ chi phí tiếng ồn máy bay ở Hà Lan và Thụy Sĩ về phân phối thu nhập •Cần có một hệ thống quản lý và phân bổ sử dụng nguồn thu chặt chẽ. (Nguồn: OECD, 1991)
• Phí ô nhiễm môi trường đánh vào sản phẩm hàng hoá:
Đây là phí được cộng thêm vào giá các sản phẩm hoặc các đầu vào của sản phẩm gây ra ô nhiễm hoặc là ở giai đoạn sản xuất, hoặc ở giai đoạn tiêu dùng. Loại phí này có thể thay thế cho phí phát thải trong trường hợp không thể thu được phí phát thải (phí xăng dầu, phí phân bón, phí chất tẩy rửa...).
Phí ô nhiễm môi trường đánh vào sản phẩm hàng hóa áp dụng tốt trong điều kiện nguồn gây ô nhiễm môi trường không cố định và các loại sản phẩm có thể nhận dạng được. Loại phí này có khả năng tăng nguồn thu cho ngân sách, chúng có thể được sử dụng để xử lý trực tiếp nguồn gây ô nhiễm môi trường, tạo điều kiện cho việc tái chế và sử dụng các sản phẩm đã qua sử dụng. Loại phí này kích thích các cơ sở sản xuất kinh doanh, giảm hoặc thay thế nguyên, nhiên liệu gây hại cho môi trường bằng các nguyên, nhiên liệu ít gây ô nhiễm môi trường hơn.
Hiệu quả của phí đánh vào sản phẩm hoặc đầu vào sản phẩm phụ thuộc vào sự có được các vật phẩm thay thế. Ví dụ: Ở nơi nào chi phí đầu vào là một phần nhỏ của tổng chi phí thì việc tăng gấp đôi, gấp ba giá bằng một thuế đầu vào sẽ khó có được một tác dụng đáng kể đối với sự tiêu dùng, trừ phi có được vật phẩm thay thế với giá thích hợp. Nếu có vật phẩm thay thế ít gây ô nhiễm hơn thì sự tăng chút đỉnh giá đầu vào cũng có thể khuyến khích việc dùng vật phẩm thay thế và sự đổi mới (Moore et al. 1989). Thu nhập từ phí sản phẩm có thể sử dụng để xử lý ô nhiễm trực tiếp từ sản phẩm, cung cấp cho việc tái chế và sử dụng lại các sản phẩm đã qua sử dụng hoặc cho các mục đích ngân sách khác.
Một số đánh giá chung về việc áp dụng loại phí này trên thế giới được đưa ra trong bảng sau:
Bảng 1.7. Đánh giá việc áp dụng phí sản phẩm Mục tiêu Điều kiện thực hành tốt nhất Sự thích hợp đối với từng loại chất thải Những hạn chế • Khuyến khích • Tăng nguồn thu cho ngân sách • Mềm dẻo • Có thể áp dụng cho những nguồn di động và •Sản phẩm được sử dụng với số lượng hoặc khối lượng lớn •Sản phẩm nhận dạng được •Khả năng thay thế •Cung cầu co dãn •Thích ứng với hệ thống quản lý và tài chính
• Nước: triển vọng trung bình
(phí đối với phân bón và thuốc sát trùng ở Na Uy và Thụy Điển, phí đối với dầu nhờn ở Phần Lan và Đức)
• Không khí: triển vọng cao, đặc biệt đối với nhiên liệu (phí
đối với chất sulphur trong nhiên liệu ở Pháp, phí đối với dầu xăng cho xe cộ ở Phần Lan và Thụy Điển, các loại phí khác nhau đối với xăng có chất chì hay không có chất chì tại Pháp, Đức, Na Uy, Anh)
•Không áp
dụng được đối với các chất thải nguy hại
•Hệ số co dãn thấp và khả năng thay thế cản trở mạnh mẽ hiệu lực của công cụ •Liên quan đến hệ thống mậu dịch và tính cạnh tranh
Mục tiêu Điều kiện thực hành tốt nhất Sự thích hợp đối với từng loại chất thải Những hạn chế
phân tán • Chất thải rắn: triển vọng cao
(phí đối với bao bì cho thức uống không hoàn trả lại ở Phần Lan và đối với bao plastic ở Ý)
• Tiếng ồn: triển vọng trung bình (đối với xe máy-chưa có các hệ thống thực tế). •Các hạn chế tiềm năng về quản lý hành chính. (Nguồn: OECD , 1991) 1.2.4. Hạn ngạch ô nhiễm - Giấy phép xả thải có thể mua bán
"Hạn ngạch ô nhiễm là một loại giấy phép xả thải có thể mua bán mà thông qua đó, nhà nước công nhận quyền của các nhà máy, xí nghiệp, v.v...(gọi chung là chủ nguồn thải) được phép xả thải vào môi trường". Đây là hạn ngạch sử dụng môi trường, tiền trợ cấp hoặc giới hạn trần cho mức ô nhiễm. Việc phân phối ban đầu của các giấy phép liên quan đến một tiêu chuẩn mục tiêu nào đó của môi trường chung quanh, nhưng sau đó giấy phép có thể được đem ra mua bán chuyển nhượng dựa trên một số luật lệ đã định sẵn.
Thực chất của chính sách sử dụng hạn ngạch ô nhiễm là điều chỉnh tổng các nguồn thải ra môi trường trên cơ sở xác định khả năng chịu tải của môi trường và phát hành các giấy phép xả thải.
Có hai phương cách cơ bản để thực hiện hệ thống giấy phép xả thải có thể mua bán được:
- Chính phủ bán đấu giá các giấy phép: Các giấy phép được bán ra thị trường có thể là giá thấp nhất được chấp nhận, giá cao nhất bị bác, hoặc chấp nhận giá trị nào đó nằm giữa hai giá trị vừa nêu. Một cách khác: các giấy phép cũng có thể được cấp cho những người đấu giá cao nhất.
- Chính phủ phân phối các giấy phép, không thu tiền, cho những người xả thải, sau đó sẽ xác định giá thị trường thông qua việc mua bán giữa những người xả thải: Các giấy phép bước đầu có thể được phân phối trên cơ sở thống nhất về thải bỏ, hoặc cấp giấy phép cho các cộng đồng dân cư xung quanh cơ sở sản xuất, hoặc cho các cơ sở sản xuất dựa trên giá trị gia tăng. Sau sự phân bổ ban đầu, phương pháp trao đổi các giấy phép có thể là một thị trường tập trung hay những cuộc trao đổi song phương (Lyon 1989).
Khi có mức phân bổ hạn ngạch xả thải ban đầu hay là giấy phép xả thải được cấp, các chủ nguồn thải chỉ được phép xả thải các lọai khí thải nhất định vào môi trường theo khối lượng được quy định trong giấy phép. Đối với các chủ nguồn thải nếu không có giải pháp giảm thiểu, muốn xả thải nhiều hơn lượng xả thải được quy định thì các chủ nguồn thải có thể mua các giấy phép xả thải đối với các chủ nguồn thải chưa sử dụng hết. Đây là cách tiếp cận theo cơ chế thị trường, có nhiều ưu điểm và đang được các nước nghiên cứu, áp dụng và sẽ sớm đưa vào áp dụng trong thực tiễn. Do đó, các chủ nguồn thải có thể linh hoạt chọn lựa giải pháp giảm thiểu mức phát thải chất gây ô nhiễm với chi phí thấp nhất: Mua côta gây ô nhiễm để được phép thải chất gây ô nhiễm vào môi trường hoặc đầu tư xử lý ô nhiễm để đạt tiêu chuẩn cho phép. Nghĩa là các chủ nguồn thải gây ô nhiễm mà chi phí xử lý ô nhiễm thấp hơn so với việc mua cô-ta gây ô nhiễm thì họ sẽ bán lại cô-ta gây ô nhiễm cho các chủ nguồn thải gây ô nhiễm có mức chi phí cho xử lý ô nhiễm cao hơn.
Các giấy phép xả thải có thể bán được, và có thể được chuyển giao vượt quá các ranh giới địa lý hành chính, có tiềm năng tăng cường sự kiểm soát ô nhiễm dài hạn. Nếu được áp dụng, mỗi nguồn ô nhiễm có thể được phép chuyển giao toàn bộ hay một phần lượng xả thải đã được phép cho một cơ quan khác để nhận tiền bồi hoàn. Các nguồn phát sinh chi phí giảm ô nhiễm (abatement cost) cao có thể đền bù cho các nguồn ở các khu thẩm quyền khác do đó có thể cắt giảm thêm được chi phí, so với khi làm theo cách khác.
Hiện có ít nhất 3 hình thức phổ biến trong việc mua bán quyền phát thải: Chương trình thu hồi và mua bán quyền phát thải được công nhận, chương trình mua bán phát thải dựa trên tỷ lệ hoặc mức phát thải trung bình, và